比特幣革命的監管因應

史廣龍

比特幣革命的監管因應

史廣龍

比特幣等數字貨幣的興起帶來了區塊鏈技術應用于金融行業的新紀元。非法定數字貨幣的大量使用與中央銀行功能的發揮之間存在沖突，導致其發展面臨瓶頸。各國監管機構紛紛明確比特幣不具有法定貨幣的屬性，本質上是可交易的虛擬商品。部分國家開始研究和推動發行法定數字貨幣。除比特幣之外，區塊鏈技術在金融領域具有廣泛的應用空間。在各種商業模式的發展初期，監管機構不便表態，但是應該密切關注發展動向，防止監管套利，打擊違法犯罪行為。

區塊鏈技術；數字貨幣；金融監管；支付結算

史廣龍（1981-），遼寧人，特華博士后科研工作站博士后，中歐國際工商學院研究員，蘇黎世大學博士。（北京100029）

比特幣之父中本聰認為，網絡交易借助于金融機構作為可信賴的第三方來處理電子支付信息，不僅不能避免潛在的損失，還會增加交易成本，因此有必要創建一種不需要信用中介的電子支付系統。比特幣本質上是一個基于密碼學原理而非基于信用模式的點對點電子現金系統，它使得任何達成一致的雙方，能夠直接進行支付。比特幣正式發布后，逐步在歐美國家獲得了一定程度的市場接受。采用區塊鏈技術電子貨幣的快速發展，引發了各國監管者對于數字貨幣的密切關注，金融領域應用區塊鏈技術隨之展開。

一、監管與治理：金融行業應用區塊鏈的場景流變

（一）數字加密貨幣背后的電子現金系統陷入瓶頸

數字加密貨幣形成的點對點電子現金系統擴張步伐逐步陷入停滯，從根本上說是因其可能與中央銀行功能的發揮發生沖突，具體而言主要集中在以下方面：一是物價穩定。數字加密貨幣的不斷增長，實質上改變了貨幣數量，影響貨幣周轉速度、現金的使用以及調節貨幣流動總量機制，可能對實體經濟產生一定的替代效應。二是金融穩定。數字加密貨幣游離在銀行系統之外，與現實世界聯系的增強可能成為潛在的不穩定因素。數字加密貨幣只有交換價值，沒有使用價值。數字加密貨幣沒有最后貸款人的支持，它的影響力取決于活躍使用者的數量與愿意接受的商家數量，網絡規模決定貨幣價值。三是支付系統穩定。數字加密貨幣面臨信用風險、流動性風險、經營風險、法律風險，可能沖擊現有支付系統的穩定。

有鑒于此，主要國家的中央銀行均對非法定數字加密貨幣采取了相對謹慎的態度，紛紛否定其法幣地位，甚至采取一定的限制措施，非法定數字加密貨幣使用規模的擴張進入瓶頸期。同時，各國中央銀行開始研討發展法定數字加密貨幣的計劃。2015年厄瓜多爾率先推出法定數字加密貨幣，希冀能減少發行成本及增加便利性，讓偏遠地區無法擁有銀行資源的民眾也能通過數字化平臺，獲得金融服務。突尼斯也根據區塊鏈的技術發行法定數字加密貨幣，除了讓國民通過數字貨幣買賣商品，還能繳付水電費賬單等，結合區塊鏈分布式賬本的特性，將交易紀錄記載于區塊鏈中，方便管理。

（二）區塊鏈在跨境支付結算領域可能形成突破

當前跨境支付結算格局的形成與中央銀行的權力邊界密切相關。中央銀行只能在主權國家的范圍內行使權力。跨境支付至少涉及兩個以上的主權國家，除非基于主權國家間的協議，中央銀行對于支付結算系統的規劃，難以延展至境外。由于支付結算系統涉及主權國家的金融安全，全球范圍內的公約始終無法訂立。跨境支付結算企業只能基于各國碎片化的監管規則，在各國中央銀行等金融監管機構容許的范圍內開展業務。

由此，形成了當前存在以下明顯缺陷的跨國支付結算機制：一是操作成本和費用高昂。價值鏈條上涉及的節點多，導致多次收費，彼此之間不存在競爭，跨境支付結算成本高昂。二是安全性和便利性差。跨境支付清算依賴各國當地銀行，支付方必須準確無誤的填寫銀行賬戶和匯款路徑代碼，只有在銀行工作時間才能發起交易。三是結算流程緩慢而效率低。支付結算流程涉及多個主體，整個鏈條上任何一方的拖延，都可能降低支付結算效率，導致在途資金占用量大。

