公益性農業科研單位內部控制存在的問題及對策

黃紅花

【摘要】根據事業單位的性質和特點，結合工作實際，本文著重分析了當前公益性農業科研單位內部控制存在的一些問題，并在闡述加強內部控制重要意義的基礎上，針對性地提出了提高控制意識、加快制度修訂、加強項目預算等相關建議，以達到防范財務風險，加強廉政建設的目的，從而促進公益性農業科研單位持續健康快速發展。

【關鍵詞】農業科研單位 內部控制 問題 措施

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力治理貪污腐敗，強調以法治國，以制度管權管事管人。財政部于2015年12月發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》以來，各行政事業單位切實提高了風險防控能力和內部管理水平。同時，浙江省財政廳在2016年也就加強行政事業單位內部控制建設、評價等有關工作相繼作出了布署，并取得了初步成效。然而，公益性農業科研單位由于自身經濟活動特點，再加上對內部控制的重要性認識不足，導致其內控體系建設相對滯后，蘊藏著較大的運行風險，也制約了工作的效率、效益和效果。本文就目前公益性農業科研單位的建設特別在內部控制方面存在的問題進行了分析探討，并提出了加強農業科研單位內部控制的創新舉措，希望對構建適合我省公益性農業科研單位特點和管理模式的內部控制體系，提供參考。

一、公益性農業科研單位經濟活動特點

近年來，我國農業綜合生產能力明顯增強，農業現代化水平顯著提升，這與農業科研單位的貢獻是密不可開的。而相對于其他類型的事業單位，農業科研單位的經濟活動具有其自身特點，如農業科研的周期長、影響因素多；農業項目的范圍廣，試驗地點散，等等。這些特點決定了僅憑市場機制是無法有效保證農業科技的持續創新，而需要政府采取措施來保證農業科研成果的充分提供。因此，農業科研單位大多為公益一類的事業單位，其所需經費均由國家財政予以支撐。與此相應，其內部控制體系的構建也自然不同于一般的行政事業單位或其他非農科研單位。

二、加強內部控制體系建設的重要意義

科研單位承擔著各類科研項目，而內控制度不僅能夠使科研單位貫徹執行法律法規及規章制度，保護國有資產的安全完整，防止貪腐行為的發生發展，而且，內控制度還能促進科研單位開展的研究活動有效有序地進行。而對于公益性農業科研單位而言，健全有效的內部控制，可以利用審計、會計、統計等途徑的綜合分析及財務、人事、科技等部門的溝通協調，整合資源、規范流程、嚴格控制，充分發揮整體作用。同時，科學的內部控制制度具有嚴密的監督與考核環節，能真實地反映科研實情和工作實績，促進整個科研單位的經營效率和科研水平。所以，不斷健全公益性農業科研單位內部控制體系，提高風險防范控制水平，不管對促進其科研成果的研發還是單位自身的發展，都具有十分重要的現實意義。

三、農業科研單位內部控制存在的問題

（一）內控意識不夠強，財務監督的規范化較差

我省公益性農業科研單位的管理決策層往往缺乏風險管理意識，認為資金主要來源于財政撥款，沒有創收利潤等指標壓力，因而內控管理意識普遍薄弱，沒有認識到內部控制制度是一種業務運作過程中環環相扣的動態監督機制，也沒有意識到管理者和相關業務部門在內部控制過程中應當承擔的職責。甚至有些單位領導把執行內控制度看成是限制自己手腳的“條條框框”，所以，常常以行政命令代替制度政策，只強調上下級的隸屬關系，卻忽視了權力的相互制衡。同時，內控制度的建設有著較強的專業性特點，包括政策性、有效性、實用性等因素，工作量大，牽涉面廣，更阻礙了單位領導對內控制度建設主動性和積極性的發揮。導致財務監督流于形式，不能發揮應有的作用。

