生態文明視野下的荒地治理法律制度完善

黃錫生 楊睿

摘 要： 荒地兼具經濟價值和生態價值，但由于歷史上土地開發的慣性，荒地作為一種土地類型長期被忽視。隨著工業化、城鎮化的推進，荒地被過度開發、無序利用，荒地資源不斷減少，荒地生態環境受到破壞。荒地治理已成為新時代生態文明建設的一個重要課題。我國荒地治理法律制度存在的問題主要有：荒地用益物權制度沒有形成體系，土地用途管制制度對荒地不夠關注，荒地生態價值評估制度缺失。可以從完善荒地用益物權制度、健全荒地用途管制制度、增設荒地生態價值評估制度以及落實荒地生態保護補償制度四個方面完善我國荒地治理法律制度，實現荒地生態利益和經濟利益的平衡，推進荒地治理規范化、生態化。

關鍵詞： 荒地;用益物權;用途管制;生態評估;生態補償

中圖分類號：D922.6????? 文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）09-0047-07

我國土地廣闊，人均可用土地面積卻遠低于世界人均水平。據統計，荒地面積占我國國土面積的1/7。 ?① 目前，我國可利用土地資源嚴重不足，能被充分利用的荒地可謂“雪中之炭”。當可利用土地資源缺乏時，開發利用荒地就成為不二之選。荒地還承擔著重要的生態保持、環境改良等生態服務功能。因此，加強對荒地治理的研究，協調荒地開發與生態環境保護之間的關系，是一個非常重要的課題。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。”2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》進一步提出健全自然資源資產產權制度，對包括荒地在內的自然生態空間進行統一確權登記。從國家層面來看，荒地逐漸受到重視。總體而言，我國荒地治理仍處于初級階段，荒地治理法律制度供給嚴重不足。本文通過對我國荒地治理現狀的梳理，揭示我國荒地治理法律制度存在的缺陷，提出以生態文明理念為指引，構建適應新時代發展要求的系統的荒地治理法律制度。

一、我國荒地治理的現狀

1.荒地的概念界定

我國《憲法》第9條是確立自然資源所有權的憲法依據，其中第1款列舉的自然資源類型中包括荒地。依據《憲法》，我國《物權法》《農村土地承包法》《水土保持法》等法律對荒地的權屬、利用等問題進行了規定。但從法治角度看，荒地的概念尚不明晰，現行法律規范中存在很多與荒地相似的概念，造成相關判斷的混亂。

我國現行法律對荒地的界定大體上分為兩類：第一類，意思相同但表述不同。如：《農村土地承包法》第3條、第44條、第46條等條款中的荒山、荒溝、荒丘、荒灘， 《公路法》第28條、第41條的荒山、荒地，一些部門規章和規范性文件中的“四荒”“五荒”。第二類，意思相近但表述不同。一些法律規范中的荒地與未利用土地存在概念的外延不清且易混淆的情況。如：2001年8月，原國土資源部印發的《土地分類》中的未利用地（一級類土地）包括荒草地、沙地、鹽堿地等，這些三級類土地與荒地難以明確區分。筆者認為：第一類界定中的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等概念用語不夠規范，均是對地表形態的列舉性描述，這些地表形態實際上都是荒地。第二類界定中的荒地和未利用地是意思相近卻不相同的兩個概念：“相近”是指二者有相互交叉的情況，同一塊土地根據不同的土地分類標準，存在既是荒地又是未利用地的情況;“不同”是指這兩個概念用語產生于兩種完全不同的土地分類方式。有關未利用地的土地分類（建設用地、農用地、未利用地）是土地用途管制制度下的土地分類方式，源自我國《土地管理法》第4條第1款。該法是一部關于土地資源的行政管理法，其中的土地分類方式以人類使用土地的用途、方式、經營特點等為依據，將土地資源視為具有經濟價值的物，對土地資源的自然生態屬性缺乏考慮。我國《憲法》第9條以自然屬性為基礎對自然資源進行了列舉式分類，確定了荒地的生態價值。《生態文明體制改革總體方案》將荒地明確規定為需要進行確權登記的自然生態空間之一，更加明確了荒地的生態價值。 ?② 因此，本文認為，廣義的荒地是指受自然條件、經濟條件等多方面因素制約而未得到開發利用的、處于荒蕪狀態的土地。狹義的荒地是指具有經濟價值的，可被人類開發利用的荒蕪的土地。

