《鄉村教師支持計劃》執行情況的調查與分析

摘 要：2015年6月，國家出臺了《鄉村教師支持計劃（2010-2020）》，給予鄉村教師特殊的支持和關照。通過對四川省X縣和Y縣的調查，發現《計劃》取得了初步成效：創新了教師補充機制，為鄉村學校補充了大量優秀師資；采取多種方式，鄉村教師隊伍年齡結構呈年輕化；音、體、美教師實行特殊化管理，初步保證了學校學科教師均衡配置；實行小學區制管理，促進了鄉村教師“置換輪崗”；實行鄉村教師榮譽制度，鄉村教師的職業榮譽感有所增強；實行差異化教師津補貼制度，鄉村教師工作積極性有所提高，有利于農村偏遠地區學校留住優秀師資。同時，《計劃》實施中還存在不少問題：鄉村教師對《計劃》了解不足，鄉村教師補充渠道仍然單一，鄉村教師工作生活滿意度不高，鄉村教師流動不暢，鄉村學校教師缺編和超編現象同時存在。為此，提出關注鄉村教師多元需求、完善鄉村教師榮譽制度等建議。

關鍵詞：鄉村教師； 政策執行； 調查分析

中圖分類號：G451.2文獻標識碼：A文章編號：2095-5995（2018）03-0011-09

由于受城鄉教育發展不平衡、交通地理條件不便、學校辦學條件欠賬多等多種復雜因素的影響，鄉村教師職業吸引力仍然不夠強，“下不去、留不住、教不好”的困惑依然存在，嚴重制約了鄉村教育的進一步發展。為此，2015年6月，國家出臺了《鄉村教師支持計劃（2010-2020）》（以下簡稱《計劃》），給予鄉村教師特殊的支持和關照。目前鄉村教師支持計劃已實施快三年了，其實施效果到底如何？對其執行情況進行實證調查，對于我們進一步完善鄉村教師支持計劃、促進鄉村教師隊伍建設和鄉村教育發展，具有重要的現實意義。

一、調查地域、學校和鄉村教師群體的選擇本研究

將四川省南充市的X和Y縣作為調查樣本縣（區），每個縣（區）根據經濟社會發展水平和學校性質及學校規模抽取1所鄉鎮初中、1所鄉鎮中心小學、2所農村初中和2所農村完小、4所村小或教學點，采用調查問卷和結構性訪談的形式調查了2個縣（區）教育主管部門、20余所農村中小學、359名鄉村教師。

二、《鄉村教師支持計劃》實施和取得的初步成效

（一）創新教師補充機制，為鄉村學校補充了大量優秀師資

教師的合理配置是提高教育質量的關鍵，是為人民群眾提供有質量教育的當務之急，是促進義務教育均衡發展的需要。“沒有一支數量充足和素質優良的農村中小學教師隊伍，就談不上義務教育均衡發展”[1]。近年來，四川省X縣與Y縣通過“資格準入、競爭上崗、全員聘用、合同管理”等多種渠道引入優質師資力量，特別是音、體、美、信息技術等農村學校比較缺乏的教師，切實保證了農村學校教學所需。一方面，通過“特崗計劃”公開招募高校畢業生到西部“兩基”攻堅縣縣以下農村義務教育階段學校任教，引導和鼓勵高校畢業生從事農村教育工作，逐步解決農村師資總量不足和結構不合理等問題，提高農村教師隊伍的整體素質。2016年四川省招聘“特崗”教師4000名，其中初中教師1534名，小學教師2466名。2017年招聘“特崗”教師4000名，其中初中教師1468名，小學教師2532名。另一方面，對教師實行全員公開招聘， X縣與Y縣鄉村教師公開招聘實行“雙選”，據X縣A小學何校長介紹，現在每次招聘教師，都是由教育局核編后分配名額，統一進行招聘，招聘教師的學校、學科、名額、要求等都在網上公開，當應聘者通過了筆試、面試等考核時，再根據總成績從高到低進行排名，入圍的老師按先后順序進行選擇崗位。這樣的招聘政策一方面制度更加完善，透明度更高，另一方面，給予了教師自主選擇的機會，更加公平。同時，真正需要補充的農村中小學也可以及時的補充教師。四川省X縣教育局人事股股長特別提到，“要排除干擾，把招聘的新教師真正安排到缺編、缺專業的學校任教。2011年以來，X縣公開考聘教師1056名，從縣外調任教師156名，安置免費師范生2名。”新聘教師全部充實到邊遠農村學校任教，實行新招聘教師農村學校任教期限制度，限定5年內不得外調和參加其他單位的招聘考試，從制度上保證農村教師足額和相對穩定。

