“十三五”規(guī)劃下污染物排放總量控制的探究

【摘要】：環(huán)境保護(hù)的“十三五”規(guī)劃對(duì)污染物排放總量控制制度提出了新的目標(biāo)，而傳統(tǒng)的總量控制制度在實(shí)施過(guò)程中也面臨著系列的問(wèn)題，急需依照“十三五”規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。污染物排放總量控制制度目前存在著檢測(cè)體系不完善，配套制度不健全，指導(dǎo)性與操作性差等方面的局限，本文主要從環(huán)境容量的角度出發(fā)探索污染物排放總量指標(biāo)的制定，并完善配套制度的建設(shè)及協(xié)作，更好地與“十三五”規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

【關(guān)鍵詞】： 污染物排放總量控制；環(huán)境容量；濃度控制

一、污染物排放總量控制的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國(guó)污染物排放總量控制制度采用的是自上而下的分解方式。這種分解方式屬于目標(biāo)總量控制的范疇，實(shí)施的依據(jù)是行政命令式的規(guī)定，并沒(méi)有嚴(yán)格地根據(jù)我國(guó)的實(shí)際環(huán)境容量去計(jì)算出最大的環(huán)境污染物負(fù)載量。同時(shí)，目標(biāo)總量控制的模式忽視了地域間環(huán)境承載力的差別。“十三五”規(guī)劃對(duì)我國(guó)污染物總量控制提出了新的要求，如何更好地貫徹“十三五”規(guī)劃，關(guān)鍵在于調(diào)整好環(huán)境容量與污染物排放總量之間的關(guān)系，計(jì)算出合理的環(huán)境承載力。

二、污染物排放總量控制制度中存在的問(wèn)題

（一）檢測(cè)體系不完善，指標(biāo)制定缺乏科學(xué)性

現(xiàn)階段，排污總量控制指標(biāo)由國(guó)務(wù)院下達(dá)，然后再由各省市自治區(qū)分解落實(shí)。總量控制指標(biāo)的制定主要依賴于各地區(qū)建立的環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)所檢測(cè)到的環(huán)境狀況的上報(bào)。無(wú)法獲得污染物治理和排放全面而準(zhǔn)確的信息，區(qū)域存在的污染源及其排放負(fù)荷調(diào)查不全面。以及地方政府為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政績(jī)的提升，往往將環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)設(shè)置在環(huán)境相對(duì)較好的地段，并將其進(jìn)行“特殊保護(hù)”。就算這樣，所得出的污染數(shù)據(jù)依舊驚人。而且，現(xiàn)階段環(huán)境監(jiān)測(cè)只是在一些固定的，排污相對(duì)集中的地方進(jìn)行，忽視了非點(diǎn)源和無(wú)組織污點(diǎn)對(duì)環(huán)境的影響。

（二）單一的總量控制模式無(wú)法滿足污染物排放質(zhì)的要求

總量控制制度雖然在很大程度上控制了污染物的排放，在環(huán)境保護(hù)方面起了重要的作用。但是，單一的總量控制制度僅僅是從污染物排放的數(shù)量上來(lái)限制污染企業(yè)的排污量，無(wú)法控制企業(yè)排放污染物的濃度。這就導(dǎo)致了，排污企業(yè)雖然在排放污染物的數(shù)量上達(dá)標(biāo)了，但是所排放的均為高濃度的污染物或者是與環(huán)境中一些元素相結(jié)合后能產(chǎn)生新的污染物的污染物，這樣就會(huì)對(duì)環(huán)境造成更為嚴(yán)重的損害。一些學(xué)者倡導(dǎo)建立污染物排放濃度控制制度，這種觀點(diǎn)忽視了污染源的排污行為在空間（地點(diǎn)、高度）、時(shí)間和排放方式上的差異，只要不超量即可，但忽視了個(gè)別企業(yè)以稀釋污染物的方法向環(huán)境排污。這樣的結(jié)果就是，每個(gè)排污者都符合要求，但累積起來(lái)就超過(guò)環(huán)境容量，仍舊會(huì)造成環(huán)境污染。

（三）國(guó)家總體方案缺乏指導(dǎo)性與操作性

自污染物排放總量控制制度實(shí)施以來(lái)，總量控制的方案均是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)地方上報(bào)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，依據(jù)目標(biāo)控制的方法制定。國(guó)家總體方案只是在污染物的排放數(shù)量上做了相關(guān)的規(guī)定，并未建立相應(yīng)的實(shí)施方案。這就使得各地區(qū)在執(zhí)行國(guó)家總體方案所下達(dá)的指標(biāo)的過(guò)程中，方法標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)際效果并不理想。其次，現(xiàn)階段所采取的目標(biāo)總量控制方法，由于無(wú)法將污染物的排放量與生態(tài)環(huán)境的受影響程度相結(jié)合，也就無(wú)法計(jì)算出污染物在排放過(guò)程中所造成的實(shí)際損失，也無(wú)法計(jì)算出各地區(qū)的最大環(huán)境污染承載力，造成總量減排效果與環(huán)境改善有較大差距的尷尬處境。