2.荒地開發的歷史慣性

人類活動所需要的土地數量與人類活動的強度呈正相關關系。人類活動強度的增加意味著人類社會的發展，人類社會的發展引發人類用地當量面積（特別是建設用地當量面積）的增加。人類用地當量面積的增加是通過改造自然實現的。由于自然界能夠提供的土地資源總量是有限的，所以人類通過改變現有土地的用途來增加或減少某種用途的土地數量，以滿足用地需求。 ?③

早在中國封建社會時期，人們解決用地數量不足問題的方法之一就是大力開發荒地，通過開荒、屯田、圍墾等途徑緩解緊張的人地關系。開發后的荒地多用于農業生產。由于當時生產力發展水平較低，開發利用荒地的行為所引發的環境問題并不突出。中華人民共和國成立后，荒地的規模化開發和利用逐漸加速。改革開放以后，荒地開發利用的強度快速加大，大量荒地被開發利用。隨著工業化和城鎮化的推進，無論是城市還是農村都需要大量使用土地。20世紀90年代開始，工業化和城鎮化帶來的人地矛盾日趨嚴重。在土地總量有限的情況下，各類用地此消彼長，主要表現為建設用地數量增加而農業用地數量減少。根據2017年4月原國土資源部公布的《2016年中國國土資源公報》，2015年全國新增建設用地51.97萬公頃，因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因而凈減少耕地33.65萬公頃。在土地資源高度緊缺的背景下，對荒地的利用勢在必行。但是，荒地的盲目開發和無序利用會帶來嚴重的生態環境問題。例如，1958年四川省開荒種糧引發了水土流失、河水泛濫、土地退化等生態環境問題，1981年四川省遭受百年不遇的特大洪水災害，僅有少數森林覆蓋地區具備抗洪能力。 ?④ 對荒地進行盲目的大規模開發，對擴充土地資源而言無異于“殺雞取卵”。

從歷史發展來看，荒地不僅被作為耕地的補充，還被用以補充其他用途的土地特別是建設用地。在很多地方，當其他用途的土地數量減少時，荒地就會被大量開發。這已經成為一種慣性。

3.荒地價值判斷的片面性

開發利用荒地可以在一定程度上平衡人類用地的供需關系。在土地供需關系中，自然界是供給方，可以為人類提供大量土地資源;人類是需求方，通過改造自然狀態下的土地以滿足各類用地需求。在人類社會發展過程中，土地供需平衡是相對的、暫時的，土地供需關系不平衡是絕對的。為了滿足用地需求，人類需要對土地資源進行價值判斷。

荒地的價值判斷是指人類對荒地的客觀屬性與用地需求之間的關系進行判斷，以確定荒地開發利用的價值。荒地的價值判斷是主客觀相結合的過程，衡量價值判斷正確與否的標準是看這一判斷是否符合客觀規律。荒地的價值判斷需要考量兩個要素，即荒地的客觀屬性和人類的主觀需要。從客觀屬性來看，荒地具有經濟價值，同時具有生態價值。在對荒地的價值進行判斷時，必須對這兩方面價值都加以考慮。在現實生活中，人類開發利用荒地時主要以經濟價值作為唯一因素進行價值判斷，認為荒地是低價值的土地資源。這種判斷是片面的，在一定程度上影響了人類對荒地的用途選擇。從主觀需要來看，人類應確定對土地資源的需求目標，進而確定開發與保護荒地的必要性。在開發利用荒地時，人們必須充分認識荒地價值的雙重屬性，在此基礎上確定對荒地的需求。人類社會與荒地之間除了土地供需關系，還存在生態供需關系。人們需要對荒地的經濟價值與生態價值進行平衡，以確定對荒地開發利用的強度和方式。土地供需關系體現荒地的經濟價值，即荒地能夠補充土地數量;生態供需關系則體現荒地的生態價值，即荒地能夠提供生態服務。荒地有多種生態功能，如防風固沙、土壤保育、固碳釋氧、涵養水源、保育生物多樣性等，其巨大的生態價值無法簡單地用金錢衡量。荒地能夠為人類提供土地數量和生態質量兩方面支持，兩者相互關聯、相互影響，需要人們根據需求目標加以取舍。

