對集體林權制度改革及金融服務情況的調查與思考
——基于宜春市集體林權制度改革試點四縣（區）的實踐

■龍 榮，冷知周

對集體林權制度改革及金融服務情況的調查與思考
——基于宜春市集體林權制度改革試點四縣（區）的實踐

■龍 榮，冷知周

近年來，隨著集體林權制度改革的穩步推進，宜春市集體林權經營取得了階段性成效。但是，隨著改革的不斷深入，林地流轉中出現了諸如登記評估難、資產處置難等新情況、新問題，亟需相關配套政策支持。本文對宜春市金融機構開展林權抵押貸款業務的現狀和瓶頸進行了調查，提出改善縣域金融支持集體林權改革的建議。

集體林權制度改革；林權抵押貸款；縣域金融支持

龍榮，冷知周，中國人民銀行宜春市中心支行。（江西宜春336000）

近年來，隨著集體林權制度改革的穩步推進，宜春市集體林權經營取得了階段性成效，呈現出產權主體基本明晰、流轉服務制度進一步健全、財政金融配套服務逐步完善等特點。但是，隨著改革的不斷深入，一些潛在的問題不斷顯露，配套改革推進過程中也出現了一些新情況、新問題。近期，筆者選擇了轄內銅鼓縣、上高縣、袁州區和奉新縣——4個省級集體林權制度改革試點縣（區）為對象，對宜春市集體林權制度改革以及金融服務情況進行了調查研究。調查顯示：當前宜春集體林權制度主體改革成效明顯，但林權不動產登記改革推進緩慢；林地流轉機制不斷探索，但流轉中的不規范現象仍較普遍；林權抵押貸款不良率居高不下，業務基本陷入停滯；經營主體投保積極性逐年下降，扶持優惠政策難落實。其中，政策和配套服務不完善、林權抵押登記脫節、銀行貸后監管難、資產處置變現難等問題尤為突出。

一、對四縣（區）集體林權改革進展的現實審視

（一）主體改革成效明顯，但林權不動產登記仍未啟動。截至2016年末，試點四縣（區）共發放林權證面積658.61萬畝，占林地總面積98.99%，發放林權證27.73萬本，除銅鼓縣外，其余三縣發證率均為100%；分山到戶總面積556.93萬畝，整體到戶率為83.71%，其中：銅鼓縣、袁州區達97%左右。集體林權制度改革基本實現了“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的改革目標。

根據省委、省政府關于“將房屋登記、林地登記、土地登記的職責整合，由市縣國土資源部門承擔”的要求，2016年8月，省國土廳、省林業廳聯合出臺《關于做好林權類不動產登記和林權管理服務工作的指導意見》，要求各地林業管理部門立即停止林地所有權、承包經營權、使用權、抵押權等林權類不動產權利登記，將其歸入不動產登記部門辦理。但是，調查發現，當前試點四縣（區）不動產登記部門仍未啟動林權類不動產登記工作。

（二）林地流轉機制不斷探索，但不規范現象仍較普遍。集體林權制度改革初期，試點四縣（區）便成立了專門的林業產權交易服務機構，積極搭建集體林權管理、流轉交易與綜合服務平臺，部分機構還取得了相應評估資質，可對林權流轉和抵押開展價格評估；2011年，各地又引入南北聯合林業產權交易公司，在林權價格評估、提供融資擔保撬動銀行資金等方面與其全面合作。截至2016年末，試點四縣（區）林地流轉面積155.18萬畝，占林地總面積23.32%，有力促進了林業發展適度規模經營。

但是，當前林地流轉仍存在諸多不規范現象，主要表現在林農與林農之間、中小型林企與林農之間以簽訂協議方式私下流轉，雙方自行評估價格的現象較為普遍，只有在辦理抵押登記時才會在林業管理部門備案。即使是規模較大的林企與林農之間的流轉價格，評估機構給出的價格也只起參考作用，最終流轉價還是以雙方協商為主。此外，林農私下流轉較多,流轉監管不嚴，一方面導致林權管理和運營受到影響,易引發流轉雙方糾紛；另一方面也致使當前正在開展的林地經營權流轉證制度試點進程受阻，如：銅鼓縣和上高縣作為全省首批試點縣，2015年至今，兩地僅銅鼓縣發放了5本《經營權流轉證》，發證面積僅34畝。

