農村宅基地流轉法律調研

【摘要】：由于我國各地的經濟發展進度不一，宅基地使用權流轉程度不同，宅基地的閑置狀況各異，暫時不宜由法律做出統一的規定，而應因地制宜，賦予各地政府根據實際情況，出臺地方性法規來予以規制，待將來條件成熟，再上升到法律層面。筆者以畢節市七星關區為試點，發現其在引導宅基地流轉過程中存在的問題，提出完善建議，以期為將來的立法提供參考經驗。

【關鍵詞】：宅基地使用權；違法流轉；一戶一宅

一、宅基地的法律屬性

本文討論的宅基地流轉即是圍繞農村宅基地使用權流轉的相關法律問題展開的。宅基地使用權的流轉，是指基于集體經濟組織成員身份，從集體經濟組織處分配得來的宅基地，其使用權被使用權人按照合法方式轉移給合法主體的民事行為。此處指的的是合法流轉，而實踐中多為非法流轉，包括轉讓客體、受讓人主體資格、轉讓程序等非法，為了應對實踐中大量存在的流轉形式，有必要在中央試點改革放開的基礎上，總結經驗，逐步放開法律限制，規范流轉，使宅基地的財產價值與市場交易相銜接，解決農民對財產性收入增加的需求，釋放宅基地上住房保障功能的桎梏。

城鎮化進程的加快，是宅基地流轉的主要原因，2015年國家統計局公布的數據顯示有2.7億人次農民進城務工，經分析統計，日后20年每年將有1200多萬農民轉移到城鎮。農民進城轉業成功的，部分會選擇加蓋農村宅基地住房，部分選擇直接在城市購房，將宅基地閑置，或者轉讓給同村其他成員抑或違法轉讓給城鎮居民。這一現狀反應了宅基地作為用益物權被農民充分發揮收益權能的經濟價值；但對于轉讓宅基地后進城失敗的農民沒有了住房保障，這與城市對農民轉業的社會保障制度不健全有關，如何協調農民對宅基地財產價值的需求與未來住房保障的顧慮，成為當下城鎮化改革的難點。

關于宅基地能否流轉，有三種觀點：否定說，宅基地使用權是農民基于其身份而享有的無償、無期限限制的一種基本生活保障，一旦允許交易，會導致農用地流失，進城失敗的農民缺乏最后的保障，從而引發社會矛盾；肯定說，當前進城務工農民大量增多，農村宅基地閑置情況嚴重，與其限制宅基地的流轉主體只能在村內，且價格低廉，不如發揮其作為用益物權應有的收益權能，通過放開轉讓對象至城鎮居民，獲得較高的轉讓金，以此解決農民進城發展缺乏資金、購房困難的難題。折中說，放開宅基地的有償流轉限制，但對象仍應排除城鎮居民。筆者認為，當下的宅基地使用權流轉是城市與農村交互流動的必然結果，只要保障農民在城市享有平等的社會保障，提供對應的技能培訓、工作崗位，在農民自動退出宅基地時輔以住房補貼，解決農民的后顧之憂，在不改變宅基地的法律屬性前提下，放開其流轉對象限制，才能實現農地的集約化發展利用，對農村的經濟發展起到推動作用。

二、畢節市七星關區宅基地流轉問題

《憲法》第10條肯定了宅基地使用權可以轉讓；而《物權法》第153條援引了《土地管理法》中不得出讓、轉讓或者出租的規定，采否定態度，但對于宅基地上房屋的轉讓則是放開，根據“地隨房走”的實際處理原則，一旦城鎮居民購買了農村房屋，卻又無法辦理變更登記，此矛盾尚待立法解決。

七星關區在處理相關宅基地問題時，采取了統一的處理模式，例如：對于宅基地存在爭議尚未解決的，應先解決糾紛，才能夠確權；新審批宅基地，應歸還老宅基地或者父母和孩子分戶才可；小產權房因為不符合《土地管理法》的規定，不可以確權；基本農田上蓋房的由于是農民私自改變土地用途也不可以確權；宅基地手續不齊全的應補齊相關資料后方可確權。其制度推進中仍存在以下尚待解決的普遍問題。