過去，對荒地重經濟價值而輕生態價值的觀念導致對荒地的過度開發利用。現有涉及荒地的法律規范側重于荒地的經濟價值而忽視其生態價值，在一定程度上加劇了荒地的無序開發、過度利用。因此，必須通過立法來規范荒地開發利用與荒地保護之間的關系，促使人們重視荒地的生態價值屬性，實現荒地的客觀屬性和人類的主觀需要之間的平衡。

二、荒地治理法律制度存在的缺陷

1.荒地用益物權制度缺失

我國《物權法》以《憲法》第9條為依據確立了荒地的權屬規則，《物權法》第48條對自然資源的所有權作了具體表述，即荒地屬國家所有，但法律規定屬集體所有的除外。《物權法》將荒地作為生產資料，對其經濟價值予以確認和保護，明確了自然資源作為物的權利屬性，規范了其經濟利益分配。在我國物權法律體系中，荒地主要是一種能產生經濟利益的物，其生態價值未能得到有效的體現。

在我國現行法律中，荒地用益物權制度還未成型，相關立法嚴重缺失、難成體系。從應然角度看，權利人取得荒地用益物權的同時應當承擔保護荒地生態功能的義務，這是荒地生態價值在用益物權方面的要求。但實際情況是，我國《土地管理法》《水土保持法》《農村土地承包法》等多部與荒地有關的法律都具有濃厚的行政管理色彩，多以荒地資源管理為目標，內容主要針對荒地的流轉、承包、管理等進行規范，而幾乎不涉及荒地資源的保護、荒地利用中的環境保護、荒地生態服務功能的保護等問題。就國家所有的荒地而言，《公路法》《森林法》等多部法律規范了國家所有的荒地的使用和流轉，但沒有涉及相關環境問題。就集體所有的荒地而言，一些單行法規定農村集體所有的荒地的用益物權人應當承擔荒地環境保護的責任，遵守“誰開發，誰保護”的基本原則。例如：《水土保持法》第34條規定荒山、荒丘等土地承包合同中應當包括預防和治理水土流失的內容，《農村土地承包法》第46條規定承包荒山、荒溝等土地者應當防止水土流失、保護生態環境。但這些規定非常抽象，不具有可操作性。

通過梳理有關荒地用益物權的法律條文，可以發現荒地用益物權制度存在三方面問題。第一，荒地用益物權制度存在權利與義務不對等的情況，許多地方規定了對荒地開發利用的權利，卻沒有規定權利人保護荒地的生態功能的義務。第二，對荒地的生態保護義務不明確，即使有的法律規定荒地的用益物權人應當預防和治理水土流失、保護生態環境、進行水土保持，但相關表述較為抽象、可操作性不強。第三，一些法條規定了關于荒地保護的法律義務，但沒有明確違反法律義務的后果。