（二）采取多種招聘方式，鄉村教師隊伍年輕結構呈年輕化

在四川省X縣與Y縣，我們走訪的幾所學校了解到，兩縣教師隊伍教師老齡化問題有所緩解，教師的平均年齡為37歲，根據調查核實，四川省X縣與Y縣鄉村學校教師隊伍年齡結構，26歲-45歲的教師數量呈上升趨勢，各學校中年教師居多，46歲-50歲的教師數量開始呈下降趨勢，56歲及以上的教師較少，到退休年齡的教師幾乎都可以按規定退休。自2016年起，X縣年度招錄免費師范生的名額增加至20名，積極接受免費師范生全科教師，對列入省、市免費師范生全科教師培養計劃，面向鄉村學校培養的本科層次“一專多能”全科教師，學生畢業取得教師資格并經用人學校考察合格后，直接安排到鄉村學校任教，四川省X縣與Y縣鄉村教師隊伍逐步呈年輕化。

（三）音體美教師實行特殊化管理，初步保證鄉村學校學科教師均衡配置

四川省X縣與Y縣采取直接考核方式招聘音體美教師。根據《中共四川省委辦公廳四川省人民政府辦公廳關于激勵引導教育衛生人才服務基層的意見》（川委辦〔2014〕7號）規定，鄉鎮義務教育學校和幼兒園補充音體美教師，按照專業對口的原則，對大專以上學歷人員可采取直接考核方式招聘；全縣中小學和幼兒園補充音體美教師，對大學本科及以上學歷人員可采取直接考核的方式招聘，從而保證鄉村學校開足、開齊相關課程。同時，在后期的管理中，對音體美教師也實行單獨的標準進行考核評定晉升，其中，音體美教師職稱評定不與其他科目教師同一標準評定，由于音體美教師教學的特殊性，例如，教學成績無法量化考核，所以四川省X縣與Y縣單獨設置了評定標準和職稱名額，保證每一位音體美教師都有機會能夠公平參與職稱評定。

（四）實行小學區制管理，促進了鄉村教師“置換輪崗”

為了逐步縮小中心學校與各完小及完小之間師資力量、教育教學質量的差距，努力建設一支素質優良、結構合理的教師隊伍，南充市X縣與Y縣實施教師“輪崗置換”政策，從而推進義務教育均衡發展，優化教師隊伍結構，促進骨干教師合理分布，提升教師隊伍整體素質和學科建設水平，增強教師隊伍活力，實現教師相互交流。過去，教師輪崗交換被看作“貶職”，將支教交流理解為“發配邊疆”，所以幾乎沒有老師主動申請輪崗。學校為了完成“輪崗”指標，只能對老師進行綜合考核，最后就形成了真正去輪崗支教的教師都是綜合考評靠后，而不得不去支教的相對教學能力較弱的老師，骨干教師、優秀教師“下不去，流不動”，沒有實現“雙向和全員”的目標。現在，X縣與Y縣實行縣域內“小學區制”管理，相鄰近的幾個鄉和鎮屬同一個學區，由中心學校對學區內所有學校統一管理，其中包括老師的調配與交流。2014-2016年兩縣交流校長、教師1000余人次，有力促進了城鄉優質師資共享。

（五）實行鄉村教師榮譽制度，鄉村教師的職業榮譽感有所增強

2015年起，南充市X縣與Y縣對在鄉村任教30年以上的教師進行了表彰，給長期在鄉村學校任教的教師發放了榮譽證書。榮譽制度實施之后，在一定程度上可以激發整個鄉村教師隊伍的活力。但是激勵效果有限且短暫不可持續，僅僅是發放一張榮譽證書只注重了精神激勵，忽視了物質激勵，并不能吸引優秀教師在鄉村學校長期任教。為了增強鄉村教師的職業榮譽感與獲得感，四川省X縣與Y縣不斷完善教師激勵機制，將鄉村教師榮譽制度與實際的物質經濟獎勵相掛鉤，除了給從教30年的教師發放榮譽證書以外，在農村地區從教30年，符合評職稱基本條件且表現突出的，可以直接推薦評高級職稱；從教滿10年、20年的，工資則不受職稱限制，直接享受該職稱最高檔工資檔位。例如，目前工資是九檔，只要表現突出，滿10年教齡，無論職稱是否晉級，工資待遇都可直接升到八檔。這一方面給予了鄉村教師一定的經濟激勵，另一方面也緩解了鄉村教師職稱評聘難的現狀。

（六）實行差異化鄉村教師津補貼制度，鄉村教師工作積極性有所提高，有利于農村偏遠地區學校留住優秀師資

1.給予鄉村教師生活補助

南充市發布《農村教育支持計劃（2016-2020年）》，以給予教師補貼等形式，著力提升農村教師待遇。《計劃》提出，將集中連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣農村教師生活補助政策實施范圍擴大至該市“四大片區”貧困縣，最低補助標準為每月400元/人。其他縣（市、區）參照此政策，對在職在崗農村教師，依據所在學校艱苦邊遠程度和從教年限，實行差別化補助政策，補助的平均級差不低于每月100元/人。X縣與Y縣補助標準為每人每月400元，從2016年1月起開始執行。農村教師生活補助經費由省、市、區三級財政共同承擔，省財政按每人每月220元給予定額補助，其余資金由市財政補助30%，不足部分由區財政負擔。Y縣享受農村學校生活補助的學校共有39所。Y縣因與市區距離較近，鄉村教師享受農村教師補助，所以很多教師反而不愿意去城鎮教學，教師補助的作用開始顯現。

