政府產業引導基金的實施效果探析*
——對上饒市5個縣（市）的調查

劉勇

政府產業引導基金的實施效果探析*
——對上饒市5個縣（市）的調查

劉勇

為了解政府產業引導基金(以下稱產業基金）發展情況，本文對上饒市5縣（市）產業基金開展了調查。結果顯示：產業基金撬動銀行和社會資本投資實體效應明顯，有效擴寬了企業融資渠道，整合了地方產業資源，調整了產業結構，促進了區域經濟增長，但受投資風險把握難、基金退出機制不完善等因素制約，目前基金使用效率較低，金融實際投入項目資金進度較慢。

產業引導基金；基金投資；社會資本；企業融資；產業結構

劉勇（1967-），中國人民銀行廣豐縣支行，經濟師。（江西廣豐334600）

一、基本情況

（一）產業基金概況

為引導財政資金、銀行資金和社會資本投向實體經濟，上饒市各級政府均設立了產業引導基金管理機構（以下稱基金管理機構），按照“政府引導、市場動作”的原則進行募集和投資運作。主要投向政府重點項目、先進機械制造、電子信息、金屬新材料和精深加工等戰略性新興產業。5縣（市）①廣豐區、德興市、弋陽縣、鄱陽縣和余干縣。目標募集基金100億元（政府18.5億元，社會81.5億元）。至2017年4月末，政府已到位9億元，已投放額為2.84億元（廣豐0.84億元、德興2億元）。

（二）運行模式

募集方式：由政府先行出資作為劣后級②劣后級：在項目遭受損失時，劣后人的資金向優先人補償；取得盈利時，優先人按事先約定比例適當參與分紅，除去優先級應取得的部分，剩余的都屬于劣后級；劣后級是風險最高的一部分。合伙人，按1∶3～1∶9比例向銀行等符合條件的社會資本籌集優先級③優先級：當資產發生損失時，首先劣后級吸收，如果劣后級被完全損失，才會損失優先級資金；從收益來看，優先級會保有相對確定且封頂的預期收益率；從風險角度來看，優先級是相對低風險的一部分。資金，共同構成N只母基金（用于發起子基金或直接對項目投資）。母基金下設若干子基金，向社會進行二次募集資金，并對具體項目投資。

管理模式：母基金采取“分開托管，合并運營”模式，委托多家銀行托管；子基金以市場化的方式選定托管銀行或招募管理機構。投資金額根據產業發展需求分期投入。

表1 上饒5縣（市）政府產業引導基金情況表單位：億元

投資和退出：產業基金按債權、股權或協議約定分紅方式投資。其中：社會資本（含銀行）按約定分紅回報的，如出現低于約定回報率，財政的分紅可作部分或全部讓利。上饒5縣（市）社會資本均實行約定分紅投資方式，回報率在6.5～7%之間，其退出由政府承諾兜底按“1+3”或“1+4”①“1+3”模式：即“1+20%+30%+50%”，第一年投資，第二年回購20%，第三年回購30%，以此類推。“1+4”模式：即“1+10%+20%+30%+40%”，第一年投資，第二年回購10%，第三年回購20%，以此類推。模式回購。

表2 銀行投資產業基金情況表

圖1 產業基金動作模式結構圖

二、產業基金對區域經濟金融的影響

（一）緩解了企業融資難題，促進了地方產業發展

據調查，產業基金通過政府先期投入，引導社會資本以債權、股權或分紅方式對企業投資，緩解了企業融資難題。如：江西凱強公司2016年投資7500萬元新建廠房，購置新機器設備，但因流動資金不足處于半停產狀態，2017年1月廣豐產業基金投入6000萬元，使企業生產步入正常。又如：廣豐產業基金注資2000萬元深圳華凱美科技公司，預計企業新增年產值9.6億元。

（二）發揮資本效能最大化，穩固了地方收入新增長

近年來，各地注重以高科技企業作為新的經濟增長點，其資金需求量極大，而產業基金為新興產業拓展尋求了新的融資“通道”，從而促進了新興產業的發展，培植了新財源，穩固了財稅收入新的增長點。據余干反映：如10個億基金能全部到位，可年增財稅收入0.43億元，約占當地新增稅收的21.5%。

（三）整合產業資源，調整產業結構

產業基金為提高企業科技開發能力、加速產品更新換代、整合區域內產業資源等提供資金支持，整合了產業資源。如：廣豐整合區域內各類FPC柔性印制電路板，形成了以江西凱強為龍頭的線路板產業區；集中轄區PAD觸屏玻璃、汽車導航玻璃、手機前蓋板和后蓋鋼等資源，形成以華凱美為龍頭的鋼化玻璃產業區；整合手機按鍵、電子類附件產品、精密零件等資源，形成以富榮電子為龍頭的手機配件產業區。從而調整轄區產業結構。