2.荒地用途管制制度缺失

我國土地用途管制立法存在兩方面缺陷：一是缺乏對土地生態環境的關注與保護，二是缺乏專門的荒地用途管制制度。我國2004年《土地管理法》將土地用途管制作為土地管理的一項重要制度。這一制度在《農業法》《農村土地承包法》等多部法律中都有體現，內容涉及土地利用總體規劃的編制等。但是，我國土地用途管制制度的基本目的是促進土地的合理利用，如《土地管理法》將土地類型分為建設用地、農用地和未開發利用地，該法第4章專門對屬于農用地的耕地的保護作了明確規定。 ?⑤ 以往的土地用途管制制度設計都圍繞“合理利用”“耕地”等關鍵詞而展開，具有很強的目的指向性，這確實解決了我國建設用地擴張性增長與農業用地日益不足之間的矛盾。隨著社會的發展，土地利用領域出現了新的矛盾，主要是農村人口流失帶來耕地拋荒、土地污染、土地生態系統遭到破壞等問題。面對這些新矛盾，我國土地用途管制制度需要進一步完善。

土地用途管制是荒地用途管制的上位制度，但現行土地用途管制制度中與荒地有關的內容極少。我國《土地管理法》中僅第36條、第40條涉及荒地，內容包括：非農業建設可以利用荒地的，不得占用耕地;單位或個人使用未確定使用權的國有荒地從事種植業林業等生產的，需經縣級以上人民政府依法批準。這些規定主要還是從土地管理的角度規范荒地使用的。為了突出耕地保護的目的，《土地管理法》第31條規定了占用耕地補償制度，在非農業建設經批準占用耕地的情況下，按照“占多少，墾多少”的原則，用荒地補足耕地數量。這樣，荒地就成了其他土地資源的替代物。可見，我國荒地的規劃和使用未受到專門的法律保護，現行土地用途管制制度反而有可能造成荒地被盲目開發和利用。現實中，一些地區因荒地開發質量不高而危及周邊生態環境，造成了難以修復的后果。

3.荒地生態價值評估制度缺失

對荒地價值進行準確的定量分析是對荒地進行開發利用的基本依據，沒有合理的荒地價值評估體系就無法有效地開發利用荒地資源。我國資產評估行業分類中包含土地評估，但對荒地價值的評估并無特殊規定，包括荒地在內的土地資源均按照《資產評估法》進行經濟價值評估。實踐中對荒地價值的評估僅涉及其經濟價值，不包括其生態價值。但荒地的主要價值體現在生態價值上，荒地生態價值評估體系缺失導致荒地的生態價值被忽視，受益主體無法針對荒地的生態價值支付相應的對價。 ?⑥ 不應將荒地的價值片面地理解為經濟價值。僅以經濟價值為準繩去評估荒地，就無法客觀反映荒地的應有價值。在我國，對自然資源的生態價值進行評估其實是有先例的，2015年1月原國家林業局發布的《森林資源資產評估技術規范》就涉及對森林資源生態價值的評估。截至目前，我國生態價值評估實踐已經在森林生態、流域補償、災害、濕地生態、景觀、城市生態等多個領域開展，但尚未觸及荒地領域。因此，必須建立荒地生態價值評估制度，使其對荒地保護發揮基礎性規范作用。

三、完善荒地治理法律制度的若干建議

荒地治理是一個提升荒地生態服務功能的漫長過程。目前，我國荒地治理多以政策和規范性文件為依據，而政策調整往往具有短期性，無法保障荒地的可持續利用。遵循依法治國的理念，新時代荒地治理需要增強荒地保護制度的穩定性和權威性。國家不僅要完善相關立法，協調不同利益主體之間的矛盾和沖突，還要出臺激勵性政策，調動社會各方積極參與荒地治理。要拋棄“以資源利用為中心”的思想，正視荒地的自然生態屬性，以生態文明理念為指導，建立一套經濟價值和生態價值并重的荒地治理法律制度。2018年3月，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《〈中華人民共和國憲法〉修正案》，生態文明被正式寫入《憲法》。在這一新的時代背景下，荒地治理應扭轉以往土地資源開發利用過程中只重經濟利益的局面，實現荒地的生態價值和經濟價值并重、環境保護與經濟發展雙贏。 ?⑦