2.同樣享受鄉鎮工作補貼

2015年根據四川省人力資源和社會保障廳、財政廳《關于鄉鎮機關事業單位工作人員實行鄉鎮工作補貼的通知》（川人社發[2015]30號）精神，X、Y縣也下發了相關通知。鄉鎮補貼覆蓋的人群為鄉鎮（不含街道辦事處）機關事業單位在編在崗的工作人員，借調鄉鎮工作1個月以上的，不發放鄉鎮工作補貼，回到鄉鎮后，從鄉鎮工作之月起發放鄉鎮工作補貼，請假1個月以上的，也不發放鄉鎮工作補貼。補貼從2015年1月1日起執行，X縣2015-2016年共計投入資金3011萬元用于提高農村教師待遇，按照月人均240-350元的標準給予補貼；Y縣標準是每人每月300元，鄉村教師補助所需要經費，按各單位現行經費渠道解決。

3.給予鄉村教師交通補貼

南充市Y縣從2009年開始實施交通補貼，交通補貼分為三個等級，根據鄉村學校離縣城距離的遠近，每人每月分別補助50元、100元、150元。同時，根據教齡，每10年補助增加10元。X縣暫未開始實施。

4.下發年終目標獎

年終目標獎效仿公務員的做法，從2015年開始實施，年終目標獎大概是公務員的70%。四川省南充市每年安排教育專項資金60萬元，用于激勵名優教師和培養年輕教師；X縣2014年安排資金3000萬元，按人均5000元的標準給在職教職工發放教學年度績效目標獎，按人均3000元的標準給退休教職工發放專項慰問金；2015年安排資金6780萬元，按人均12000元的標準給在職教職工發放教學年度績效目標獎，按人均6000元的標準給退休教職工發放專項慰問金。年終目標獎不分職稱和工齡，教師的目標獎都是一樣。資金是上級政府下發給單位，單位下放給學校，學校發給教師。

5.為鄉村教師提供周轉房

2012-2016年X縣共投入1474萬元，建成教師周轉房266套，農村教師住房納入地方公租房建設范圍。實地調查發現，X縣B小學為教師提供了周轉房、公寓、宿舍三種住宿形式。其中，周轉房需要老師繳納1萬5千元的費用，家人可隨教師住進周轉房，繳納的1萬5千元在教師退休或調走之后可以返還。

三、《鄉村教師支持計劃》實施過程中存在的主要問題

（一）鄉村教師對《計劃》了解不足

調查發現，鄉村教師對《計劃》的了解嚴重不足，沒有一位“完全了解”《計劃》的教師，大部分教師都是只知道《計劃》的部分內容。在走訪中我們了解到，2015年四川省教育廳開始制定四川省《計劃》相關政策，2016年3月南充市正式頒發并實施《南充市農村教育支持計劃（2016-2020年）》。不過，當我們在X縣和Y縣鄉鎮學校與老師們交流時發現，沒有一位老師了解該《計劃》，只有在我們提到《計劃》內的部分具體舉措時，老師們才表示有所了解。當筆者深入詢問《計劃》的實施情況時，老師們大部分表示不清楚。

（二）鄉村教師補充渠道仍然單一

目前，X縣與Y縣雖有多種途徑補充鄉村教師，且發揮了積極作用，但其實施路徑尚需進一步完善。據X縣與Y縣教育局負責人介紹，這兩個縣鄉村教師按照“總量控制、統籌城鄉、結構調整、有增有減”的補充原則，建立縣域內教職工編制“總量控制，動態調控”機制。X縣與Y縣教師補充渠道包括縣管校聘、特崗計劃、公招考調等。近三年主要是特崗教師招聘，為鄉村學校重點補錄緊缺教師。2016年四川省招聘特崗教師4000名，其中初中教師1534名，小學教師2466名。2017年四川省招聘“特崗”教師4000名，其中初中教師1468名，小學教師2532名。從數據可以看出，四川省招聘的“特崗”教師數量較多。然而，實地調查發現，2016年，X縣招聘了特崗教師170位，Y縣招聘“特崗”教師49名，2017年X縣招聘了“特崗”教師53位，Y縣卻沒有招收“特崗”教師。“‘特崗’教師很多都是非師范院校的學生，我們去年來了幾十個，整體素質較差，很多人連粉筆字都寫不好。學校寧愿用中師也不用大專生就是這個原因”，教育局羅主任揶揄道。同時，“特崗計劃”存在穩定性不高、招聘來源難以保證等問題。X縣和Y縣鄉村教師隊伍，一方面教師的學歷起點普遍偏低，另一方面合格教師數量不多，多數人沒有系統學習過教育專業的基礎知識，難以適應鄉村學校的實際需要。教師資源缺乏，教師整體水平難以保證，他們又長期工作在教育教學第一線，缺乏接受系統學習的機會，這也就導致在提高中小學生教育質量時遇到障礙。

