鐵路基建內(nèi)審方案設(shè)計探討

中國鐵路總公司對鐵路大中型基本建設(shè)項目主要開展建設(shè)資金管理和使用、投資效益、工程造價、項目跟蹤等情況的審計，投資效益審計和工程造價審計相對較少，項目跟蹤審計作為新的課題正在逐步實施，審計發(fā)揮作用前置的概預(yù)算審計正在探索中。本文主要對鐵路建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用情況的審計方案進(jìn)行研究、設(shè)計，使之更加突出審計目的，加強(qiáng)對建設(shè)資金的監(jiān)管力度。

概述：目前，鐵路基本建設(shè)大中型項目投資規(guī)模大、持續(xù)時間長、資金款源多，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租、滋生腐敗等問題，尤其是自2000年之后，眾多客運(yùn)專線、高速鐵路、貨運(yùn)專線等項目集中開工建設(shè)，建設(shè)管理人員大部分都是鐵路基礎(chǔ)生產(chǎn)站段轉(zhuǎn)崗而來，專業(yè)人才缺乏，建設(shè)過程中有意或無意形成了諸多問題。在當(dāng)前情況下，加強(qiáng)鐵路基本建設(shè)項目監(jiān)管，發(fā)揮審計部門在鐵路建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)督作用，增強(qiáng)保障作用，擴(kuò)展評價作用有著十分重要的意義。

各級鐵路內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)按照分工統(tǒng)籌安排審計資源，加大對鐵路大中型基建項目建設(shè)資金管理使用等情況的審計力度，既是對國有投資監(jiān)管，也是落實中央巡視意見的抓手。通過審計，監(jiān)督、保障鐵路建設(shè)資金依法、合規(guī)、安全地管理和使用，促進(jìn)鐵路建設(shè)項目有序?qū)嵤氰F路內(nèi)部各級審計機(jī)構(gòu)的職責(zé)所在。要做好審計監(jiān)督，做好建設(shè)資金管理審計項目，審計方案的設(shè)計就應(yīng)更加合理，更能滿足審計目的。

一、建設(shè)資金管理和使用的審計內(nèi)容

目前中國鐵路總公司對鐵路建設(shè)項目建設(shè)資金管理和使用審計內(nèi)容，主要有四個方面的要求：一是建設(shè)資金管理方面，主要是對建設(shè)資金到位的及時性，銀行賬戶、資金存儲、資金管理的安全性，建設(shè)資金撥付依據(jù)的合規(guī)性，建設(shè)資金管理制度的健全、有效性等進(jìn)行審計。二是建設(shè)資金使用方面，主要是對建設(shè)項目投資計劃完成情況，資金預(yù)算執(zhí)行情況，合同的簽訂及履行情況，建設(shè)成本列支情況等真實性、合規(guī)性，以及建設(shè)成本管理的控制制度健全、有效性等進(jìn)行審計。三是，其他方面主要是對建設(shè)項目有關(guān)的建設(shè)程序、招投標(biāo)及合同管理、法人治理結(jié)構(gòu)、重大事項決策和財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況等進(jìn)行審計。包括抽審參建的施工企業(yè)。除上述重點(diǎn)內(nèi)容外，對查證范圍的單位均應(yīng)按國家、中國總公司關(guān)于開展“小金庫”專項治理工作的要求，重點(diǎn)關(guān)注有無設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項等違法違紀(jì)問題。近年來，建設(shè)項目的公司法人治理結(jié)構(gòu)，“三重一大”事項決策的合理性、合規(guī)性也逐步納入審計范疇。

二、目前鐵路基建內(nèi)審審計方案的設(shè)計

目前鐵路基建內(nèi)審方案主要是依據(jù)2015年中國鐵路總公司審計和考核局發(fā)布的指導(dǎo)意見，各內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的工作人員、業(yè)務(wù)特點(diǎn)，結(jié)合項目具體情況進(jìn)行編制。所審計的內(nèi)容主要是檢查各種資料的合規(guī)性。具體審計崗位的設(shè)計分為四個類別：

總體崗位：在審計組的查證實施中處在中心地位，對其他崗位有協(xié)調(diào)、牽制、控制作用。本崗位負(fù)責(zé)搜集、整理建設(shè)項目的基本情況，作為審計報告的基本素材；核實建設(shè)投資的完成情況，對建設(shè)成本的真實、完整性進(jìn)行檢查；檢查其他崗位分工負(fù)責(zé)任務(wù)以外的其他事項。

計劃、資金管理崗位：通過審計，確認(rèn)建設(shè)資金是否已按計劃到位；建設(shè)資金的存儲、管理是否符合規(guī)定，有無違規(guī)挪用、滯留、串換問題；工程款的撥付手續(xù)是否符合規(guī)定；建設(shè)資金的管理制度是否健全有效。

專項費(fèi)用崗位：本崗位是審計組總體崗位的配合和補(bǔ)充。通過對幾個專題事項的檢查，與總體崗位共同完成對建設(shè)成本內(nèi)容的審計。招投標(biāo)、合同管理崗位：通過審計，確認(rèn)建設(shè)過程中有關(guān)的重要事項或環(huán)節(jié)，如：施工、監(jiān)理、物資設(shè)備等，是否按規(guī)定進(jìn)行了招投標(biāo)，是否存在規(guī)避招標(biāo)的問題。合同協(xié)議的簽訂、管理和履行是否合規(guī)。