（二）績效激勵不夠大，人員素質的整齊度較差

激勵是單位管理中一項非常重要的功能，在缺乏退出機制的管理體制下，更顯得意義重大。但是，作為公益性事業單位的農業科研機構，長期以來實行編制管理的人事制度，再加之受計劃經濟的影響，容易滋生論資排輩、平均主義的現象和習氣，考核制度不健全、考評內容不科學，激勵額度小、可操作性差。且激勵制度并未充分考慮不同層次的分類評價，“一碗水”難平，達不到激勵的效果。同時由于歷史的原因，我省農業科研單位的特殊性造成了招收的財務人員素質不一，有的甚至讓不專業的科技人員從事財務工作，這些都導致很多反映經濟活動的會計信息不真實、不準確，從而影響領導層做出正確的決策和管理，并限制著內部控制的有效性。

（三）制度更新不夠快，管理措施的執行力較差

健立健全規章制度是做好事務管理的前提和基礎。財務制度更是站在防范風險、預防腐敗的前沿陣地上，尤為重要。隨著社會經濟的不斷發展，國家的財經政策在不斷地發生變化，經費的使用規定在不斷地做著調整，這就要求農業科研單位對財務制度進行及時的評估、更新和完善，以適應內控環境的變化和內控要求的提高。然而，目前我省的農業科研單位內控信息化建設滯后，信息流通不暢，沒有建立起安全科學的信息化平臺，體現到制度建設上，則表現為“老藥方醫治新病癥”，不但生搬硬套，而且效果不佳。如，近年來，我省各級財政部門對農業的投入不斷加大，農業科研經費相對充足，不過，這也使科研人員在經費預算編制中隨意性增強，全憑以往經驗、缺少財務溝通，如此容易在以后項目開展過程中造成經費支出不規范、進度不均衡，還有可能造成年底突擊用錢的現象。也正是由于缺乏項目經費預算的最新規范，導致了以“預算管理為主線，資金管控為核心”的內部控制職能發揮不到位，內控管理目標無法實現。

（四）政府采購不夠實，具體操作的應變性較差

2003年實施了《政府采購法》，隨后國家又相繼頒布了相關的配套制度，政府采購的經濟效益和社會效益已日益顯現。然而，一方面，科研人員對政府采購制度知之不多，物品采購需求編制不太科學；另一方面，政府采購的期限較長、規定較嚴、溝通較少；所以，常使得科技人員對政府采購的結果不甚滿意。有時為了不影響科研工作進展，部分科技人員會申請有備無患的“提前采購”，或是貪圖方便的“重復采購”。如，農業科研設備在不同的研究領域有時具有通用性，科技人員可以共享設備、節約成本。但由于科研人員之間及管理和使用部門之間的信息不對稱，很容易造成重復采購。再加上，農業科研單位科研基地分散，實物資產清查盤點困難，容易造成資產保管不善和流失。這不但會影響政府采購的效率和效益，更會使內控制度落實不到位。

四、加強農業科研單位內控建設的建議

（一）提高控制意識，協調工作機制

我省公益性農業科研單位的領導管理者必須樹立符合現代管理的經營觀念，增強控制意識，提升管理水平。通過價值觀塑造、激勵化機制、能動性發揮等內控要素的集聚，及規章制度、人事政策、科研團隊等外部環境的引導，使大家充分認識到內部控制的必要性和重要性，并讓整個單位成員都具有內部控制覺悟和自我控制態度。所以，單位領導層必須借鑒國內外成功的內部控制環境模式，結合自身實際，協調工作機制，找到并營造最適合自己的內部控制環境。

（二）加大獎懲力度，優化內控環境

建立健全科學的多元化薪酬激勵體系，包括人才培養制度、薪酬激勵制度、崗位管理制度、職稱競爭制度等，更大更好地發揮管理人員和科技人員的工作積極性、主動性和創造性。并要特別加強對財務人員的教育培訓，包括職業道德教育和反腐倡廉教育，重視業務技能，提高工作能力。在此基礎上，還應充分調動廣大職工參與內部控制的責任心和積極性，建立信息靈敏、指揮靈活、協調一致的管理體制，增強農業科研單位內部控制的駕馭能力。