將區塊鏈技術應用于跨境支付結算，通過智能合約直接連通付款方銀行與接收方銀行，能夠繞過中轉銀行，減少中轉費用，不但可以全天候支付、實時到賬、提現簡便及沒有隱形成本，也有助于降低跨境支付結算風險及滿足跨境對跨境支付結算服務及時性、便捷性的需求。根據麥肯錫的測算，從全球范圍看，區塊鏈技術在B2B跨境支付與結算業務中的應用將可使每筆交易成本從約26美元下降到15美元。

（三）金融行業應用區塊鏈技術的場景創新

各國監管者雖然對非法定加密數字貨幣持非常明確的保留或者負面態度，但是并沒有限制區塊鏈技術在其他支付領域的應用。這為傳統支付機構運用區塊鏈技術進一步提高競爭力，以及金融科技企業在支付領域的崛起創造了制度環境。

一是內部場景：傳統支付機構的變革。雖然各支付機構采取的策略不同，但是都加大力度嘗試將區塊鏈技術應用于自身網絡的完善之中，擴大市場份額，提高市場競爭力。2015年11月，Visa歐洲聯合實驗室（Visa Europe Collab）與Epiphyte開始合作嘗試將比特幣區塊鏈應用于跨境匯款，資金通過比特幣區塊鏈進行跨境流傳，最終由Visa的網絡設施收取。2016年7月，Visa歐洲聯合實驗室測試將初創公司SatoshiPay的技術運用于Visa銀行卡支付網絡，允許客戶的Visa賬戶向SatoshiPay錢包進行自動小額付款。2016年9月，Visa歐洲聯合實驗室與BTLGroup的合作項目已經開始測試通過智能合同提升銀行間的境內和跨境支付活動效率。除此之外，萬事達、西聯與SW IFT也都在嘗試通過區塊鏈技術完善現有的商業網絡。其中，萬事達與西聯都是DigitalCurrency Group的投資者。

二是外部場景：金融科技企業的崛起。區塊鏈技術帶來的變革為金融科技企業跨界提供支付服務創造了機遇，并開始挑戰傳統支付機構的行業地位。成立于美國的Ripple為一家利用類區塊鏈概念發展跨境結算的金融科技公司，它并沒有采取與支付機構合作的模式，而是構建了一個沒有中央節點的分布式支付網絡，主要吸收商業銀行加入合作，希望提供一個能取代SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會）網絡的跨境支付清算平臺，打造全球統一網絡金融傳輸協議。Ripple的商業模式決定了它將逐漸演變為雙方結算過程中可信賴的第三方，最終可能形成中心化而非去中心化的商業模式。如果Ripple真的向這個方向發展，那么它在商業模式上與SWIFT已經沒有本質的區別，兩者僅僅是技術手段層面的分別。為了應對Ripple的挑戰，SWIFT召集占據全球75%跨境支付份額的73家大型銀行探討顯著提高跨境支付的效率和透明度等體驗。

二、底線與競爭：金融行業應用區塊鏈的監管經驗

（一）不認可非法定加密數字貨幣的法幣地位

美聯儲主席耶倫在向美國參議院銀行委員會報告中支出，比特幣作為創新性的支付工具，游離于銀行體系之外，并不屬于美聯儲的監管對象。根據美國《商品交易法》數字加密貨幣應屬于“商品”，由此美國商品期貨交易委員會將比特幣定義為“商品”。美國聯邦稅務局(Internal Revenue Service)也認為比特幣并非是貨幣而是財產，其挖礦、買賣和使用行為均應進行納稅申報。2014年6月29日，加利福尼亞州州長簽署《數字貨幣合法化法案》（簡稱“AB-129法案”），新法案Section200.19表明“虛擬貨幣不是法定貨幣，沒有政府的信用背書，其賬戶和價值不受美國聯邦存款保險公司（FDIC）和證券投資者保護公司(SIPC)的保護”。加拿大政府財政部官員也指出加拿大不認可比特幣的法幣地位，加拿大政府將密切關注加密數字貨幣的發展。

類似的，歐洲央行認為，虛擬貨幣不符合經濟或者法律中對于“貨幣”的定義。它沒有同時滿足貨幣交換媒介、儲存價值、記賬單位這三個條件，但是可能會對中央銀行功能的發揮產生影響。因此，歐洲央行認為其有義務設立機構監管加密數字貨幣，評估風險，審慎監管，保持金融系統完整性，防范用于非法用途。德國聯邦金融監管局（BaFin)與德國聯邦財政部均認為比特幣等加密數字貨幣屬于記賬單位，可歸入德國銀行業法中的金融工具種類。由于加密數字貨幣可以基于雙方之間的合同成為多方結算的手段，因此它可以替代法定貨幣。為了避免歧義，德國聯邦金融局明確指出加密數字貨幣并非德國支付服務監管法意義上的法定貨幣。法國中央銀行（Banque de France）也申明加密數字貨幣并非該國法律承認的法定貨幣也不可以作為支付手段，它本身存在重大風險，已經成為市場投機、洗錢或者其他非法活動的工具。