三、完善我國(guó)污染物排放總量控制制度的建議

（一）以環(huán)境容量為基礎(chǔ)制定總量控制指標(biāo)，增強(qiáng)指標(biāo)的科學(xué)性

污染物排放總量控制制度所依據(jù)的指標(biāo)不應(yīng)單純的采用目標(biāo)控制的方法，應(yīng)該在計(jì)算出各個(gè)地區(qū)以及國(guó)家總體環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，再針對(duì)性的采用目標(biāo)控制的方法進(jìn)行準(zhǔn)確的調(diào)控。環(huán)境容量的計(jì)算應(yīng)采用自下而上的模式，由各個(gè)基層地區(qū)計(jì)算本單元的環(huán)境容量，進(jìn)而逐級(jí)上報(bào)，匯集到國(guó)務(wù)院環(huán)境管理部門，計(jì)算出全國(guó)總的環(huán)境容量，再由國(guó)務(wù)院環(huán)境管理部門統(tǒng)籌全國(guó)各地區(qū)之間的差異，因地制宜制定出不同的總量控制指標(biāo)，再下達(dá)到地方具體實(shí)行，在實(shí)行過(guò)程中允許地方采取更加嚴(yán)格的控制目標(biāo)，并可結(jié)合排污權(quán)交易制度將剩余的指標(biāo)入市流通，通過(guò)市場(chǎng)刺激治理污染的積極性。

（二）建立以總量控制為依托，以濃度控制為輔助的總量控制系統(tǒng)

污染物排放總量控制制度實(shí)施以來(lái)，我國(guó)雖然一直注重污染物排放的總量控制，雖然污染物排放總量在逐年下降，所調(diào)控的范圍也在逐年的增大，但環(huán)境質(zhì)量卻每況愈下，這種情況的發(fā)生只有兩種可能：一是總量并未實(shí)際減少，只是各級(jí)各部門在謊報(bào)數(shù)據(jù)。這種可能性大面積發(fā)生的概率較小。二是選擇的指標(biāo)不合理，沒(méi)有全面覆蓋，一項(xiàng)指標(biāo)的下降，可能被另一項(xiàng)指標(biāo)的增加所抵消，這種情況應(yīng)該就是環(huán)境越治越差的本質(zhì)原因。“十三五”規(guī)劃《基本思路》中指出，建立環(huán)境質(zhì)量改善和污染物總量控制的雙重體系，實(shí)施大氣、水、土壤污染防治計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)三大生態(tài)系統(tǒng)全要素指標(biāo)管理。這就要求既要控制污染物排放額數(shù)量又要兼顧環(huán)境質(zhì)量的改善。濃度控制固然存在忽視了個(gè)別企業(yè)排污濃度符合要求下總量會(huì)超出環(huán)境容量的要求，但是將其作為總量控制制度的一個(gè)輔助性的標(biāo)準(zhǔn)，那么就會(huì)從兩方面來(lái)控制污染物的排放，既能控制污染物排放的濃度，使其不會(huì)發(fā)生個(gè)別企業(yè)稀釋污染物排放的情況；又能控制污染物排放的數(shù)量，使其符合環(huán)境容量的要求。如此以來(lái)，就可以在最大限度上在整體上控制污染物的排放量，真正達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

（三）完善污染物排放總量控制制度的配套機(jī)制建設(shè)

我國(guó)的污染物排放總量控制制度是治理環(huán)境污染制度體系中的一項(xiàng)，與其他制度有著相應(yīng)的聯(lián)系，其中，總量控制制度是建立在排污許可證制度的基礎(chǔ)之上的，并衍生出了排污權(quán)交易制度。完善幾項(xiàng)制度之間的內(nèi)在聯(lián)系，使之成為一個(gè)系統(tǒng)優(yōu)化的整體系統(tǒng)，一排污許可證推動(dòng)總量控制，以排污權(quán)交易反作用總量控制。在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，不能忽略群眾的力量，加強(qiáng)環(huán)保知識(shí)的宣傳力度，在公眾心中形成一種環(huán)保理念，并建立相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮公眾參與監(jiān)督的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

“十三五”規(guī)劃對(duì)我國(guó)未來(lái)幾年的環(huán)境保護(hù)工作作了更為嚴(yán)格的要求，總量控制制度作為環(huán)境保護(hù)工作中一項(xiàng)重要而又具有實(shí)際意義的制度，更應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善。在保證經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，又注重環(huán)境質(zhì)量的不斷提升，建立一條新常態(tài)下的可持續(xù)發(fā)展之路。

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