（三）鄉村教師工作生活滿意度不高

調查結果顯示，X縣和Y縣的鄉村教師對工作生活的滿意度不足20%。鄉村教師待遇低是其崗位缺乏吸引力的關鍵因素。例如，X縣A小學何校長，教齡27年，中小學高級職稱。“除去‘五險一金’，我每月領到手的工資是3700元左右，再加上鄉村教師生活補貼400元，鄉鎮工作補貼240元，每月總收入4400元左右。”何校長平靜的說，“其實每月打到工資卡里有5000元我就滿足了，但現在的工資還是比較低”。“看起來我們的工資比公務員高一點，但是他們各種補貼比我們多多了，例如，公務員有車補，至少都有七八百，我們就沒有；年終我們有一個目標獎，我們是公務員的70%。所以總體我們還是低一些”，何校長補充道。這只是被調查鄉村教師工作生活滿意度的一個縮影。

（四）鄉村教師流動難

教育部頒布的《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流的若干意見》，希望從縣（區）域范圍教師資源均衡配置做起，率先在縣（區）域內將義務教育校長、教師交流輪崗制度建立起來，希望在三五年內逐步將這項制度拓展到市域、省域乃至全國。四川省南充市雖制定出臺實施了《四川省南充市義務教育學校校長和教師交流輪崗實施方案》，但在制度推行過程中仍然存在難度。如Y縣某學校2016年有70余位教師，800余位學生，由于當地征用以及拆遷影響，學生數銳減至200名左右。按照政府規定的師生比，教師嚴重超編，有些老師甚至面臨沒有課上的問題，其余教師工作也較為輕松。這部分教師因為年齡較大，無法承擔城區學校繁重的教學任務，故也無法調入城區學校。所以校長只能派這些教師去支教，支教補助為每年一萬元，但派出去的教師一般都為普通教師，或者是非緊缺學科的教師，所以支教效果不佳，對實現縣域內教師資源均衡配置作用不明顯。年初薄弱校“失血嚴重”，教師交流輪崗能不能給這些學校“補血”，前景還不容樂觀。

（五）鄉村教師超編和缺編問題同時并存

教師編制問題一直是農村教師補充和流動的阻礙之一，南充市X縣和Y縣也不例外。雖然教育局負責人表示教師總體缺編并不嚴重，但是實地調查發現教師編制仍然存在不少問題。第一，由于城區教師質量好、學校基礎設備完善等因素，城鎮化進程加快，大量農村學生涌入城區學校，造成城區學校大班額問題嚴重。Y縣有76所學校，其中農村學校50多所，城市學校占學校總數的三分之一，但是學生人數占總學生數的一半。如果按照師生比來配置教師，編制就比較緊缺，教師也自然較缺乏。第二，農村生源減少，如果按照生師比來配置教師，很多學校開不齊課。小學按照班師比來配備教師，一個學校18個老師，仍然要兼任學科，尤其為了保證“主要學科”（語、數、外），音、體、美學科就需要教師兼任。第三，中央要求省域逐級壓縮編制，編制變得越來越緊缺。Y縣編制死板僵硬，各職稱教師有著嚴格的比例限制，使得大部分教師面臨著級別限制問題，教師的積極性受到抑制，沒有相關政策支持，學校也毫無辦法。例如，X縣引進了優秀人才，教師原本職稱是高級五檔，但是由于可能沒有合適的崗位，只能把教師安置在初級崗位，教師自然不會過來。所以人才的流動受很大的局限，優秀的人無法充分流動，高職低聘的問題限制了優秀人才的引進。

四川省X縣與Y縣教師補充實行“退一補一”的原則，根據2014年《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》的規定，X縣小學按1∶19以及初中按1∶13.5的標準核算的話，X縣核定編制應為2660名教師，實際在編教師有3319名，超編659人。Y縣有4900多名教師，更是超編嚴重。南充市X縣與Y縣大部分學校整體超編嚴重，但是很多學校仍然反映缺老師，為什么會出現這種情況呢？教師編制標準不切合實際，沒有考慮病休教師機動編制，教輔、工勤人員等也沒有納入編制，實際一線教師僅占一半或不足一半，部分超編的學校就實行教師流動政策，富余教師去缺編學校交流兩年，進一步加劇了超編學校教師的短缺，形成了所謂的“表面超編，實際缺編”尷尬局面，學校教學舉步維艱。由于總體超編，所以X縣與Y縣教師招聘呈現“供不應求”的狀態。

