完善黨內法規體系，提升黨依法執政能力

【摘要】：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了建設法治國家，必須形成形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內法規體系。完善的黨內法規體系是建設法治國家非常重要的一環，也是依法執政的重要依據。因此，實現依法執政，既要求黨依據憲法、法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。以此形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。但從目前黨內法規建設的現狀來看，仍然存在著較大的問題，尚需進一步的完善。本文擬從黨內法規制度建設的現狀出發，通過分析黨內法規歷史形成、存在的問題，提出完善黨內法規體系的建議。

【關鍵詞】：黨內法規；黨內法規體系；完善；對策

中共中央《關于加強黨內法規制度建設的意見》指出，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規體系。在充分保障黨章實施的前提下，完善黨的組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規4部分內容，形成以黨章為依據，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，以各省區市黨委制定的黨內法規為補充的有機銜接整體，從而不斷完善黨內法規體系。

一、黨內法規的形成與發展

1.毛澤東同志首先提出“黨內法規”的概念。1938年10月，毛澤東同志在黨的六屆六中全會報告中指出，“還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”，為黨的領導提供了制度保障。

2.鄧小平同志完善了黨內法規理論。1978年12月，鄧小平同志在中央工作會議上強調，“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。”深刻揭示了黨規與國法的關系。

3.1990年，中共中央頒布了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，正式使用了黨內法規這一名稱。1992年，黨的十四大將“黨內法規”寫入黨章，并把“維護黨的章程和其他黨內法規”作為黨的各級紀委的主要任務。

4. 江澤民同志豐富了黨內法規的內容，提出遵守黨內法規是各級黨組織和每個黨員的基本義務，并要求嚴格遵守黨的紀律。

從毛澤東同志提出“黨內法規”開始，經過近八十年的發展，基本形成了具有適合我國國情和黨情的黨內法規制度。到目前為止，現行有效的中央黨內法規有1部黨章、2部準則、22部條例，還有近百件規則、規定、辦法、細則等。

二、當前黨內法規體系建設存在的問題

習近平同志強調，要“加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系”。目前，初步形成了以黨章為核心，以準則；條例；規則、規定、辦法、細則為補充的四個層級的黨內法規制度體系，但是仍然存在著一些亟需完善的突出問題和薄弱環節。

（一）黨內法規的“立法質量”不高，不能適用“黨要管黨、從嚴治黨”的要求。

1.“法出多門”、“碎片化”較為突出。依據《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條的規定，“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”由此看出，黨內法規的制定主體是多元的，必然導致黨內法規存在明顯的部門化和“碎片化”傾向，影響統一的實施。

2.“立法規劃”缺失，隨意性較大。黨內法規制定是一項技術性、操作性、針對性要求很高的工作，但是在實際制定中存在著較大的隨意性，導致缺乏必要的調查研究、論證和評估，致使制定的法規存在“為規范某行為而制定之”的短期行為，必然會請影響法規的實際操作性。

3.“立法”原則性較強，操作性較差。由于“立法規劃”缺失，部分黨內法規制度規定的相當原則，實際運作無法適用的的情況從出不窮，必然影響到法規的權威。

（二）立法機制不健全，黨內法規與國家法律出現錯位

從目前我國的立法體制來看，國家法律的制定主體主要是各級人大及其常委會和擁有立法權的各級政府，而黨內法規的制定主體主要是黨的中央組織以及擁有立法權的中央和地方黨委。在立法中，缺乏必要的溝通和協調機制，必然導致出現黨內法規與國家法律的有效銜接不夠。

（三）黨內監督制度不健全，執行力較差

黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”但是，從目前黨內法規來看，立法中存在著黨內監督制度不健全的問題。一是黨內監督的主題相對來說還比較單一，主要局限于黨內的監督，國家有權機關的監督不完善，社會監督存在嚴重缺位；二是黨內監督制度本身存在設定的缺陷。部分黨內法規有關于黨內監督制度的規定太過原則，“自由裁量權”過大，導致在監督執行中走過場、流于形式，監督職能不能有效發揮。

三、完善黨內法規體系的建議

（一）推進科學立法、民主立法，提高黨內法規的“立法質量”

十八屆四中全會《決定》明確指出，“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”為此，開展好以下幾個方面的工作：

1.注重立法的合法性。做好黨內法規的審查，既要加強與國家法律的有機銜接，又要避免與《黨章》的沖突；

2.注重立法的科學性。做好科學規劃，符合國情、黨情和客觀實際，避免立法的隨意性，使制定之法具備針對性和可操作性；

3.注重立法的價值性。立法要有目的，體現其價值取向，符合黨的宗旨和客觀需求。

4.注重立法的統一性。切實避免“法出多門”和“碎片化”的現象，樹立法規的權威。

（二）建立健全黨內法規的體制機制，實現黨內法規與國家法的有機融合與統一

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，要“注重黨內法規與國家法律的銜接和協調”。要實現該要求，需要健全立法體制、完善立法程序、提高黨內法規建設的水平。

1.黨內法規的制定《憲法》和《黨章》為依據。遵循黨在憲法、法律范圍內活動的原則，結合基本國情、黨情和黨的建設的實際，注重方向的正確、內容的科學、程序的規范；

2.健全備案審查機制，加強黨內法規的審查。對于黨內法規存在的問題及時糾正，切實保障其有序、合法、符合黨的建設的需要；

3.建立健全溝通、協調機制。加強黨內立法機關與國家立法機關之間的溝通與協作，確保黨內法規與國家法之間的有機銜接，實現黨內法規與國家法的有機融合與統一

（三）建立健全黨內法規清理的長效機制，確保其規范化

對于黨內法規存在的不協調、不銜接、不一致的問題，要建立長效的清理機制，使當所制定的黨內法規及其規范性的文件合法有序運行，切實提升黨的執政能力。

（四）健全黨內法規的監督制度，保障其有效實施

黨的十八屆六中全會提出，要“尊崇黨章，依規治黨，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，增強黨在長期執政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”

1. 建立健全黨內監督體系，加強黨內監督。認真貫徹落實《中國共產黨黨內監督條例》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，為黨內監督提供剛性的制度保障；

2. 堅持黨內立法的規則意識和程序意識，確保立法的科學合理。要嚴格把控立法的程序，從起草、意見征求、審議、出臺等方面都要落實程序的要求， 避免走過場、流于形式，確保黨規的科學性、合理性和可操作性。

參考文獻：

[1]中共中央《關于加強黨內法規制度建設的意見》

[2] 《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》

[3] 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》