基于內部治理視角的高校經濟責任審計問題探析*

清華大學審計室 李延召 司艷萍

基于內部治理視角的高校經濟責任審計問題探析*

清華大學審計室 李延召 司艷萍

經濟責任審計是對領導干部任職期間因其所任職務而依法對本地區、本部門（系統）、本單位的財政財務收支以及有關經濟活動所應當履行的職責和義務進行監督、評價和鑒證的行為。2011年7月劉家義審計長提出“國家審計與國家治理”，國家審計不僅是國家治理的堅實基礎，也是國家治理的主要內容。經濟責任審計作為我國的一項重要制度，對于推進高校治理體系和治理能力現代化、全面深化學校綜合改革、加強對領導干部行使權力的制約和監督、推進高校黨風廉政建設等方面具有積極作用和重要意義。但高校經濟責任審計的規范化建設還不夠完善，存在審計對象未全覆蓋、聯席會議制度不健全、經濟責任審計與財務收支審計的區別度有待提高、審計質量有待加強、各類審計業務間單打獨斗未形成合力、審計公開和結果利用不深入、任中審計與同步審計尚未開展等不規范問題，嚴重制約了經濟責任審計在高校內部治理中的作用發揮。因此有必要對上述問題進行探討，研究進一步規范和完善高校經濟責任審計監督的機制措施，更好地發揮經濟責任審計在高校內部治理中的職能作用，為新時期新形勢下高校全面深化綜合改革、建設中國特色世界一流大學的事業做出應有貢獻。

一、加強聯席會議制度建設，構筑經濟責任審計協同體系

經濟責任審計聯席會議作為一項制度和架構，對于準確界定經濟責任審計在高校治理體系中的地位和層次、有效發揮經濟責任審計在高校治理中的作用，起著重要的保障作用。實際上由于我國實行黨管干部的原則，經濟責任審計本質上是一項干部監督管理制度，是各級黨委委托給組織人事、紀檢監察、審計等部門共同承擔的一項監督管理任務，審計部門主要承擔審計實施工作。同時在我國行政型的審計管理體制下，審計獨立性受到制約，僅依靠審計部門很難完成好干部經濟責任審計監督的重任。以上決定了聯席會議制度對經濟責任審計工作的極端重要性。但高校部分審計人員意識不到經濟責任審計工作的本質，給審計工作造成許多根源性的問題。如認為經濟責任審計只是審計部門的事情，不注重組織人事、紀檢監察等部門的共同參與，甚至認為多部門共同參與經濟責任審計的做法是風風火火的花架子，導致審計聯席會議制度尚未建立，其它部門幾乎不參與審計工作，審計部門單打獨斗，審計結果幾乎從不利用，經濟責任審計的效果大大折扣。在上述思想誤區的指導下，經濟責任審計工作很難做出實效。因此高校要建立規范的經濟責任審計聯席會議制度，促進聯席會議成員單位對經濟責任審計的共同參與。在審計整個過程中，包括審計項目及其重點的確定、審計實施、審計延伸、后續問題的處理、審計結果利用等環節，審計部門都必須加強與組織人事、紀檢監察等部門的溝通與配合，取得相關部門的理解支持和共同參與。一是必須落實建立聯席會議，這是國家的法規要求，是經濟責任審計的突出特點，是經濟責任審計工作能夠發揮作用的組織保障；二是要切實加強聯席會議成員單位的共同參與，構筑起經濟責任審計協同體系，充分發揮各部門的職能作用，形成審前共商、審中協作、審后運用的整體合力；三是要取得學校黨委和行政領導的高度重視和支持，促進學校在經濟責任審計各個環節的參與和指導，形成相應的制度保障。

二、對經濟責任審計對象全面覆蓋并突出重點

高校經濟責任審計的主要對象是學校的中層正職干部，他們是學校改革發展和內部管理服務的骨干力量和關鍵群體，對其實行審計全覆蓋具有重要意義。但審計對象未全面覆蓋是高校經濟責任審計的突出問題，部分高校中該問題較為嚴重：一是對行政干部的審計尚未全面覆蓋，如僅對院系行政負責人開展審計，認為機關部處的資金量很小，不必開展經濟責任審計，但實際上對這些部門開展審計更有利于推動學校治理體系和內部控制的完善；二是錯誤認為并片面規定應當接受審計的領導干部就是行政干部，從而將學校黨務部門負責人和院系黨委書記完全排除于審計對象。這些錯誤的思想是對經濟責任審計工作的極大誤解，也違背了國家關于經濟責任審計的明確規定。