1.完善荒地用益物權制度

土地被人類視作財產有著悠久的歷史。土地是重要的生產要素，具有經濟價值，因而在傳統物權法上與普通的物并無區別。傳統物權制度專注于物的經濟價值的歸屬和利用，反映了人類對自然資源價值判斷的片面性。從19世紀開始，物權法逐漸從以所有權為中心向以使用權為中心轉變，但主要解決的仍是以土地為代表的自然資源的開發利用問題。 ?⑧ 隨著現代環境法的興起，自然資源的生態功能受到重視，自然資源的開發利用受到限制，自然資源開發利用過程中的環境保護要求得以強化。

我國有多部法律涉及荒地的用益物權，如《土地管理法》《農村土地承包法》《水土保持法》等法律對荒地承包經營權的流轉方式作了規定，但相關規范的碎片化導致荒地用益物權制度不夠完整。我國有多部法律將“誰開發，誰保護”作為荒地用益物權制度的基本原則：“開發”體現了荒地的經濟價值，是權利人依法享有的權利;“保護”體現了荒地的生態價值，是權利人應當承擔的義務。但相關法律規定中有關“開發”的內容較多而“保護”的內容不足，這是荒地物權制度的一大缺陷。

從物權法的角度看，荒地用益物權是權利人對國家或集體所有的荒地依法享有的占有、使用、收益的權利。由于荒地具有雙重價值屬性，所以荒地的用益物權人應承擔相應的生態保護義務。荒地的生態保護義務不同于傳統物權制度中的義務，這種義務與權利人享受的荒地生態利益相對應，填補了傳統物權制度下權利人的權利與義務不對等的缺陷。我國涉及荒地開發利用的法律規范也規定荒地開發利用中應重視環境保護和荒地的可持續利用，但相關內容大多是一些原則性要求、抽象化激勵，不具有可操作性，難以得到有效落實。

為加強對荒地的保護，我國應通過立法明確荒地保護的具體內容、要求和程度，而不能僅提出預防和治理水土流失等原則性要求。更為重要的是，荒地的生態保護不能僅限于水土保持和預防水土流失。從概念上看，水土保持是針對水土流失現象的預防和治理措施，旨在防范自然因素和人為活動造成的水土流失。水土保持只是保護荒地生態功能的眾多措施中的一種，而非全部。荒地用益物權制度中的生態保護義務遠遠超出水土保持的范疇，應該包括土壤的生態服務功能保護、環境的凈化、生物多樣性的保護等內容。

2.完善荒地用途管制制度

土地用途管制制度是荒地用途管制制度的基礎。根據我國《土地管理法》的有關規定，國家實行土地用途管制制度，土地按照用途的不同分為建設用地、農用地和未利用地。從實際情況來看，人類需要的土地類型并不限于這三種。隨著社會的發展，土地用途的種類將更加多樣化，相關立法應該適應現實需求。從生態環境保護的角度看，這種劃分忽略了土地的自然屬性，導致人類的土地利用活動與其生存的生態環境相割裂。為加強荒地保護，我國應在《土地管理法》中適當增加并調整關于土地類型和土地保護的規定。土地資源總體規劃應統籌考慮生態環境保護和土地資源利用之間的關系，將生態空間用地納入用地分類。基于目前我國土地環境保護面臨的問題，土地用途管制制度應在規定合理規劃使用土地的基礎上，增加土地環境風險與修復制度、土壤污染預防和治理制度、土壤清潔保護制度等與土地生態環境保護相關的內容。 ?⑨ 將土地用途管制與土地生態環境保護相結合，在合理規劃和利用土地的同時預防環境風險、強化生態環境保護，這樣才能實現土地資源的可持續利用。

荒地用途管制制度是對自然空間內的荒地按照其自然屬性、使用目的和環境功能進行的用途監管。該制度在設計思路上應把握兩點：其一，荒地可以為我國各類用地提供數量上的補充，也是我國保持各類用地數量的最后一道防線，因而要合理利用、防止浪費。其二，我國生態環境問題日益嚴重，要防止荒地治理過程中產生新的環境問題。荒地是我國生態環境的重要組成部分，承載著重要的生態服務功能。由于荒地本身的經濟價值較低，所以荒地用途的確定、管理、監督等方面立法應當格外嚴格。荒地用途管制制度要以實現荒地的生態價值和經濟價值為目標，強化荒地利用從使用前規劃到使用后監督的全過程管制。

