淺析我國預算績效體系

曹彩虹

【摘要】我國預算績效管理取得相對可觀的成績，預算績效管理理念漸入人心，但是存在新問題，亟待引入新的預算績效管理理念推動我國預算發展。

【關鍵詞】預算績效；績效管理；績效評價；委托代理理論

一、預算績效歷史簡括

1970年以來，為適應西方國家經濟停滯發展新常態，處理經濟發展衰退以及由此發生的財政危機以及民眾對政府喪失信心等問題，西方各國政府紛紛進行政府流程再造，重塑政府在民眾中的形象，為方便民眾，掀起一浪高過一浪的“政府重塑浪潮”，目的在于轉變政府職能，提供政府辦事效率，提高政府績效，促使“管理型政府”向“服務型政府”轉變。這場聲勢浩大的政府重塑變革使得許多管理理念如績效評價、績效預算等漸入人心。英國、美國、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國家在績效預算方面的先進經驗，為我國推進預算績效管理提供了寶貴的經驗。

二、預算績效理論依據一委托代理理論

委托代理理論是建立行政問責制的依據，也是預算績效管理的依據，它的主要內容是政府是公共產品和公共服務的提供者和代理人，政府進行的各項行為應當受到委托人一一公眾的監督，在產生雙方利益沖突或者委托方與代理方信息不對稱的情況下，委托人應該加強對代理人行為產生結果進行監督，防止代理人利用信息不對稱，產生“逆向選擇和道德危機”等自利行為而損害委托人的利益。委托代理理論是預算績效實施的理論依據。不僅政府部門和社會公眾存在信息不對稱，甚至政府部門與部門之間也存在信息不對稱和溝通不到位的問題，使得政府提供的公共產品和服務偏離社會公眾的需求，從而影響政府財政支出的績效，為此需要完善激勵和約束機制，引入預算績效理念，并將其運用到預算編制、執行和監督全過程，保證最有效、最優化利用預算資金，解決委托人和代理人由于信息不對稱產生的各種問題。

三、我國預算績效開展情況及存在問題

從國內實際來看，我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡。近年來，財政收入增長迅猛，收支矛盾日益擴大，財政支出范圍越來越大，公平性凸顯，結構性浪費現象日益增多，財政效率日見低下。為適應經濟中高速發展的新常態和緩解目前我國預算管理出現的一些新問題，有必要結合我國國情引進新的預算績效管理手段。它讓財政績效成為回溯政府責任的核心，對于重塑政府、市場和社會關系有重要的意義。

績效預算的實施需要許多政策及技術方面的支持，比如國家關于預算法律的完善程度、預算相關制度建設是否健全、預算系統是否能達到實施績效預算的要求、是否建立健全以權責發生制為基礎的政府會計準則和體系、民眾對績效預算的認識等文化背景等各方面，要求相對嚴苛，這些約束條件我們國家尚未完全具備，因此，我國財政支出采用預算績效而不是績效預算，是基于我國國情和財政管理實際做出的較為正確而貼近國情的選擇。

預算績效管理是在我國開展財政項目支出績效評價試點的基礎上，借鑒英國、美國、澳大利亞等國家先進績效預算的經驗的基礎上，結合我國預算管理的特殊國情，將西方先進的管理理念融入整個預算管理中，使之與預算編制、預算執行、預算監督有機結合，成為我國一種全新的中國特色的預算管理模式。我國目前實行的預算績效管理實質上仍然屬于基本預算管理，它要求所有單位上年上報下一年的績效目標，并且下一年所有預算內容例如預算編制、執行、監督等要以批復的績效目標為依據，始終圍繞績效目標實現這一主線展開預算績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、評價結果的應用的全過程閉環式PDCA管理。它要求政府部門不斷改進服務水平和質量，注重財政資金的產出和效果。強化政府支出責任，要求政府花越少的錢，向公眾提供更多的公共產品和服務，“用財政的錢要有根據并有效果，沒有效果可以對政府部門問責”。

財政部2011年7月關于推進預算績效若干知道意見明確支出，逐步建立按照既定目標編制預算、實時有效監控預算執行情況、對重點預算項目進行事后評價、逐級反饋預算評價結果、充分應用預算評價結果的預算績效管理機制。從最初在湖北、湖南等地試點探索到今天在全國全面鋪開，從點到面說明我國預算績效工作取得階段成功：管理范圍逐步擴大，管理模式不斷改進，管理質量走上新臺階，預算管理理念漸入人心，預算績效管理措施得到加強，開始實施預算監控并進行重點項目績效評價，逐步形成中國特色預算績效管理體系。

經過十幾年的發展，我國預算績效管理取得相對可觀的成績，預算績效管理理念漸入人心，強化了政府支出責任意識，促進財政資金科學合理分配，政府決策越來越科學透明，逐步提高了財政資金的使用效率，形成按照既定目標編制預算、實時有效監控預算執行情況、對重點預算項目進行事后評價、逐級反饋預算評價結果、充分應用預算評價結果的預算績效管理機制。但是，從長遠來看，我國的預算績效工作與發達國家相比仍然存在較大差距，存在一些亟待解決的問題和難點，需要進一步改進和完善。

我國預算績效管理發展存在地區之間不平衡的情況，主要由于各地政府對預算績效認識程度深淺不一。預算目標各環節銜接不夠緊密，如某些績效目標難以量化，影響績效目標的準確性，實際工作中績效目標的比重較低且覆蓋不全面，目前僅對部分項目支出進行績效目標編報?？冃ПO控僅局限于執行進度和日常監控，沒有發揮事中控制的作用。事后評價占較大比重，缺乏事前始終評價，且事后評價主要集中在項目評價，主要是試點項目進行評價，評價方法與手段單一，沒有確定統一的有效的一套評價標準，評價指標籠統不具有代表性和可比性，第三方評價等外部力量介入程度不高，未形成多元化的評價格局。

四、我國績效評價工作改進和展望

1、組織專題培訓、加大預算績效管理宣傳力度。為轉變各級政府固有觀念，引入最新的績效評價理念，邀請有內外有名的專家學者，組織專題培訓，側重國外關于績效評價的先進經驗介紹，大力宣揚預算績效管理理念，擴大預算績效管理的社會影響。同時加強人才隊伍建設，培養預算績效管理方面專業人才，提供人才保障。

2、轉變政府職能，增強政府部門自主權。預算管理與績效管理數據互相應用和補充。將績效目標、監控、評價、結果應用融入預算管理閉環的全過程，充分應用績效評價結果，編制更加科學合理的預算，使財政資金每一分錢都能落到實處，發揮應有的效用。

3、穩中有進、積極有序推進項目管理，加大管理廣度，拓寬管理深度，使項目預算管理不僅局限在重點項目，要推廣到絕大部分的項目。

4、為改變目前指標體系混亂，沒有可比性的亂象。按照合規性、注重成本效益、平穩過渡、可推廣、易操作等原則積極構建全國績效評價指標庫，加大第三方中介機構進入力度，積極探索多元化的評價格局。逐步形成一般評價和特殊評價相結合，自我評價和第三方評價相結合，定量評價和定性評價相結合，單個項目評價和整個預算結構評價相結合的全方位、多維度的評價體系。將績效評價結果與預算執行情況與下一年預算資金安排掛鉤，確保預算資金使用效率達到最優。endprint