2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，明確要求實現經濟責任審計全覆蓋。高校應以此為契機，按照學校干部監督管理的權限，對經濟責任審計對象全面覆蓋，將各院系、各機關部處、各后勤單位、各附屬和直屬單位、資產管理公司等單位的行政正職負責人和黨務正職負責人全部納入經濟責任審計對象，必要時甚至可對副職干部開展經濟責任審計。同時要對審計對象突出重點，尤其要加強對業務活動復雜、資產資金量較大的重點單位以及工程建設、招標采購、資產管理、招生等關鍵崗位領導干部的審計?？筛鶕洕芾碡熑蔚拇笮。瑢徲媽ο蠼ⅰ俺閷彙被颉氨貙彙钡姆诸惞芾碇贫?，對重要院系、重點部處、關鍵領域和重要校企領導干部的經濟行為進行定期重點審計，對其他領導干部實行任期內抽審和輪審。這種將重點與全面相結合、普遍性與特殊性相結合、抓主要矛盾的做法，將會給經濟責任審計帶來事半功倍的效果，也更加有利于發揮經濟責任審計對推動完善學校治理體系的作用。

三、完善審計方式，開展任中審計和同步審計

高校經濟責任審計存在“以離任審計為主，任中審計比重較小”的現象，部分高校甚至從未開展過任中審計，認為離任審計才是經濟責任審計。實際上任中審計是多年來我國審計人員從實踐中探索出的有效方式并被國家審計大力采用，如僅2009-2010年審計署審計的37名省部長中就有33名是任中審計，占比89%。根據干部監督管理的需要，經濟責任審計可以進行任中審計也可以進行離任審計。任中審計與離任審計是并重的審計方式和手段，并無主次關系，只是“根據干部管理監督的需要”而定。高校經濟責任審計有必要更新觀念，完善審計方式，積極進行任中審計，取得一舉多得的效果。一方面從對學校的貢獻來看，任中審計可以前移審計關口，及早發現并解決問題，甚至預防問題的發生，提高審計的時效性。高?？梢越⒏刹磕甓冉洕熑螆蟾嬷贫?，根據干部履職情況或風險評估結果，及時安排實施任中審計。另一方面從對審計自身的影響來說，任中審計使審計部門掌握了更大的主動性和靈活性。高校審計人員普遍力量不足，如果都到集中換屆時開展離任審計，會造成較大的工作壓力，也不利于保證審計質量。任中審計在時間安排上的靈活性，可以使審計部門根據實際情況全面統籌安排審計計劃和審計方式。此外對實施經濟責任同步審計的認識還存在不足，黨政領導干部同步審計作為一項新課題，高校有必要積極開展，有效界定和區分黨政領導干部不同的經濟責任，創新審計組織方式，與任中審計相結合，逐步實現同步審計的全面落實，并分別認定責任、出具審計報告。

四、實現經濟責任審計與其它審計業務的統籌協同

高校內審部門普遍設立了工程審計、財務審計等科室，具體又分經濟責任、工程建設、預決算、財務收支、內部控制、科研經費等多種審計業務。雖然科室設置全、業務種類多，但最突出的問題是割裂地認識和處理不同審計業務，意識不到審計業務之間的內在聯系和協同，甚至各科室、各業務間“老死不相往來”，從未進行過信息共享、業務討論或聯合審計。這極其不利于審計工作的有效開展，不利于審計資源的節約和審計質量的提高,導致審計工作的整體效果不好。

因此必須以整體觀和系統論的視角去組織審計業務，尤其是實現經濟責任審計與其它審計業務的統籌結合，以期取得如下效果：一是有效解決審計資源與審計需求不斷增加的矛盾，通過審計項目的協同實施，在不增加或稍微增加人員配備的前提下，在一次審計中事半功倍地實現多個目標，從而節約審計資源、提高審計效率；二是審計業務協同帶來審計技術、信息等方面的共享，有助于達到同時高質量完成經濟責任審計和其它審計任務的雙重效果；三是對被審計單位而言，業務協同可以避免對同一單位的頻繁審計和業務干擾，是審計部門以人為本、貫徹群眾路線的體現。因此高校經濟責任審計應與其它審計業務有效結合，在審計計劃制定、審計實施、文書報送、結果利用等方面實行統一管理，整合各專業審計，統籌安排和合理配置審計資源，形成工作合力。比如工程審計中獲知的投資決策合法性、工程管理規范性、投資效益等情況，可以作為線索提供給經濟責任審計業務，一些問題可以通過經濟責任審計進一步查明原因、追究責任。又如審計部門根據學校要求在開展內部控制或財務收支審計時完全可以對該單位負責人同時開展經濟責任任中審計，待該負責人任期屆滿時可以減少一次離任審計。

