論行政訴訟中調解制度的完善

【摘要】：調解制度在我國有著悠久的歷史，在當下的司法實踐中仍發揮著重要的作用。本文從行政訴訟中調節制度的意義出發，討論新行政訴訟法中調解制度存在的問題，并在此基礎上提出厘清行政訴訟調解范圍、完善行政訴訟調解具體操作制度等解決措施，旨在健全行政解紛模式。

【關鍵詞】：行政訴訟；調解制度；可行性；完善對策

一、行政訴訟中引入調解制度的背景

（一）我國行政訴訟調解制度的現狀

新《行政訴訟法》規定：行政賠償、行政補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。此規定只是一個大體上的規定，在司法實踐的運用中，有必要對其范圍進行明確的界定，這對限制行政權力，保護相對人的合法權利具有重要意義。除了此次《行政訴訟法》新納入的三種案件類型之外，可增設以下行政案件進行調解：簡易程序案件、行政合同案件和行政裁決案件。

（二）行政訴訟中普遍存在的問題

據最高人民法院近幾年的統計數據顯示，自《行政訴訟法》頒布實施以來到1997年，在全國各地，行政案件撤訴率不僅一直居高不下，還逐年上升。透過此現象，我們可以發現訴訟成本、被告方的壓力以及法院的變相調解都是原告撤訴的可能原因，這些原因的出現導致表面上訴訟爭議得到了解決，但是事實上矛盾并沒有消失。

二、行政訴訟中引入調解制度的可行性分析

（一）公正和效率的價值追求

行政訴訟調解制度既符合訴訟法公正，也符合訴訟效率的價值追求。現代訴訟法中兩大重要的價值目標就是公正與效率，這也是困擾21世紀中國司法改革的難題。波斯納認為，法律的正義必須以經濟上的可行性、合理性為基礎。針對當事人成本和司法成本而言，調解結案無疑是比判決結案更能體現訴訟經濟的存在。由于調解方式的優勢在于更強的意思自治性，所以當事人更能接受和理解，這在一定程度上也能降低當事人的訴訟成本以及減輕當事人因長期疲勞訴訟而引起的精神損傷。由此不難發現調解的確是解決行政糾紛的一大利器。

（二）出于現實的需要

1.行政訴訟缺失調解制度的弊端

在行政訴訟中存在著行政相對人的權利無法救濟的情形，例如在行政訴訟中在當事人達成和解并撤訴后，如果其由于權利沒有得到有效維護而想再次就此糾紛提起訴訟的，法院是不予受理的。行政訴訟法一直以來被認為是公法，而其禁止調解規定的一個消極影響就是不利于激發公民的權利意識，從而使得行政主體與行政相對人在行政訴訟中的地位不平等更加明顯。

2. 保護當事人的訴訟權利

禁止訴訟調解侵犯了當事人的程序選擇權，是對行政糾紛解決機制的一種限制。當事人應當有權在綜合考慮訴訟成本、訴訟速度、訴訟質量后，選擇自己認為適合的糾紛解決方式。

（三）行政訴訟調解具有現實可能性

1.日漸平等的公共利益與個人利益

傳統的觀念認為行政主體的地位高于行政相對人，隨著市場經濟的發展，這種現象得以改變。伴隨著行政機關自由裁量權的擴大，公民也日趨重視自身的權利，同時他們也更加關注行政機關的行為，與此同時，我國行政訴訟領域也出現了越來越多的行為方式，其中非權力性手段也再增多，這就意味著調解在行政訴訟中有了存在的領域。

2.符合合法性審查的原則

盡管我國《行政訴訟法》明文規定行政訴訟是對具體行政行為的合法性進行審查，但這并不表明行政訴訟調解就違反行政行為合法性審查原則，因為最高院出臺過關于行政訴訟案件的審理可以參照民事訴訟法的規定。我國民事訴訟法規定，調解協議的內容不得違反法律，而且要求法院對調解協議予以審查確認。據此，我們可以得出：行政訴訟調解是符合合法性審查原則的。

三、完善行政訴訟調解制度的幾點建議

（一）設立行政調解機構

我國各級黨政部門、人大、政協、司法機關以及其他社會團體或有關單位等都普遍設有信訪機構。依據《信訪條例》的有關規定，信訪機構的職能應是協調處理重要信訪事項，促進糾紛合理解決。公民在選擇行政調解這一方式時，可以直接到信訪機構投訴，而不必依據糾紛的具體情況判斷調解糾紛的行政主體，這不僅節約了公民的成本，而且能夠促使糾紛的及時解決，保障相對人的權益。

（二）明確行政調解效力

行政調解的效力問題可視行政調解的不同作用，作出不同規定。行政機關在參與主持行政調解過程中主要發揮兩個方面的作用：一個是協助、指導等輔助功能。另一是裁決判斷功能。

（三）規范行政調解程序

我國現行的法律制度對于行政調解程序的規定不完善。從目前來看，制定專門的《行政調解法》時機尚不成熟，較為穩妥的解決方式是從法律到行政法規再到部門規章的漸進式規定對行政調解程序做出逐步細化的規定。同時由設立的專門行政調解機構協調各行政部門及相關組織，制定相應的工作制度以指導行政調解具體工作。這樣既能確保行政機關發揮行政調解權力的積極能動性，又能在嚴格的程序規定之下防止行政權力被濫用，發生侵害行政相對人權益的情形。

（四）充分發揮調解主體的多元化作用，適當引導公眾參與

調解中總離不開第三人的作用，我們認為在行政訴訟調解中，這個“第三人”不能僅僅只指法院，其應該包括社會上的普通民眾及組織。這樣做的好處是一方面可以促進糾紛的快速解決，提高辦案效率，另一方面是可以是普通民眾參與到行政訴訟案件中來，從而擴大案件的教育作用，使法律效果和社會效果都得到實現。但是值得注意的是，行政訴訟案件中畢竟一方是行政機關，現實中其對法院總會用某種程度上的制約，所以在行政訴訟調解引導公眾參與時要適當，不能影響司法的獨立性。

四、結語

基于社會現實應運而生的行政訴訟調解盡管其納入法治正軌之路坎坷，但其在實踐中彰顯的生命力確應引起我們足夠的重視。此次《行政訴訟法》修訂，盡管立法者堅持行政案件不適用調解為原則、適用調解制度為例外的立法宗旨，但還是略開了一道口子，這也給予了我們繼續探索行政訴訟調解制度在我國適用問題的希望和動力。

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