（三）林權抵押貸款不良率居高不下，業務陷入停滯。據了解，林權抵押貸款試點工作啟動以來，宜春市4家涉農銀行業金融機構——農發行、農業銀行、郵儲銀行、農商行曾先后試點開辦林權抵押貸款。但是隨著改革的不斷深入，林業產業風險系數高、林地（木）管理和處置變現難等問題日益凸顯，致使林權抵押貸款不良率居高不下。截至2016年末，試點四縣（區）林權抵押貸款不良率高達12.98%，嚴重制約了金融機構支持的積極性，各涉農金融機構紛紛采取收貸、更換抵押擔保等方式逐步退出林權抵押貸款業務。

（四）經營主體投保積極性逐年下降，扶持優惠政策難落實。據不完全統計，2014年～2016年試點四縣（區）政策性森林保險累計投保面積逐年下降，至2016年僅為130.07萬畝，較上年度下降63.62%；投保面積僅占發證總面積的19.75%，較上年度下降34.57個百分點。政策性保險投保面積和投保率逐年下降的原因一方面是林農保險意識不強，認為以前沒有發生林木滅失風險則不需要再進行保險，另一方面目前開辦了政策性森林保險的保險公司僅人保財險一家，對屬微利甚至無利的政策性保險業務并不積極。

據不完全統計，2016年試點四縣（區）獲得財政貼息的林權抵押貸款為2610萬元，僅占年末余額的28.17%。林權抵押貸款貼息不足的原因主要是：一方面省級財政部門下撥補貼的總額不大，且限制較多，大部分貸款被拒之門外；另一方面是林權抵押貸款的期限基本都在3年以內，且多數在1年以內，因此需一年一申請，而財政部門要求貸款資金用于撫育林且滿3年方可，林權抵押貸款的期限與貸款貼息項目要求不匹配。

二、存在的突出問題

（一）林權抵押登記脫節與林業主體正常信貸需求之間的矛盾。隨著不動產統一登記的全面實施，林業管理部門已停止林權登記工作，但目前各地不動產登記部門成立不久，受制于林木變化大、林地難界定等主客觀原因，尚未啟動林權類不動產登記，造成業務流程脫節。調查發現，部分林企在貸款到期后辦理續貸抵押登記手續時，常常被不動產登記部門以系統無選項的理由回絕，不予出具有關抵押憑證，致使林企陷入無法獲得銀行信貸支持的困境。

（二）林業產業弱質性與銀行抵押物管理難之間的矛盾。集體林權制度改革讓成片的山林分割到戶，即使林地流轉推進多年，當前林業產業仍未有效實現規模經營，尤其是絕大部分林農的經營規模仍顯小而分散。由于林權的特殊性，其相對其他權益較難管理，林木資源還存在較大的火災隱患和面臨諸多自然災害風險，加之林木生長周期長，不確定的因素比較多，林業產業還不具備完全抵御自然災害的能力。一方面，抵押林地多處邊遠鄉村，交通不便，很多山林還存在邊界厘定不清的問題，給銀行貸前調查帶來了相當大的難度；另一方面，林地難于看管，亂砍濫伐、盜伐偷賣、私下交易等現象還不能完全杜絕，銀行對作為抵押物的林地根本無從管控。

（三）政策和配套服務不完善與資產處置變現難之間的矛盾。一是林權資產缺乏權威評估。目前，各地產權交易服務機構的評估資質普遍較低，缺乏具備林產評估資質的專業評估師，內部管理也缺乏規范和監管，評估行為存在隨意性。據調查，在之前出現的逾期貸款中，就有部分是因抵押林產被高估，造成處置抵押物難以全額覆蓋貸款本息。即使是上文提及南北聯合林業產權交易公司，因其拒絕履行擔保責任，目前已被多家銀行叫停評估合作。二是相關法律法規限制。根據現行法律法規，處置變現抵押林木時，銀行面臨申請許可證和采伐指標的限制，未經林業管理部門許可，司法、銀行均無權對抵押物處置變現，加之近年來地方政府紛紛實行的封山禁令，銀行難以對抵押資產實行有效及時處置。三是林業產業不景氣，價格波動大。伴隨近年來經濟下行壓力增大，以及人力成本不斷攀升等因素，林地流轉價格一路下跌，林木價格也隨著市場供求關系變動而波動，林業產業呈現不景氣的態勢。出現逾期貸款后，無論是其他林業主體還是村組集體都普遍不愿意接盤抵押物。據調查，自林權抵押貸款試點啟動至今，試點四縣（區）無一例發生不良貸款后成功拍賣抵押物的案例。