抽審施工單位崗位：抽審施工單位，應(yīng)從建設(shè)單位和出資者代表角度開展審計，審計范圍限制在審計項目的資金查證上，重點(diǎn)是落實在建設(shè)單位發(fā)現(xiàn)的線索，檢查資金結(jié)算和管理使用情況，具體包括：有無違規(guī)挪用、轉(zhuǎn)移和抽調(diào)建設(shè)資金，弄虛作假騙取建設(shè)資金，違規(guī)頻繁使用大額現(xiàn)金，違規(guī)使用假發(fā)票，違規(guī)分包或轉(zhuǎn)包工程，以及拖欠工程價款和農(nóng)民工工資等問題。抽審施工單位一般可分為財務(wù)資金、驗工計價、合同執(zhí)行及甲控料招投標(biāo)等工作崗位。為加強(qiáng)對施工單位的抽查力度，施工單位局指及下屬各項目部都應(yīng)納入審計的范圍。

三、新方案設(shè)計

通過多年實踐上述審計方案的設(shè)計基本能夠滿足監(jiān)督管理的需求，但是仍然存在各崗位間相互穿插，或同時介入同一個問題，浪費(fèi)審計力量，或有同時忽略某項內(nèi)容，形成審計空白的情況，針對上述情況筆者結(jié)合工作實際，以資金為主線，以合同為切入點(diǎn)設(shè)計的審計方案以供探討。新審計方案崗位審計為招標(biāo)資金崗位、非招標(biāo)資金崗位、綜合審計崗位、制度審計崗位、抽審施工單位崗位，具體介紹如下：

崗位設(shè)計：招標(biāo)資金崗位、非招標(biāo)資金崗位。設(shè)計的優(yōu)點(diǎn)，以資金為主線，涵蓋業(yè)務(wù)總體流程，閉環(huán)審計，不會存在審計盲點(diǎn)及交叉，節(jié)約審計力量。設(shè)計缺點(diǎn)，對審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高，較為全面，工作量分配不均衡。

將建設(shè)資金支出人為劃分為三部分，一是需要招標(biāo)和簽訂合同的支出，這部分支出涉及征拆單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、甲供物資等，占全部資金量的大部分，工作量大，內(nèi)容多，需要從招標(biāo)開始直至計價后付款整體審查資金流的情況，需要審計人員對建設(shè)流程、招標(biāo)、合同、預(yù)算、驗工計價等相關(guān)知識儲備足夠全面，業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高；二是不需招標(biāo)，需要簽訂合同的支出，這部分支出僅需要對合同內(nèi)容進(jìn)行梳理，審查合同是否真實，是否按合同履行，資金支付是否符合合同約定；三是，不需要簽訂合同的支出，這部分內(nèi)容主要是建設(shè)單位管理費(fèi)、職工薪酬、零星支出等，業(yè)務(wù)相對簡單，金額相對較低，適合新從業(yè)的審計人員。

崗位設(shè)計：綜合審計崗位。類似總體崗位，在審計組的查證實施中處在配合位置，對其他崗位有協(xié)調(diào)作用。本崗位負(fù)責(zé)搜集、整理建設(shè)單位和建設(shè)項目的基本情況，作為審計報告的基本素材；核實建設(shè)資金到位情況，投資的完成情況，檢查其他崗位分工負(fù)責(zé)任務(wù)以外的其他事項。

崗位設(shè)計：制度審計崗位。主要對建設(shè)單位各項管理制度進(jìn)行審查，“三重一大”的合法合規(guī)性、內(nèi)容流程的正確性，文件傳簽分級控制程序的合規(guī)性，中央八項規(guī)定落實情況，上次審計及相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題整改等情況進(jìn)行審計。從決策及制度層面對建設(shè)單位的資金使用和管理進(jìn)行分析、研判，提高制度設(shè)計的正確、有效性，可執(zhí)行性，從源頭堵住各項管理漏洞。

崗位設(shè)計：抽審施工企業(yè)崗位。抽審施工企業(yè)，應(yīng)從建設(shè)單位和出資者代表角度開展審計，依據(jù)合同及資金監(jiān)管協(xié)議進(jìn)行，審計范圍限制在審計項目的資金查證上，重點(diǎn)是落實在建設(shè)單位發(fā)現(xiàn)的線索，檢查資金預(yù)算、結(jié)算和管理使用情況，這部分內(nèi)容的實施可以參見建設(shè)單位資金崗位的分類方法，使建設(shè)資金能夠按規(guī)定使用。涉及施工企業(yè)內(nèi)部管理的部分，不屬于基建審計的范疇。

通過新的審計崗位分工更進(jìn)一步突出建設(shè)資金審計的重點(diǎn)，形成審計鏈條閉環(huán)，避免了崗位交叉，節(jié)約審計力量，同時便于落實審計責(zé)任，更好的發(fā)揮審計利劍作用。（作者單位為中國鐵路太原局集團(tuán)有限公司審計處）