（三）建立領導小組，提升管理水平

內控體系建設是一個長期任務，也是一項系統工程，需要農業科研單位內部各部門各崗位的溝通和協調。所以，應該成立內部控制工作領導小組，“一把手”擔任組長，分管財務和紀檢的領導分別擔任副組長，領導小組要制定全面推進內部控制建設的實施方案，明確工作目標和工作原則，并結合實際制定內控建設工作的實施計劃和評價指標。同時，再成立一個內部控制自我評價工作小組，由紀檢干部、內審人員和職工代表組成，對已建立的內控制度體系進行全面的成效測試和結果反饋，確保內控制度的橫向制衡和縱向連接，及正向推進和反向監督，實現內控建設的動態管理，從而有效進行風險評估和風險管理，不斷提高單位的事務管理和科研管理水平。

（四）加快制度修訂，防范財務風險

內部控制是科研單位的核心防線，能夠有效保證公益性農業科研單位各項工作的有序進行。加強內部控制，關鍵之一是制度的及時更新和不斷完善，尤其重要的是財務制度修訂和財務數據更新，其中，財務制度的修訂要結合國家法律法規及地方財經規定，并依據公益性農業科研單位的經濟活動特點制定切實可行的財務管理制度，包括：財務人員不相容崗位分離制度、關鍵崗位輪崗制度及各類支出業務內部管理制度等。同時，做好收入控制，建立收入業務管理辦法；完善支出申請和內部審批、付款審批和付款執行流程建設，建立經費支出審批管理辦法；這不僅有利于進一步規范財務管理制度和流程，進一步降低非客觀因素等現象的發生，也有助于財務管理改革的進一步深化。

（五）加強項目預算，提高經費績效

項目經費預算是做好項目經費管理、提高資金使用績效的基礎，更是農業科研單位加強內部控制的核心。必須結合項目特點，認真做好預算編制前期的調查研究，充分掌握第一手資料；明確項目預算的編制部門和管理部門；加強項目庫和專家庫的建設，使預算編制更科學更精準。要強化預算執行的過程管理，建立預算執行公開制度、績效評價和內審制度、評價和審計責任追究制度，做到“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理體制。保障農業科研單位的項目資金在配置和使用上更加合理、科學和有效。

（六）完善采購方式，促進有效實施

近年來，隨著我國政府采購金額的不斷增加，采購范圍的不斷增大，原有的采購制度和采購方式都亟需作出適當調整。如完善采購人員的選拔與培訓，提高采購方式的效率與效益，加強采購過程的監督與評價等。與此同時，還應該加大政府采購宣傳力度，讓更多的科技人員更好地了解和理解政府采購的作用和意義，并建立采購申請制度，區分政府采購項目和非政府采購項目，選擇合理的采購方式和代理機構。加強采購招投標程序管理，規范政府采購合同的簽訂、履行、變更和備案過程的制度建設。制定驗收管理辦法，明確參與驗收各方。完善政府采購監督及質疑處理機制。與此對應，農業科研單位也必須摒棄“重采購輕管理”的思想，對采購的資產要明確管理責任，落實部門、責任到人。資產的購置、報廢、調撥、變賣等必須進行嚴格的規范管理。通過資產清查制度對單位資產變動狀況進行了解，避免資產閑置和流失。建立資產信息平臺，人人可查單位資產信息，做到資源共享，防止資產重復購置，減少資產閑置。

五、結語

隨著國家財政改革的不斷深化，科技體制改革的快速推進，必將對我省公益性農業科研單位的內部控制提出更高更新的要求。而現代內部控制制度已經被實踐證明：得控則強，失控則弱，無控則亂，不控則敗。因此，我們應按照《行政事業單位內部控制規范》的要求，不斷優化農業科研單位內部控制環境，切實提高農業科研單位內部管理水平，加強廉政風險防控，確保出成果出效益，促進農業科研單位可持續健康地發展，為實現我國農村更美、農業更強、農民更富的目標而努力。