三、政策建議

（一）加快資源整合進程，盡快實現林權不動產登記有序銜接。各級不動產登記部門和林業管理部門要嚴格落實《江西省不動產統一登記工作實施方案》、《關于做好林權類不動產登記和林權管理服務工作的指導意見》等文件要求，加快兩部門間的資料移交、系統對接、信息和人員整合等工作，在確保平穩、有序的前提下，盡快完成銜接工作，由不動產登記部門盡快啟動林權類不動產登記。同時，不動產登記部門要盡快出臺林權貸款抵押登記管理制度，建立全省統一的林權抵押登記評估程序。

（二）加強制度建設，改進完善林權抵押配套服務。一是要盡快建立健全全省林權評估體系和林權流轉市場體系建設，以及建立完善抵押林木資產的委托評估制度和抵押物委托國有林業單位或其他單位、個人代為管護制度等，規范林權評估、交易、流轉和抵押林木的管理行為。二是積極發展新型農村林業合作經濟組織，鼓勵林業龍頭企業通過創辦林業經營合作社的形式，整合林業上游產業鏈，加快推進林業產業規模化經營。三是加大保險財政補貼力度。加大商品林保險費率補貼水平，提高地方財政補貼水平至30%，同時，大力引導全鄉、全村聯片投保，降低保險公司的風險和理賠認定的難度。

（三）適時出臺扶持政策，著力緩解林權資產處置變現難的問題。一是省級層面要加快林業采伐管理制度的改革步伐，在保護林農、地方政府積極性的同時，實現林業資源的可持續發展，處理好林木砍伐指標管理與林權證抵押及處置的矛盾。二是各級林業管理部門要積極協助銀行管護、轉讓、拍賣抵押物，對形成不良貸款，且經招標拍賣仍無法變現的抵押林木，符合采伐條件的，要合理安排采伐指標，減輕處置難度。三是各級政府可探索成立林權收儲中心，對需處置的林權統一進行收儲拍賣，有效提高抵押物處置力度和效果。四是在林權抵押試點縣（市）嘗試由財政出資建立風險緩釋基金，為林權抵押貸款提供部分責任擔保，對逾期貸款予以20%的比例代償，以充分調動鄉鎮、村鎮等基層組織參與銀行處置不良貸款的積極性。

（四）加大金融支持力度，激發金融服務集體林權改革的活力。由省級金融管理部門研究出臺符合本省實際的林權抵押貸款實施細則，一是采取適當傾斜的信貸政策，適當提高林權貸款抵押率，滿足林業主體的貸款需求；建立健全林權抵押貸款信貸管理機制，簡化貸款手續；改進利率定價機制，降低融資成本，切實減輕林業主體經營負擔；匹配貸款期限與林業生產周期，對一個生產周期內的貸款可適用展期。二是繼續創新貸款方式。積極探索開辦林權小額信用貸款、林農聯保貸款、林業信用共同體貸款、林業產業化龍頭企業承貸等符合林業特點的不同擔保方式貸款。充分發揮金融支持林業發展的傳統優勢。三是加強與林業管理部門溝通協調，針對貸后信息掌握難的問題，積極與林業局協商聘請鄉鎮林業工作站負責人擔任聯絡員，掌握抵押物的撫育、擇伐、主伐以及市場價值變化情況，確保抵押物完整和不貶值，以緩解信息不對稱的問題。四是加強信貸風險的建設管理，健全林權抵押貸款風險控制體系，有效防范信貸風險。

F307.2

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1006-169X（2017）03-0094-03