我國荒地用途管制制度在內容上具體包括荒地利用規劃制度和荒地自然空間用途管制制度。荒地在我國國土面積中的比重較大，承擔著十分重要的生態保護功能，因而要建立專門的荒地利用規劃制度。荒地利用規劃制度屬于土地用途管制制度的一部分。該制度將荒地作為尚未開發的特殊類型的土地，以促進社會發展和優化生存空間為中心，協調人類社會與生態環境之間的矛盾和沖突，主要內容包括荒地保護計劃、荒地利用計劃、荒地用途變更管理、荒地用途監管等。荒地生態空間用途管制制度屬于自然生態空間用途管制制度的一部分。2017年3月，原國土資源部印發的《自然生態空間用途管制辦法（試行）》將自然生態空間界定為具有自然屬性，以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，將荒地納入了自然生態空間的范圍。自然生態空間用途管制制度將生態環境和自然資源看作一個整體，根據生態系統的自然規律和自然資源的天然屬性，以生態文明理念為指導，對我國自然空間進行統籌規劃。目前，自然生態空間用途管制還處于在特定生態區域內試點的階段。在制度設計上，荒地自然空間用途管制包括荒地自然空間規劃和荒地用途轉用許可。荒地自然空間規劃制度將荒地資源與荒地生態環境視為動態、統一的整體，目的是保護和實現荒地的生態價值與生態功能。荒地用途轉用許可制度旨在防止荒地被轉為建設用地或被用于其他不利于生態環境保護的領域，強調荒地開發和使用中應保證其生態功能不減損。

3.完善荒地生態價值評估制度

我國實行自然資源有償使用制度，荒地的開發使用者要根據荒地的價值支付相應的對價。 ?⑩ 傳統的資產評估能夠對荒地的經濟價值進行貨幣化評估，卻無法對荒地的生態價值進行貨幣化評估。根據資產評估結果所支付的荒地對價是不全面的，其中只包含荒地價值的一部分，即經濟價值。基于荒地的自然屬性，只參考資產價值進行荒地價值評估是不科學、不合理的。自然資源的生態價值評估要以生態資本理論、公共物品理論、自然資源的產權理論等理論為基礎，將資源資產與一般資產進行比較。生態價值評估的目的是將環境的生態價值納入市場價值體系中。當前的科學技術已經能夠實現生態服務功能的測量和計算，這意味著荒地的生態價值是可以被量化的。因此，在荒地治理中應引入生態價值評估制度，以彌補傳統資產評估制度的不足。

建立荒地生態價值評估制度是我國資產評估制度在自然資源領域的延伸。荒地的生態價值評估與傳統資產評估的區別主要在于評估對象的特殊性，包括荒地作為自然資源的特殊性、荒地價值的多樣性等，另外還有評估技術的專業性。我國《資產評估法》對資產評估作了比較具體的規定。荒地生態價值評估制度不能脫離現行資產評估制度，而是以現行資產評估制度為基礎。同時，荒地生態價值評估要兼顧荒地生態補償和荒地流轉的需要，因為荒地生態補償制度是否公平合理、荒地流轉效率的高低會受到生態價值評估效率和評估合理性的影響。荒地治理相關制度的實施以荒地生態價值評估所提供的貨幣化的生態價值為基礎，這意味著荒地生態價值評估制度是整個荒地治理制度體系得以運行的關鍵，因此，荒地生態價值評估制度的設計應兼顧其他制度的需要。將荒地的生態服務功能予以價值化，不僅有助于實現荒地治理方案的科學化，還為荒地生態保護補償標準的量化提供依據。