（六）鄉村教師評聘問題突出

2015年我國出臺《深化中小學教師職稱制度改革意見》，這是自1986年以來，首次對中小學教師職稱制度系統改革，這也表現出國家進行職稱改革的決心。四川省X縣與Y縣農村小學初級職稱教師占40%，中級職稱教師占45%，高級職稱教師占15%，初中初級職稱教師占40%，中級職稱教師占40%左右，高級職稱教師的比例在20%左右。雖然X縣與Y縣在鄉村教師職稱（職務）評聘政策上做了很多努力，然而，兩縣鄉村教師職稱（職務）評聘問題依然突出。例如，X縣A小學鄭老師，45歲，教齡25年，專職數學老師，職稱是小學一級教師。“職稱評定太不容易了，政策有什么傾斜啊，沒有啊，那就是該評就評唄，名額還有限制，評職稱都要寫論文，初級不用寫論文，初級就是到時間了就評，中級職稱限制就太多了，尤其是小學教師。”據鄭老師反映，A小學只有原校長是中小學高級教師，但是2017年3月這位校長被調走了，現在A小學沒有一位高級教師。鄉村教師支持計劃實施之后，名義上是對鄉村教師職稱評定傾斜，在政策標準上有所放寬，但是，很多老師仍然評不上職稱，根源在于名額太少，分配到鄉村學校的名額寥寥無幾，再加上評定條件苛刻，鄭老師無奈的說：“我年紀都這么大了，除了教書，也沒有精力去做其他的了（指做科研寫論文），很多條件達不到，所以也不想評職稱的事了”。

（七）鄉村教師培訓機制不健全

近年來，四川省X縣與Y縣加大了鄉村教師培養力度，完善了教師培訓機制，組織了多批次鄉村教師培訓，“國培計劃”、網絡研修、送教下鄉和集中培訓等各種形式都有，也著力培養了一批名教師和名校長，但是，南充市X縣與Y縣每年的培訓名額都不多，分配到每個鄉鎮每個學校的名額更是少之又少，很多年輕老師根本沒有機會外出參加培訓。近3年來，甚至有20.10%的教師沒有參加過培訓，參加了培訓的大部分老師也只是參加縣內培訓，56.6%的參加培訓次數也不足3次，縣域范圍內的培訓項目大多流于形式，效果不好，培訓內容不符合一線教師教學需要，對提高教師專業發展不那么明顯。F初中的王老師更是直言道：“培訓的內容都不是我想要的。”

四、《鄉村教師支持計劃》實施過程中存在問題的原因分析

（一）城鄉二元經濟結構制約

《鄉村教師支持計劃》實施過程中存在的問題，主要根源還是來自于我國城鄉二元結構的影響，城市和農村是兩種不同的社會，農村人和城里人在社會身份和經濟地位上具有明顯的差距。同時，我國地區間經濟發展水平不平衡，不同經濟水平的區域，其學校的硬件設施、教師的教學生活環境、待遇水平都很不一樣，這就是經濟發展水平決定著教育資源的多寡。城鄉二元經濟結構已經衍生為二元教育結構，這在一定程度上加劇了城鄉師資差距。區域薄弱學校的財政只能支撐教師工資及其基本教學的運轉，這從根本上導致教師素質、工資待遇等方面與城市學校的教師有明顯的差距。經濟杠桿的調節作用會使大量優秀的教師由農村向城市流動，造成了城鄉教師資源兩極分化，阻礙了義務教育均衡的發展。可以說，當前教師教育資源配置不均衡并非教育本身邏輯衍生，而主要是外來不平等環境沖擊的結果。

（二）教育財政供給短缺

教育財政是國家對教育經費及其他相關教育資源的管理，包括國家對教育經費及其他教育資源的籌措、分配及使用的監督等。[2]經濟困難地區義務教育階段的經費幾乎完全靠財政撥款，而學校教師的培訓經費并未列入財政經費預算，因此，教師的培訓提升只能依靠學校承擔，這就造成除了基本保障之外，很少有農村學校能負擔得起教師的額外培訓費用。農村教師缺乏培訓提升的機會，也是農村教學力量薄弱的重要因素。再如除了教育資金分配不均之外，城鄉教師流動激勵的資金分配不均衡。對于城市教師而言，前往支教不能收取支教學校的任何工資和福利，由原學校發放工資待遇，這就產生了原來應有的一些福利的消失，導致直接經濟利益受損，這就使得城市教師支教完全屬于盡義務，不能在經濟層面進行補償。而農村教師流向城市學校，學習提升也是由原學校發放工資，這就是用較低的工資在較高消費的城市進行生活，其中空缺的資金缺口不能補足，這也導致鄉村教師不能很好的在城市學習交流。[3]

（三）政府調節力度不夠

推進義務教育均衡發展，實現教育公平是政府的基本職責。[4]南充市教師支持政策沒有專門的法律制度來規范，義務教育階段教師資源配置方面的法制不健全，內容不具體，實際操作性不強。雖然南充市政府對教師資源配置的教師實施一定的補貼政策，但補貼額度小，不能充分調動教師的積極性，同時補貼資金缺乏制度保障，例如年終目標獎就無法按時足額發放；教師結構性缺編說明教師資源分配體制不完備，教師上崗制度不健全，教師資源配置制度得不到保障。關于義務教育階段教師資源的配置方面，國家應當制定合理而有效的宏觀調控政策來保障實施，并結合南充市教師資源配置的實際情況，建立一套適合本區域內、行之有效的鄉村教師支持計劃，細節方面要具體規劃，以此來保障教師資源合理配置。