丹麥金融監管機構（Denmark’s Finanstilsynet）認為比特幣不屬于法幣，比特幣相關交易也不屬于嚴格意義上的金融活動，比特幣系統可以視為某種應納稅的電子服務。丹麥央行進一步指出，與黃金和白銀相比，比特幣并沒有交易價值，比特幣不受存款保險等本國法律機制的保障。俄羅斯法律明確規定盧比為該國唯一法定貨幣，俄羅斯境內的一切金融交易必須采用盧比定價。據此，比特幣不具有法幣地位，如果雙方在特定交易中使用加密數字貨幣而非盧比進行交易，無論是視其為外幣或者外部擔保手段都屬于違法行為，并可能因此承擔法律責任。日本金融服務廳（FSA）將比特幣定義于“資產”或者“財產”，與美國聯邦稅務局的分類一致。

（二）加強非法定加密數字貨幣的監管

美國聯邦層面澄清了法律適用問題，明確現有的法律可以很好的監管虛擬貨幣產生的犯罪風險，防止虛擬貨幣的非法使用。相比之下，州政府的監管目的就不僅局限于反洗錢風險的防范，而是更加傾向于消費者保護與網絡安全，監管機構對法規的完善程度的要求也相應提升。例如，2014年6月，加州通過了《數字貨幣合法化法案》（簡稱“AB-129法案”），該法案明確規定現行法律禁止在美國發行或流通所有不合法的貨幣，但并不禁止加密數字貨幣的發行和使用，其立法目的在于修改現行法律，以確保使用各種形式的替代貨幣購買商品和服務或匯款時不觸犯法律。2015年3月，在AB-129法案的基礎上，加利福尼亞州州長簽署了AB1326法案，AB1326法案在加州金融法下新增加一章節（FinancialCode第11章），專門規范加密數字貨幣企業，提高了加密數字貨幣業務制度框架方面的確定性。即接受加密數字貨幣用于劃撥或者劃撥該貨幣,獲取、存儲、替人代管加密數字貨幣,從事零售兌換服務,以及控制和管理加密數字貨幣需要獲得許可證,除非是銀行法上的特許機構或者與買賣商品和服務有關。被許可人應該向消費者揭示加密數字貨幣風險，如幣值波動、資產不保值等，并讓消費者知悉向商業監管部門投訴過程。每個企業必須建立并維持書面政策和程序，以解決消費者投訴的公平和及時性。法案要求被許可人應建設穩定高效的運營系統，配備技術保障措施，定期對系統進行壓力測試。為了確保業務在法律法規監督下有序進行，法案要求被許可人應配合合規檢查。對于被許可人有違法違規的行為，專員可以用正式的密封函來要求其合法合規，或要求其停止不安全、危害性的作為，在特定情況下甚至暫停、撤銷許可證，或將破產的被許可人交由破產管理。

德國聯邦金融監管局規定，單純的比特幣挖礦、支付活動并不需要取得許可。但是如果從事為他人交易比特幣的商業活動，則應該根據德國銀行業法取得許可。此原則亦適用于大規模的比特幣挖礦活動。質言之，德國聯邦金融監管局認為商業性的比特幣行業應受到金融監管，但是在具體監管方式上將根據不同的業態采取不同的方式。一是比特幣交易經紀業務。根據德國法如果以自己名義為他人購買和銷售比特幣，則構成典型的經紀業務，需要取得德國聯邦金融監管局的許可證。該種模式下，經紀業務背后的客戶并不了解對手的真實身份。比特幣經紀人根據客戶指示的數量和價格購買或者出售比特幣。二是比特幣平臺業務。如果比特幣交易根據平臺設計的規則重復進行，則該平臺具有了面向大眾的多邊交易功能，由此，交易各方可以在價格達成一致意見時完成比特幣的交易。此類比特幣平臺業務需要根據德國銀行業法取得許可證。三是比特幣信息中介業務。如果企業不直接參與比特幣的交易，僅僅是提供信息平臺，供交易雙方了解對方擬交易的比特幣數量或者價格，則經營比特幣信息中介業務的企業屬于居間商須取得相應的許可證。四是自營交易。用可支配的資金以自己名義進行比特幣交易，屬于從事自營交易盈利活動，根據德國銀行業法從業者亦應取得相應的許可證。取得上述各類許可證從事比特幣業務的企業在經營過程中，需要履行有關反洗錢和反恐怖融資的合規義務。

