對自治法規的批準權與地方性法規批準權的比較分析

一直以來，許多專家學者對自治區自治條例批準權的問題爭議較多，但是對同樣存在批準權的地方性法規學者們爭議較少，鑒于學者們在自治立法與地方性立法上對于批準權的不同態度，于是對兩者的比較分析就顯得尤為重要。我國法律上的批準權是立法權整體集中與部分集中的有效統一，對于有學者認為批準權是對自治法規立法之阻礙的觀點，批準權之于自治法規也有其存在的必要性，考慮到兩類批準權具有同源性所以應當被同等看待。

一、選題的緣起

當代中國最為顯著的特征之一就是法治中國，著名學者哈特在其著述《法律的概念》一書中明確指出：“對法律理論的巨大爭議，與其說他們是冷靜的定義倒不如說他們是那些被過分忽視的法律真理的巨大夸張，其光芒如此之強，以至于我們對其他的東西視而不見。”雖然西方學者早在古希臘古羅馬時期，就已經對此形成了大量的概念、范疇、理論以及著述，但是，正如蘇力教授所說的：“什么是你中國的貢獻...重要的問題是有沒有可能作出我們的貢獻?！币虼耍瑢τ谥袊▽W的學者來講，這個問題顯得尤為迫切。選擇研究批準權的問題，實在是因為這之中就有很多我們可以作出的貢獻，加之由于以往學者們對批準權的偏政治性的解讀，雖然一談到批準權的問題，大多數時候我們無法回避政治學概念，甚至可能用純政治學的理論來解讀批準權的合法性問題，但是從法哲學的范疇來講，法學與政治學畢竟是兩個不同的范疇，既然政治學系統下的批準權有這么多東西值得我們驚訝，那么在此基礎上多一點法學的理解，我想也大有裨益。

二、立法上批準權的權力屬性

（一）自治立法權的權力來源

在探討民族自治地方立法批準權的權利屬性的時候，我們不得不首先要探討民族自治地方立法上批準權的權利來源。一是來源于《憲法》。根據我國《憲法》第4條第3款之規定各少數民族聚居地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權?！稇椃ā穼⒆灾瘟⒎嘁幎ㄔ诳偩V之中，可見《憲法》第4條第3款主要是從我國根本法的角度，從整體上賦予民族自治地方一個自治立法權，這是自治立法權總的權力來源，緊接著《憲法》第116條規定民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。同時尤其要注意的是，《憲法》在第116條之中，對自治立法權設定了批準的問題，所以《憲法》對民族自治地方立法權的邏輯思維進階就是先賦予再限制，具體來講就是通過批準權的方式實現這一立法目的。二是來源于《立法法》與《民族區域自治法》?！读⒎ǚā返?5條第1款規定民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。所以《憲法》在總綱中規定自治立法權，在正文中規定自治立法權相應的批準權，是自治立法權在《憲法》上權力來源與權力實現進路的有效統一，同時通過分析《憲法》與《立法法》第75條與《民族區域自治法》第19條的相關規定，又可以發現這是在《憲法》之下與具體部門法的統一。

（二）兩種批準權的實質問題探討

我國法律上的批準權是立法權整體集中與部分集中的有效統一。我國法律只有兩個批準權，一是設區市、自治州地方性法規報省級常委會批準；二是自治區的自治條例、單行條例報全國人大常委會批準，自治州與自治縣的自治條例、單行條例報省級常委會批準；這兩個批準權分別規定在《立法法》第75條第1款，第78條第3款，《民族區域自治法》第19條，以及《憲法》第116條，在這里尤其要指出的是中央與地方的關系或者說中央權力的集中和下放并不能完全解讀我國立法上批準權的法理性質問題。民族自治地方的立法權應當解讀為立法權上的部分集中與整體集中的有效統一，部分集中是在全國立法權整體統一的背景下形成若干省一級立法權上的集中。

批準權無可避免的會涉及到中央與地方的關系，但是批準權有其獨立性。2015年《立法法》修改的一個顯著特點就是突出人大主導立法，防止立法活動部門化傾向加重，既然我國立法是人大主導的格局，無論是全國人大還是地方人大，都是我國的中央國家權力機關和地方國家權力機關，而批準權批準的主體無一例外都是全國人大或者地方人大，同時報請批準的地方性法規或者自治法規的制定主體也毫無疑問的隸屬于LnczOFtQkC2gA3V1QuJpKg==人大，所以整個立法活動制定和批準主體往往就涉及到中央權力機關和地方權力機關的關系，這種關系和批準權有什么必然聯系？在我國地方立法權來源于《憲法》的授權。所以批準權之于聯邦制抑或者說單一制國家都表現出極強的興趣，并且從立法實踐上看也不能得出批準權究竟對何種體制更加青睞，所以從這個角度上說批準權又具有相對獨立性。

三、駁“自治法規立法批準權是剝離自治立法權”之論點

我國一共有五大自治區，幾乎每一個自治區都起草過自治條例，但是至今沒有一個自治區正式出臺自治條例?；诟鱾€自治區自治條例草案數量之多，又因為沒有任何一個自治區真正付諸實施，很多學者將其原因部分的歸結到上級機關的審批權，認為由于全國人大常委會對自治區自治法規的立法干涉導致自治法規立法特別是自治區自治條例立法往往流產。于是有學者指出報批制是對自治法規立法權的一種盤剝。對此，筆者并不贊同，為此擬從以下幾個方面來進行探討。