（四）政策執行不到位

通過在南充市的實地調研，南充市各縣都是全力貫徹執行國家相關鄉村教師支持計劃政策，切實解決了部分鄉村教師的實際問題，在一定程度上促進了南充市的教育均衡發展。但同時，在《計劃》從上到下的實施過程中，部分執行情況在一定程度上背離了政策的初衷。主要表現在地方教育行政部門或學校對于《計劃》的相關政策的宣傳力度不夠、具體執行時敷衍了事，存在著政策執行不徹底的問題。

（五）教育監督體制不完善

行政監督體制是指由公共行政監督的主體、對象、內容、程序、方式、手段等要素構成的有機統一體，以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關系。[5]良好政策的實施要依靠強有力的監督機制，由于監督監察機制的不完善，導致很多教育政策的實施沒有落到實處，形成“口頭重視，行動不落實”的現象。一套完善的政策監督體系能夠很好的保證評估政策在實施地區的針對性、執行性和可持續性。《計劃》實施后效果與預期存在差距，一方面是因為沒有一個相對完善的監督機制進行審核把關，另一方面，監督機制不健全，政府層面對監督環節不夠重視，并沒建立起專門的監督部門，沒有把監督和檢查作為日常性工作來抓，對《計劃》實施情況進行動態督察，不組織調研檢查，不了解下面執行情況，這就導致了政策出臺和政策落地是“兩張皮”，互相分離，嚴重影響了政府部門的政策落地，也嚴重阻礙著教育公平和教育資源的共享。由于監督渠道的滯塞，致使部分政府部門違反教育政策等行為無法得到有效遏制，鄉村教師基本權利無法得到有效保障時難以維護自己的合法權益。

（六）教師內驅力不足

馬斯洛需求層次理論是行為科學的理論之一，由美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛在1943年在《人類激勵理論》中所提出。他將人類需求像階梯一樣從低到高按層次分為五種，分別是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。根據馬斯洛的需求層次理論可知人的需求是不斷遞進的，只有在上一階段的需求滿足了才能進入高階段的追求。現在社會人們基本上滿足了生理需求，安全需要，再向更高階段的需要進發。教師作為人類靈魂的工程師，能夠為學生提供專業知識的講授，打造學生的世界觀、價值觀和人生觀。城鄉教師交流輪崗是教育強國的重要組成部分，是縮小教育差距，提升整體教育實力的重要手段。但是教師作為社會個體，本身是具有個人的追求和需求的，在城鄉交流輪崗過程中，對教師需求的滿足度直接關系著教師的內化動力的發生程度，也就從內因上影響教師輪崗交流政策的執行力度。城鄉教師所處的社會環境、生活環境、文化氛圍等都有著極大的不同，這會使輪崗交流教師的主體感受直接發生影響和改變。在物質層面上，城市優于農村，城市有著發達的經濟力量，便利的交通條件，這里生活更加舒適，因此就人的本質而言趨利避害性會使人愿意選擇城市而不愿意呆在農村。除了物質上的誘惑，人與人之間的精神層次也不相同，有些教師將個人利益擺在首位，不愿到偏遠地區支教，有些教師愿意為教育事業做出奉獻。農村地區的艱苦與落后是客觀的現實情況，留人不能留心；而農村教師則可能會借流動的時機、另投門戶，致使流失農村優秀教師。

五、采取相關措施，認真執行《鄉村教師支持計劃》的建議

（一）完善《計劃》政策文本，規范文本表述

政策的文本表述如果存在多種解讀或令人誤解的可能，在其執行過程中就容易失真。因此，完善的政策文本、規范的文本表述是《計劃》實施順利的前提條件。為此，可以從兩方面進行：一是對 《計劃》中表述不明確、容易導致多種解讀的內容進行修訂完善，明確鄉村教師的界定標準和政策執行過程中的監督主體，防止地方政府政策執行過程的隨意性。二是針對《計劃》中較復雜的內容出臺詳細的說明，幫助公眾理解政策，以便于地方政府更好地執行。鄉村教師的理解程度會影響到他們對《計劃》的認同，只有在充分理解的基礎上，他們才能更好地認同《計劃》，在對政策的認同中，鄉村教師能夠感受到國家和政府對鄉村教育的重視和對鄉村教師的關懷，這有利于給予鄉村教師精神鼓勵，提升其職業認同度。[6]因此，各級政府在《計劃》內容的表述上要更通俗易懂、清晰明確，這也有利于政府更好地貫徹文件精神，避免政策在執行過程中失真。