（四）促進了商業銀行投資理念轉型

銀行通過產業基金渠道，以債權人或股東身份進行投資或使用投貸模式，按約定分紅方式收取回報，承擔了項目盈虧風險，轉變了長期以來形成的只出錢不負盈虧的“貸款收息”理念。同時，在間接融資方面，針對產業項目不斷完善貸款抵押擔保政策，激活銀行閑置資金，破解貸款投放難的問題。

三、產業基金發展需要關注的幾個問題

（一）項目前景難預測，基金投資風險難把控

雖然高新技術產業收益較高，但由于產品更新換代快、市場容量難預測、同業競爭更激烈等因素，其項目前景把握難度較大，增大了產業基金投資風險。如：鄱陽縣晶科電力有限公司主要生產光伏發電，總投資達10億元，如果產品超過市場容量或同業競爭過大，可能會出現供過于求，價格下降，利潤甚微或甚至虧損，從而影響產業基金的回報和退出。

（二）社會資本投資年限過短，按期退出風險較大

目前本轄產業基金的退出機制大多為“1+N”模式，即：第1年投資，第2年起按約定比例，N年內全部退出。由于項目生產的周期性、產品客戶群逐年擴大穩定等因素，企業可能短期內難以快速產生利潤，社會資本第2年就開始退出，可能會造成企業回購資金緊缺現象。且政府投資于母基金的存續期長（5～10年）、金額大，地方財政可能難以抽出閑置資金兜底回購，從而增大社會資本按協議期限退出的風險。

（三）銀行機構參與度低，撬動金融資本有限

據調查，轄內銀行機構正逐步加強對產業基金的前期調研與跟蹤聯系，但多數銀行對參與基金較為謹慎，認為投資回報存在較大的不確定性，且基金運作涉及項目建設和運營等，而銀行普遍缺乏專業人才，對接難度較大，到4月底止，5縣僅上饒銀行德興支行投放了1筆，金額8億元。銀行機構的低參與度導致基金撬動金融資本有限，制約了基金規模的進一步擴大。

（四）基金運用限制性條件多，資金利用率較低

一方面，地方政府對產業基金賦予了過多的政策性目標，對基金的注冊地、投資地域、投資范圍做了較多限制，如弋陽縣規定工業項目在當地落地的固定資產投資額不得低于產業基金投資額的50%；另一方面，近年來各地產業基金擴張較快，而縣域經濟體量小，可投資的項目少，這使得基金沉淀銀行較多，如廣豐要求產業基金總規模的60%支持產業轉型升級，造成已到賬的7億基金中有6.16億元沉淀銀行無法使用，時間達5個多月。

四、建議及對策

（一）加快專業人才培養，提升管理運作水平

由于產業基金的運作涉及金融、財務、管理、法律等多個領域的專業知識，需要有精通業務知識并同時具備實際操作能力和實踐經驗的高素質、專業型人才，但目前縣域此類專業人才十分缺乏。因此，要加快此類人才的培養，一方面可從其他地區引進經驗豐富的專家，為產業基金運作提供指導和建議。另一方面要積極抓住與發達地區資本合作的機會，加快人才培育，形成本地的人才體系，提高產業基金的管理運作水平。

（二）采用多種退出方式，降低基金回購風險

一是提供多種產業基金退出機制方式。如IPO上市（主板、創業板、中小板）、二級市場并購或重組上市、股權轉讓、到期清算等。二是完善產業基金退出機制，明確讓利方式，延長社會資本的投資期限，對超出約定期限退出的基金增加分紅比例，發揮市場機制作用，確保各類出資人取得合法權益。

（三）銀行機構需轉變觀念，積極參與產業基金

隨著地方政府融資擔保行為、融資平臺市場化轉型等財政改革措施的推進、規范，銀行機構自身也需轉變觀念，擺脫政府需提供隱性擔保的思路，樹立風險自擔意識，積極參與產業基金等新型市場化投融資模式。同時，銀行也應推出配套措施，如建立專門的產業基金對接團隊，推出參與基金的配套措施，建立基金人才庫，引入風險管理機制，加強對項目風險額排查和控制。

（四）強化市場化運作，提高基金運用效率

要打破產業基金對注冊地、投資地域、投資范圍等方面的限制，制定相關投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化；在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目的。在設計基金的投資組合及其他相關策略時，要進一步突破產業基金關于地域、行業、階段的限制，更加注重于資本生態和產業環境的打造。

F832.0

A

1006-169X（2017）08-0094-03

*本文系中國人民銀行上饒市中心支行2017年聯合研究項目的階段性成果。