荒地生態價值評估制度的構建要從生態價值評估的法律化入手。建議對我國《資產評估法》進行補充性修改，設置獨立的章節專門規定生態價值評估制度。尤其要作兩方面修改：第一，將生態價值評估納入該法第2條所列資產評估種類;第二，將自然資源的生態價值評估認定為該法第3條規定的法定評估。有關生態價值評估的法律規范應當對生態價值評估的主體、客體、評估方法等作出規定：評估主體是具有生態價值評估資質的專業機構或個人;評估客體是自然資源所在生態系統提供的各種生態功能的價值;在評估方法上，不僅要對荒地的生態價值進行評估，還要對荒地所處生態系統的生態服務能力和服務水平進行評估，通過對生態功能進行科學、系統的分類，形成生態功能價值評估指標。荒地生態價值的具體評估方法有多種，如市場價值評估法、替代市場技術評估法、條件價值法、集體評價法等。由于生態價值的多樣性和人們對荒地需求的多樣性，荒地生態價值的評估方法要視具體情形而定，沒有一種能夠普遍適用的評估方法。實踐中要結合公平、效率等方面要求，選擇最佳評估方法。

4.完善荒地生態保護補償制度

在荒地治理中，對荒地生態價值的保護需要大量資金和技術，這在一定程度上提高了荒地開發的成本。一般而言，政府會通過財政金融政策，鼓勵多方主體參與荒地治理，以實現加速荒地治理的短期目標。但由于政策往往具有穩定性不足的弊端，所以僅依靠政策推進荒地治理并非長久之計，還需要生態補償制度這樣的長效機制。我國2014年《環境保護法》第31條對生態保護補償作了原則性規定，即“國家建立、健全生態保護補償制度”。生態保護補償有別于生態損害賠償（又稱抑損型生態補償），屬于增益型生態補償，其目的是對增加生態效益的行為進行補償，以提高行為人的積極性。 ?（11） 由此可見，建立荒地生態保護補償制度是保證荒地治理常態化的關鍵。在我國，生態保護補償實踐是從單項資源的生態保護補償展開的，最早的試點經驗產生于流域生態補償領域，從目前的情況來看，森林、土地、礦產資源等領域開展生態補償也迫在眉睫。建立荒地生態保護補償制度，可以為我國出臺生態補償條例等立法工作提供實踐經驗，使制定出來的法律內容充實。

荒地生態保護補償是指，對荒地及其生態系統保護作出貢獻、因保護荒地及其生態系統而犧牲發展機會等實施正外部性行為的個人和組織，應當獲得補償。荒地的生態價值和經濟價值會給人類帶來兩種不同的利益，即經濟利益和生態利益。荒地的經濟利益又稱資源利益，是人類在開發利用荒地的過程中獲得的物質性影響和效果，表現為滿足人類物質需要的利益。 ?（12） 荒地的生態利益是指自然生態系統對人類生產生活的非物質性影響和效果，最終表現為滿足人類對生態環境的質量需求等非物質性利益。荒地生態保護補償制度要突出強調生態價值保護，實現荒地的經濟利益和生態利益的平衡，在荒地開發與保護的不同主體之間進行利益再分配。荒地生態保護補償制度的構建主要圍繞生態補償的三個基本問題展開，即“誰補償，補償誰，怎么補”。

“誰補償，補償誰”，是對荒地生態保護補償主體的界定。荒地生態保護補償主體分為補償主體和受償主體，前者承擔補償的義務，后者享有主張和接受補償的權利。荒地生態保護補償主體主要包括：荒地所在行政區域內的政府部門、因荒地治理而受益者、減損荒地生態利益的荒地開發利用者。荒地生態保護補償的受償主體主要包括：因保護荒地生態利益而失去發展機會、發展權利的地區、個人，因保護荒地生態利益而受損的地區或個人。需要注意的是，因履行職責而實施的生態利益增益行為，行為人不應被納入荒地生態保護補償的范圍。