（二）優化鄉村教師隊伍，提升鄉村教師綜合素質

教師補充難、補充質量不高、優質師資匱乏，是鄉村教師隊伍長期以來存在的“老大難”問題，是鄉村教育事業發展的一個重要瓶頸。要發展鄉村教育事業均衡發展，首先必須為鄉村教育輸送大量合格的教師，實現城鄉教師資源均衡發展。為解決這一難題，應注重以下幾個方面：①改變人們對鄉村教師的偏見，提高鄉村教師的職業吸引力；②拓展鄉村教師補充渠道，鼓勵省級人民政府建立統籌規劃、統一選拔的鄉村教師補充機制，完善“特崗計劃”實施標準，吸引有志青年投身鄉村教育事業，嚴格用人標準程序，提高鄉村教師入職門檻，從源頭上保證鄉村教師質量；③加強師范生本土化培養，擴展師范生免費教育政策，定向培養“一專多能”全科型的鄉村教師；④政策干預，加強男性師資力量的培養，如具體安排和強化招生計劃，實行定向、委托培養的方式，設立專業培養優惠政策、定向培養補助費，吸引更多的優秀男學生報考師范院校小學教育專業，畢業后到小學從教；⑤推動城鎮優秀教師向鄉村學校流動，鼓勵城鎮退休的特級教師、高級教師到鄉村學校支教講學，優化鄉村教師資源配置；⑥通過各項相關制度的改革，充分發揮指揮棒的作用，讓更多優秀人才加入到鄉村教育的事業中來；⑦重視鄉村教師思想政治素質和師德水平建設，建立健全政治理論學習制度，著力提升鄉村教師的素質能力，增強思想政治工作的針對性和實效性，發揮以德化人的教化作用，保證鄉村教育的根本質量，以應對《計劃》提出的要求。

（三）關注鄉村教師多元需求，確保鄉村教師安心從教

要引導和激勵鄉村教師安心從教，一定要了解鄉村教師最關心、最直接、最現實的需求，根據教師多方面的需求來設計相關政策和制度。保留率低是一直以來困擾鄉村教師隊伍發展的主要問題，很多畢業生到鄉村工作幾年之后，便紛紛選擇離開鄉村到城市去工作。有的甚至為了離開鄉村選擇轉行，這不僅是教育資源的浪費，而且對鄉村教育的發展是巨大的障礙。正因為如此，《計劃》不僅要著眼于改變鄉村教師的物質待遇，全面落實鄉村教師差別化補助政策，依法為教師繳納住房公積金和各項社會保險費，關心教師健康，每年為農村中小學教職工提供一次免費常規體檢，做好鄉村教師重大疾病救助工作，加快實施邊遠艱苦地區鄉村學校教師周轉宿舍建設，按規定將符合條件的鄉村教師住房納入當地保障房政策范圍，把改善鄉村教師住宿、食堂、辦公條件與“全面改薄”等工程相結合，因地制宜，整體推進；同時，還要強調精神待遇，研究表明，在職業穩定性上，在收入一定或變化不是很大的情況下，心理感受、精神追求等因素比收入的影響程度更為明顯與積極。因此，可以通過強化鄉村文化、教師責任感等精神與心理層面因素，確保鄉村教師保留率。

（四）靈活教師配置方式，增加教師配置指標，減輕鄉村教師負擔

隨著新型城鎮化的快速推進，許多地方出現了鄉村學校小型化的現象。如果按現有生師比標準配置教師，小規模學校教師數量將長期處于緊缺狀態。為了完成國家規定的課程計劃，鄉村教師會比城市教師承擔更多的任務；由于鄉村教育所處經濟文化背景的獨特性以使鄉村學校不能實現按照分科配備教師，鄉村學校的學生目前大多數只能接受“應試教育”，音體美信息技術老師的缺乏，導致“素質教育”根本無法實施；部分少數民族人數較多的地區，對雙語人才、全科人才需求較急迫。因此，應該立足鄉村學校實際需求，因校制宜，學校行政人員編制與教學人員編制分開管理，做好教師編制的動態調配并創新教師補充機制，同時，推行“班師比”和“生師比”相結合的配置方式，不搞“一刀切”，有針對性、差別化的進行教師隊伍配置，保證鄉村學校教師充足，努力提升農村學校的辦學水平和質量。

（五）優化教師評價制度，發揮評價對鄉村教師專業發展的長效激勵作用

職稱評聘是教師的生命線，歷來最受教師關注。城鄉經濟發展的不平衡性，導致城鄉學校在師資力量、教師培訓、辦學條件、學生發展水平等方面都存在明顯差距。因此，鄉村教師職稱評聘應建立適應鄉村教育特點的鄉村教師評價制度，首先應該適當加重鄉村教師高級教師資格的比例，使鄉村學校教師高級職稱的比例高于城市學校；其次，從鄉村教師工作實際出發，嚴禁簡單的依據升學率和考試成績評價老師，增加更多符合當地的鄉村學校實際的內容，如江西贛南地區是采茶戲發源地、世界臍橙之鄉與世界鎢都，當地學校鼓勵教師開發此類校本教材，利用鄉村學校得天獨厚的地域條件帶領學生進行田野調查，并將教師對當地特色資源的知識態度作為考核的一項內容與教師評價相結合起來[7]；同時，要根據縣域內學校不同類別地區分別予以資歷賦分，適當加大偏遠地區學校教師的資歷得分權重，越是偏遠地區學校的教師同等年限資歷得分越高，讓偏遠地區學校的教師評職年限縮短，學歷標準降低。最后，進一步對于不同學科教師工作的差異性，制定不同的考核標準，對教師進行差異化評定，給予更多教師真正公平的職稱評定機會，暢通鄉村教師職稱晉升渠道，提升鄉村教師工作的動力和信心。