法國中央銀行指出將比特幣與法定貨幣進行兌換屬于支付服務，此類業務必須獲得審慎監管機構的授權并取得許可證。這一方面有利于降低比特幣交易中的欺詐風險，同時也將促進經營主體履行洗錢和恐怖融資方面的合規要求。俄羅斯中央銀行認為俄羅斯境內的個人或者企業從事或者協助從事以比特幣交易商品、服務、或者法定貨幣的行為將被視為與洗錢或者恐怖融資相關的可疑活動，并建議俄羅斯個人或者企業遠離比特幣交易。2016年5月，日本通過了一項監管國內加密數字貨幣交易所的法案，要求加密數字貨幣交易所運營商在日本金融服務廳進行注冊，并要求將法定貨幣、數字貨幣基金監管和管理分開，同時實施反洗錢法條例以及了解你的客戶規則。

（三）區塊鏈監管的跨州跨國監管競爭加劇

盡管各國在非法定加密數字貨幣的監管態度上形成了最基本的共識，但是在具體操作上，覬覦支付領域應用區塊鏈技術的潛在商業價值，紛紛結合本地區和本國的情況，采取不同的監管策略。這其中競爭最為激烈的當屬美國聯邦各州之間以及以放松管制著稱的國際金融中心之間。

一是州際競爭。在支付行業應用區塊鏈技術的監管方面，美國各州之間存在一定差異，監管制度最終表現為結合本州特色的競爭格局。例如，在加密數字貨幣的監管方面，加州法案構建了虛擬貨幣業務審批框架，并為消費者提供必要的保障，為初創企業提供健康的成長環境，特別是提供了臨時許可證制度，使得初創企業和小企業的門檻更低，具體在更低的申請要求、可以在風險評估標準下自己證明合規性、更低的費用。而紐約州作為大型金融機構的聚集地監管相對嚴苛，無論是監管的范圍、資質審核或者獲得執照后要持續符合的規定，對任何一個想要申請虛擬貨幣執照的企業來看，都將會消耗大量資源。上述規定比較符合紐約州大型金融機構的利益訴求。一些小規模的初創企業在起步階段會遇到較大的困難。

二是跨國競爭。盡管歐盟成員國大多采取了類似歐洲央行的態度審慎關注加密數字貨幣的發展，并初步劃定最基本的監管規則，英國作為歐盟最重要的金融服務業中心，卻對比特幣等加密數字貨幣一直采取相對柔和的監管方式，并沒有通過官方途徑對于比特幣的性質和交易活動作出明確界定或者限制。英聯的這種“看看再說”的模式實際上反映了歐盟國家之間對于金融服務業的不同態度。相對于以工業立國的德國和法國，英國有意識地希望成為歐盟范圍內加密數字貨幣和應用區塊鏈技術的中心，增強倫敦作為全球金融中心的競爭力。可以預見，在英國正式脫離歐盟之后，很可能采取更為寬松的監管態度。中國的香港地區和新加坡作為亞洲地區效仿倫敦模式的國際金融中心，對于支付行業應用加密數字貨幣等區塊鏈技術也采取了盡量模糊的監管策略，避免在金融服務業轉移中處于劣勢地位。相對而言，瑞士對加密數字貨幣以及其他區塊鏈技術在支付領域的應用持完全開放的態度。加密數字貨幣的支付系統與瑞士私人銀行一貫遵循的保密原則相吻合。瑞士的銀行和證券等金融機構大多開始嘗試應用區塊鏈技術，甚至政府層面也直接介入。例如，楚格州以投資環境好和稅收顯著低的優勢吸引了全球對沖基金、大宗商品交易商入駐，并進一步打造區塊鏈產業的競爭優勢，當地政府率先允許市民以一定數額的比特幣（不超過兩百瑞士法郎）繳納賦稅，創造應用場景，吸引初創企業，被形象地稱為“加密谷”（Crypto Valley）。