“怎么補”指的是荒地生態保護補償的方式。從我國生態保護補償的經驗來看，生態保護補償方式包括縱向生態補償和橫向生態補償。以這兩種補償方式為基礎，形成了兩種生態保護補償模式，即政府主導模式和市場主導模式。在我國，縱向生態保護補償出現得較早，主要是各級政府自上而下地進行財政轉移支付，屬于以政府為主導的補償模式;橫向生態補償起步較晚，主要集中在流域生態補償領域。理論上講，橫向生態補償是以市場為主導的補償模式，但流域生態補償實踐中簽訂補償協議的雙方往往是不具有隸屬關系的地方政府，政府的作用仍然是主導性的。因此，從實際情況來看，無論何種生態補償方式均以政府為主導，橫向生態補償的市場化實踐還沒有真正展開。荒地生態保護補償可以為橫向生態補償的市場化提供一定的實踐空間。荒地不具有流動性，在需要地方政府合作治理的情況下，可以根據行政區劃對荒地進行明確劃分。荒地治理更多地出現在土地開發和利用過程中，補償或受償主體通過政府征收、市場化流轉等方式獲得荒地的使用權。在這些情況下，荒地生態保護補償涉及更為多元化的主體，市場參與度較高，可以較好地實現補償的市場化。當然，開展橫向的荒地生態保護補償市場化實踐，并不意味著要否認目前政府主導的生態補償模式。荒地的生態利益歸根結底是一項公共利益，政府作為全民的代表仍然要在生態補償中發揮重要的引導和服務功能。 ?（13）

?注釋

①參見宮麗彥、程磊磊、盧琦：《荒地的概念、分類及其生態功能解析》，《自然資源學報》2015年第12期。

②2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出：對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，推進確權登記法治化。

③參見徐勇、孫曉一、湯青：《陸地表層人類活動強度：概念、方法及應用》，《地理學報》2015年第7期。

④參見[加]杰克·帕特里克·海斯：《有關荒地的法律基礎與管理依據——中國西北部地區環境與習慣法討論》，張韜譯，《山東大學學報》（哲學社會科學版）2006年第4期。

⑤我國《土地管理法》第4條第2款規定：“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”

⑥參見黃錫生、何雪梅：《生態價值評估制度探究——兼論資產評估法的完善》，《重慶大學學報》（社會科學版）2014年第1期。

⑦參見史玉成：《生態利益衡平：原理、進路與展開》，《政法論壇》2014第2期。

⑧參見林剛：《物權理論：從所有向利用的轉變》，《現代法學》1994年第2期。

⑨參見王樹義：《“土壤法”應當解決什么問題》，《中華環境》2016年第7期。

⑩參見蔡守秋：《自然資源有償使用和自然資源市場的法律調整》，《法學雜志》2004年第6期。

（11）參見史玉成：《生態補償制度建設與立法供給——以生態利益保護與衡平為視角》，《法學評論》2013年第6期。

（12）參見史玉成：《生態補償的法理基礎與概念辨析》，《甘肅政法學院學報》2016年第4期。

（13）參見曹明德、黃東東：《論土地資源生態補償》，《法制與社會發展》2007年第3期。

Improvement of Legal System for Wasteland Management in the View of ??Ecological Civilization

Huang Xisheng?? Yang Rui

Abstract： Waste land has both economic and ecological value， but because of the inertia of land development in history， it has been neglected as a land type for a long time. With the advancement of industrialization and urbanization， wasteland has been over exploited and disorderly utilized. The resources of wasteland have been reduced continuously， and the ecological environment of wasteland has been destroyed.Wasteland management has become an important topic in the construction of ecological civilization in the new era. The main problems in the legal system of wasteland governance include： disorganized usufructuary rights， lack of focus on the use regulation system and lack of ecological value assessment system. We can improve the legal system of wasteland management in China from four aspects： improving the usufructuary rights of wasteland， perfecting the use regulation system， adding the ecological value assessment system and implementing the compensation system of ecological protection of wasteland， so as to realize the balance between ecological and economic rights， and promote the standardization and ecologication of wasteland governance.

Key words： wasteland; usufructuary rights; use regulation; ecological assessment; ecological compensation