（一）剝離說割裂了我國《憲法》及其制定主體的最高性

首先立法權來源于《憲法》的規定，《憲法》賦予了全國人大及其常委會對地方立法的批準權，賦予了省級人大常委會對設區市，自治州、縣的地方立法批準權，我國是人民民主專政的社會主義國家，人民當家做主，全國人民代表大會由人民選舉產生，代表人民行使權力履行義務，立法權屬于廣義上權力的一種，必然囊括在全國人大的權力范疇之中，同時基于單一制的國家結構形式，立法權上的單一性主要表現在立法主體必須有一個明確的最高性，我國《憲法》最高性還不能完全回答批準權的問題，因為《憲法》在賦予全國人大批準權的同時，也同樣賦予了地方人大（主要是省級人大）的批準權，這樣就無法解釋全國人大是否存在剝離地方人大立法權的問題，因為兩者都規定在《憲法》第116條之中，并且從法條上看二者并無先后高下的區分，因此單從立法文件上的最高性去考慮還是遠遠不夠的。

（二）剝離說對中央與地方權力概括的表達，忽略了在位階上的不平等性

毫無疑問，單從法律上來講，中央與地方在權力性質上是平等的，但是在權力位階上是不平等的。如果籠統的去強調二者在法律性質上的平等性，而忽略在位階上的實質差別就會陷入到無所適從的境地，而這種窘況在批準權的問題上就會表現的更加明顯。但是這種態度下的做法實際上都是規定在各國的基本法之中的，所以談兩者的平等是在基本法之下談平等，更明白的來講，中央與地方立法權的平等性是基于基本法的，是在基本法之下的平等性，是基本法對中央權力和地方權力的屬性做了平等的闡釋規定之后，在性質上的平等，而不是籠統的平等性。

（三）全國人大的審批權是一種共有立法權，是權力共同行使而非盤剝

全國人大對地方人大的權力行使擁有廣泛的監督權，一般表現為事前的審批監督和事后的備案監督，前文中所述的對于批準權的性質有三種看法，在這里擬作出更深入細致的探討，一是認為報批制使得自治立法權受到削弱，對于民族自治地方的立法權具體還包括哪些權利范疇，二是認為報批制使得自治法規等同于全國人大制定的規范性法律文件，三是認為報批制是一種監督權，是中央權力對地方權力的一種監督，這種監督既是我國單一制國家結構形式的客觀需要，也是中央與地方權力配置的劃分的現實需要。全國人大的審批權就是一種中央與地方權力劃分的典型模式，是共有立法權。

四、兩種批準權應當同等看待

（一）自治立法權有限制的必要

平等看待的前提是學者們對某一個批準權還存在其他看法，確切的說是對自治立法權中的批準權存在其他看法，相比較一般地方性法規上的批準權或者是矮化或者是褒揚，但總體上對與自治立法上的批準權總是呈現出特殊看法。所以，首先要強調的是批準權在自治立法權上存在的必要性。前文中其實就已經探討過，我國屬于單一制國家，所有的立法活動必須服從于《憲法》，但是我國國情復雜，地域廣袤，同時又由于近代以來受內憂外患的影響，民族問題，歷史問題交錯影響著我國的立法活動，根據我國《憲法》之規定，通過建立民族區域自治制度解決民族問題，通過建立特別行政區制度解決歷史遺留問題，反映到立法活動的制度設計上，就形成了全國人大及其常委會對民族自治地方自治立法的批準權，對特別行政區自治立法的發回權，發回權實際上也是一種批準權。

（二）兩種批準權具有實質上的同源性，應當同等看待

什么叫同源性，怎么定義同源性是首先要說明的問題，實際上這個問題本身就存在一定問題，批準權的“同源性”實際上可以更加簡略的解讀為“一致性”，既然具有一致性，那么又為何是“兩種”批準權，所以這里不得不作出一個說明，為了在形式上對兩者作一區分，不得不犧牲其實質上的一致性，但這樣做也恰恰是為了突出證成兩種批準權其實質上的一致性。這里所講的兩種批準權的同源性主要是指權力的批準主體具有一致性，和立法目上的一致性。在《立法法》第72至74條之中，從法律文件的類型上可以說都是地方性法規，但是從法的適用范圍來看，他不僅包含了一般的行政區域，也包含了民族自治地方這一特別的地方行政區域，所以這是立法類型與法適用范圍的有效統一，因而我們可以這樣看，從單個法規內我們可以看到兩者橫向適用上的統一性，因為《立法法》將兩者規定在同一個發條之中，從數個發條上下之間的邏輯關系上看，兩者又在縱向上形成了統一性，因為《立法法》將地方性法規和自治法規規定在同一節之中，所以無論是從縱向上看還是從橫向上看，地方性法規與自治法規都通過批準權的方式各自協調著不同法律文件之間的兼容性，這從立法目的上就很好的詮釋了兩者的同源性。同時在實踐中，對于地方性法規與自治法規又存在許多難以一時辨明的情況，具體來講，對于一個民族自治地方來講，哪些事項需要制定自治法規哪些事項需要制定地方性法規，無論是在理論上還是實踐上都不甚了然，正如有學者指出：“自治立法規定了大量屬于依同級地方國家機關職權管理的地方性事務”。所以當前我國的自治立法與地方立法從立法實踐上看也具有很大的一體性。（作者單位為湖北民族學院）