三、秩序與創新：中國金融行業應用區塊鏈的監管啟示

2013年12月，中國人民銀行等五部委聯合發文（簡稱“五部委通知”），確定了比特幣的監管框架：一是明確加密數字貨幣性質。比特幣是一種特定的虛擬商品，不具有法償性與強制性等貨幣屬性，并不是真正意義的貨幣，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應作為貨幣在市場上流通使用。但是，比特幣交易作為一種互聯網上的商品買賣行為，普通民眾在自擔風險的前提下擁有參與的自由。二是隔離正規金融服務。各金融機構和支付機構不得以比特幣為產品或服務定價，不得買賣或作為中央對手買賣比特幣，不得承保與比特幣相關的保險業務或將比特幣納入保險責任范圍，不得直接或間接為客戶提供其他與比特幣相關的服務。三是加強平臺監管。作為比特幣主要交易平臺的比特幣互聯網站，應當根據《中華人民共和國電信條例》和《互聯網信息服務管理辦法》的規定，依法在電信管理機構備案。同時，針對比特幣具有較高的洗錢風險和被犯罪分子利用的風險，交易平臺應切實履行反洗錢義務。

五部委通知將比特幣定義為商品而非法定貨幣與其他主要國家一致，通過隔離正規金融機構，在一定程度上建立了比特幣等非法定數字貨幣與正規金融活動之間的防火墻，降低了隨后比特幣價格大幅波動時對正規金融服務的沖擊。有別于對發展比特幣等非法定數字貨幣的審慎態度，監管機構認為法定數字貨幣是歷史發展的必然，央行必須推動發行數字貨幣，最大限度地提升支付交易的便利性和安全性。央行對數字貨幣的形態和運行框架等問題已形成了初步的研究成果，并將在此基礎上進一步探討技術細節，發展法定數字貨幣的發行和流通體系。但是，考慮到法定數字貨幣可能對金融體系乃至國民經濟產生的深遠影響，監管機構必須審慎擇時，并在推出中國版法定數字貨幣的同時，頒布與之配套的發行、流通、兌換和監管制度，形成完整的加密數字貨幣監管框架，為應急工作留足空間。否則，一旦發生風險事件，后果不堪設想。

除了數字貨幣之外，區塊鏈技術在銀行、證券、保險和支付領域仍然有非常廣泛的發展空間。為此，主要國際金融機構通過組成投資團隊與金融科技企業合作等方式，如囊括40多家大型國際銀行與科技公司的R3CEV，探索區塊鏈技術在金融行業的商業應用，場景逐年遞增，涉及跨境支付與結算、票據與供應鏈金融、證券發行與交易、客戶征信與反欺詐等領域。由于這些商業應用形式尚未大范圍推廣，在是否應出臺針對性的監管措施以及如何監管區塊鏈技術與金融業結合形成的新型商業模式方面，各國監管機構短時間內不會表態，該策略同樣也適用于中國。從根本上說，金融業應用區塊鏈技術形成的新型交易結構是否能夠取代以及在多大程度上替代當前中心化的商業模式仍然需要時間觀察。倫敦、新加坡、中國香港、瑞士等主要金融中心為吸引國際金融資本轉移可能進一步放松管制，這為區塊鏈技術與金融業結合創造了監管新型商業模式的海外場景。中國主要金融監管機構不必急于表態。

但是，這并不意味著中國金融監管機構可以放任區塊鏈技術在金融領域的應用。鑒于區塊鏈技術與金融業結合后，普遍實現交易行為可自動化執行，近年來一再強調的行為監管作用將可能弱化。此外，點對點交易具有明顯的去中心化特征，大量交易行為無需經由一個中心化的交易對手進行撮合或者數據交換就能實現，那么長期以來行之有效的機構監管思路也難以為繼。為了應對這些挑戰，監管部門應該密切關注應用區塊鏈技術金融機構的方案，在一些重要領域和關鍵行業，保證金融監管者能夠獲取必要信息從而在一定條件下可追溯相關交易。同時，區塊鏈技術在金融領域的廣泛應用，將導致非金融企業涉足正規金融業務。區塊鏈技術與金融結合形成的去中心化交易模式是否能夠戰勝傳統的中心化交易模式，從根本上取決于能否提高金融市場的效率。監管者應為不同技術和交易模式下的金融服務彼此公平競爭創造條件，同時必須避免本質相同的業務由于監管負擔的重大差異導致監管套利問題，進而影響競爭環境。為此，金融監管機構應該吸取互聯網金融領域的教訓，從業務本質出發，不為交易結構迷惑，嚴守市場準入規則與金融市場秩序，防范和遏制監管套利問題。非金機構在取得正規金融牌照前，不得以區塊鏈等新型技術或新型商業模式為由，跨界獨立從事金融服務業。執法部門對洗錢、擅自發行股票債券、集資詐騙、非法或變相吸收公眾存款等違法犯罪行為堅決不能姑息。

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