1、“無償取得”的弊端。宅基地使用權作為保障性權利，伊始取得的方式即為無償，加上長期的管理混亂，導致廣大農民存在宅基地為私人財產的誤解，在流轉時不考慮作為宅基地所有人的意志，違法占地、超標、轉讓，導致農村宅基地管理體系越發紊亂無序，所有權代表主體（集體經濟組織）形同虛設。

2、“一戶一宅”規定無法落實。農村作為一個熟人社會，其權能機構通常為村委會，不言而喻為了人際關際的往來，以及謀求私利，宅基地的分配并不合理，許多農戶在原始分配下，由于家族世襲的原因，宅基地不斷累積，“一戶多宅”現象普遍存在，在七星關區也如此，對于成年子女另立門戶取得宅基地后，實際繼續與父母居住，導致宅基地占有建房面積不斷增加；耕地面積被違法侵占劃撥，部分新增農民無法取得宅基地。現行制度下，宅基地的退出主要有兩條路徑，一是向同一集體經濟組織的其他村民轉讓，價格低廉；一是無償退回集體經濟組織，但顯然第二條路徑基本無實踐可能，趨利心理讓離村農民寧可閑置也不愿意退回，“空心村”現象越發嚴重，即使符合法定的收回條件，由于諸多考慮因素，集體根本無法強制收回，導致“一戶一宅”制度無法踐行。

3、宅基地登記混亂。由于土地登記為財政支持，對于經費欠缺的地方，宅基地尚未有體系化的登記，對于“一戶多宅”、“宅基地上房屋超標準建造”、“繼承翻建、加蓋”現象，本應在房屋滅失后收回，但由于沒有通過登記來統一管理，造成農村宅基地分配管理制度混亂。

4、宅基地違法流轉普遍存在。資本市場與農村的脫節，傳統的務農收入根本無法滿足當下農民的財富需求，農村的社會保障不健全，農民進城務工成為常態，對于無人留守農村的農戶，多會選擇將其耕作的宅基地、地上房屋出租、轉讓給他人，以此增加收入，實現財產需求，形成了宅基地流轉的隱性市場。此種模式下，對于農民與企業之間的流轉，由于農民本身知識水平的不足，面對強勢的企業，多會低價轉讓，而在巨大的利潤空間誘因下，即使無法辦理產權，企業也甘冒風險追逐農村市場的發展。

三、宅基地流轉制度的完善建議

1、完善確權登記管理制度。正如中央1號文件提出的對宅基地的地籍調查，在肯定宅基地用益物權的前提下，穩妥推進住房財產權的抵押、擔保、轉讓，各試點不得各行其是，違背總的指導方針，搶跑越線。對當下的宅基地占有情況進行全面的確權登記，科學的測量登記，對完成登記后新增的宅基地更應規范登記，完善審批程序，對違規申請、盲目翻新的堅決遏制，從根源上解決集體管理負擔，避免出現越界違規現象，逐步實現宅基地的系統化分配管理。

2、堅持“一戶一宅”原則。引入土地評估中心，鼓勵農民合法的對宅基地進行流轉，享有與國有土地的同權同價轉讓帶來的利益，規范其流轉行為，保證農民的流轉收益，對于超占部分，采取有償使用模式。

3、建立宅基地有償退出及配套保障措施。對于愿意將宅基地退回集體的農民，應制定合理的補償金，同時可提供“換房”選擇，農民可以自己選擇換取小城鎮中的住房，從而使宅基地逐漸統一，盤活土地資源，推進農民社區的建設，實現集中化管理，產業化經營，保證耕地的占補平衡。

參考文獻：

[1]魏程琳：“非財產性權利：農村宅基地的屬性與價值辨析”，《山西農業大學學報》，2016年第4期。

[2]吳霞：“農村宅基地使用權制度改革的現狀調查研究——以貴州、甘肅為例”，《農業經濟》，2014年第4期。