（六）完善教師培訓制度，促進鄉村教師專業發展

各級教育行政部門進一步切實加強鄉村教師培訓工作，要在多方面切實向鄉村教師傾斜，讓廣大農村教師享受比城市學校教師更多的培訓機會，積極創造機會，讓農村教師每年都有外出考察學習的機會，優先安排鄉村教師參加各級各類人才培養項目，開闊視野，增長見識。而且，應該轉變教師看待培訓的思維模式，改變學習一次終身受用的觀念，樹立終身教育與學習的觀念；其次，制定靈活的培訓模式，根據鄉村教師的自身特點制定教師培訓計劃；再次，健全與創新教師培訓評估體系。培訓內容應該由當地教師結合本地實際需求與實際的可操作性來分析教師參與培訓的需求進行更深層次的分析，來決定培訓內容，通過精心設計、認真實施的培訓內容以滿足教師真實的需要，然后選出具有普遍性、代表性的內容與問題結合實例分層次、系統的培訓教師，已達到教師培訓能夠分析問題本質，指導實踐的意義，為教師量體裁衣的做培訓方案和策略，為農村教師的在職發展提供必要的支撐。[8]

（七）完善鄉村教師榮譽制度，增強鄉村教師職業榮譽感和獲得感

鄉村教師榮譽制度的建立，是從國家層面予以鄉村教師重視和肯定，有利于帶動社會對鄉村教師的尊重與認同，從而提高鄉村教師的社會地位，增強鄉村教師職業吸引力，促進城鄉教師地位的平等。我們認為，對農村教師真正的關心，不應止步于一紙證書，鄉村教師榮譽制度還需要系列的配套制度予以跟進，例如，甘肅省逐級建立了與待遇水平相掛鉤的榮譽制度；遼寧、上海、江蘇等省份鼓勵和引導社會力量建立鄉村優秀教師獎勵專項基金。[9]為了發揮鄉村教師榮譽制度的最大效用，應該采取精神與物質同時獎勵的形式，首先，應當建立隆重的表彰儀式制度。“從教30年榮譽證書”是對鄉村教師工作最大的認可，激勵效果需要無限放大，絕不能簡單地發放給教師本人，與鄉村教師從教30年的奉獻精神相匹配的應當是一場轟轟烈烈的表彰儀式。隆重的現場、莊嚴的儀式、熱烈的表彰以及大張旗鼓的宣傳，才能給予鄉村教師深度激勵。通過隆重的授獎儀式，營造全社會尊師重教的濃厚氛圍，讓鄉村教師感受到全社會的尊重。其次，應當建立配套的獎勵制度。榮譽只是精神的獎勵，僅靠精神的獎勵，不足以提高農村教師崗位的吸引力，所以一定的物質獎勵很有必要。建議各級政府設立“鄉村學校從教30年獎勵專項基金”，通過政府撥款、社會資助等多種途徑，每年拿出一定數額的資金對獲獎教師予以一定的物質獎勵，讓農村教師得到真正的實惠；再次，應當建立教師優待機制，比如，擁有“教師榮譽證”的教師乘公交車免費，獲得從教30年的以上的教師子女應聘教師時，可以降低錄取分數線等；最后，建立相應的工資晉升機制，有些鄉村教師即使在鄉村學校從教30年，工作了一輩子，仍然沒有獲得中高級職稱，工資仍處于較低水平，將鄉村學校從教30年教師榮譽與鄉村教師工資晉升掛鉤，讓其可以直接享受中級或高級職稱的工資待遇，不僅可以消除職稱制度的缺陷與不利因素，而且會極大激勵鄉村教師持續工作的熱情與積極性。[10]

參考文獻：

[1]范先佐等.義務教育均衡發展與農村中小學教師隊伍建設[J]. 教育與經濟，2014，（3）.

[2]陳彬.教育財政學[M].武漢：武漢工業大學出版社，1992：31.

[3]馮文全，夏茂林.從師資均衡配置看城鄉教師流動機制構建[J]北京：中國教育學刊，2010-02.

[4]國家教育咨詢委員會義務教育均衡發展工組.2010-2012義務教育均衡發展 [M].教育科學出版社.2012.4.

[5]https：//baike.so.com/doc/7054149-7277057.html.

[6][7]彭冬萍.鄉村教師評價制度改革的挑戰及其應對——基于《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》的思考[J].基礎教育研究.2016.11.

[8]付紹欽.農村中小學教師培訓現狀、問題及對策：以四川省通江縣為例[D].南昌大學.2016.05.

[9]蔡宏彥.當前我國義務教育政策執行過程的研究—基于府際關系視角的分析[D]南京：南京師范大學，2011.5.

[10]鄉村教師榮譽制度還需有配套跟進[EB/OL]http：//mt.sohu.com/20160510/n448749471.shtml.