五、著力提高經濟責任審計質量

審計質量是審計工作的生命線，是審計結果利用的基礎。經濟責任審計是審計工作的重中之重，發揮的作用巨大，但這一切都離不開審計的質量。質量問題是經濟責任審計的三大問題之一，與國家審計相比部分高校此類問題更為突出，主要表現在：審計任務重與審計力量不足的矛盾較為突出，審計質量難以保證；審計內容不夠全面，仍停留在賬項導向的審計模式下，以財務收支審計為主，缺乏對領導干部履行經濟責任情況的全面審計；審計評價指標不夠健全，影響對被審計領導干部的客觀評價；審計方法不夠科學、有效；審計全過程中一些基本的質量保證措施尚未建立。以上問題導致審計質量不高，甚至審計結果答非所問，不是學校所關心的重點，甚至審計數據、審計結論錯誤，不僅影響經濟責任審計作用的發揮，也影響審計自身的形象和權威。

為著力提高經濟責任審計質量，應嚴格規范程序、精心操作、防范風險，在審計準備、審計實施和審計報告等各階段采取質量保證措施：一是合理均衡的安排審計計劃，堅持離任與任中審計相結合,重點項目應選派經驗豐富的審計人員；二是建立組織部門書面委托制度，明確審計重點和目的，使審計工作有的放矢；三是強化聯席會議成員單位的共同參與,必要時由組織人事、紀檢監察等部門抽調人員參與審計全過程,堅持由組織部長親自主持審計進點會和反饋溝通會；四是完善審計調查制度，審計實施前必須向組織人事、紀檢監察等部門詳細了解被審計對象及其所在單位的有關情況和線索，利用審計公示公開、與副職和師生代表個別談話、召開座談會、民主測評等形式，全面并有重點地了解相關情況；五是完善審計進點會制度，參加人員應有廣泛性和代表性，如領導班子成員、師生員工代表等，進點會應同時進行書面問卷調查；六是準確把握經濟責任審計的內容，除關注財務收支外，更要全面關注領導干部履行經濟責任的其它方面，如貫徹執行科學發展、重大經濟決策、國有資產管理、內部管理制度的制定和執行、對下屬單位的管理和監督、履行黨風廉政建設職責和遵守廉潔從政等情況；七是采用科學有效的審計方法，如審計署推廣的審計方法和計算機審計方法，將存在的問題充分挖掘出來，提高審計效率和效果；八是建立主審負責、分級復審、交叉符合、業務討論等制度，建立審計報告征求意見和異議申訴制度。

六、強化審計結果利用，實行審計公示公開

高校經濟責任審計結果能否得到有效運用，直接關系到審計工作的成敗。審計成果的運用是經濟責任審計工作的重要內容。從全國來看對41萬多名領導干部進行的經濟責任審計中，4%的領導干部被給予免職、降職、撤職和其他處分，同時一大批領導干部因審計結果反映較好而受到肯定、表揚和提拔使用。部分高校在審計結果運用上存在嚴重不足，甚至尚未建立相關制度，因此應通過制度建設加強審計“產品”的營銷、推廣和使用：一是明確審計結果通報制度，及時向學校黨委和行政負責人報送審計結果，同時通報其他相關領導及校黨委常委等人員，促進學校領導對審計結果的重視和利用；二是明確學校相關部門應將審計結果作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據，加強責任追究；三是明確建立反饋溝通與整改制度,被審計領導干部及其所在單位存在的問題，必須及時整改并反饋給審計、組織、紀監等部門；四是明確規定將審計結果放入被審計領導干部本人檔案。與此同時，高校應當建立經濟責任審計公示和公開制度，為高校廣大師生員工參與學校治理提供機制保障和渠道，可先在校內公開，再逐步向社會公開。

實行審計公示公開具有重要意義：一是通過對經濟責任審計知識的宣傳和普及，有利于獲得全校師生的信任、理解和支持，培育良好的審計環境；二是通過公示公告獲取審計線索，有利于審計調查，避免審計風險；三是有利于保障廣大師生員工對審計成果的知情權、參與權和監督權，促進審計整改的落實和監督；四是通過審計公示公開自覺接受師生員工和社會大眾的監督，有利于監督和激勵審計自身，進一步提高審計人員的責任感和審計質量的提高。

總之，經濟責任審計是高校內部治理體系中的重要環節和重要保障。經濟責任審計本質上是一種干部監督管理制度，高校經濟責任審計工作有必要轉變觀念、解放思想，加強聯席會議成員單位的共同參與，構筑經濟責任審計協同體系，對審計對象全面覆蓋并突出重點，實現經濟責任審計與其它審計業務間的統籌結合、協同高效，在提高審計質量的基礎上強化審計結果應用，實行審計公示和公告，積極探索任中審計和黨政干部同步審計，全面落實兩辦規定及其實施細則的各項要求，不斷完善學校內部經濟責任審計工作，在加強干部監督管理、促進黨風廉政建設、推動學校綜合改革、完善學校治理體系、促進單位價值增值等方面發揮高校經濟責任審計的獨特作用。

*本文系中國教育審計學會2015-2016年度審計科研課題“內部審計在高校治理中的地位和作用”（項目編號：JY20152102）階段性研究成果。

（編輯 張芬）