國外經驗對我國資源稅改革的啟示

劉長龍

[摘要]自1984年以來，資源稅在我國已經開征超過30年，在這期間我國資源稅有過多次的優化和改革，然而仍存在一定的優化空間。本文闡述了美國、俄羅斯、澳大利亞在資源稅制方面的成功經驗，并結合我國的國情，得出了國外經驗對我國資源稅改革的啟示。

[關鍵詞]資源稅；資源稅改革；啟示

1國外資源稅的實踐經驗

1.1美國

美國幅員遼闊，礦產資源豐富，種類繁多。為了適應這一狀況，美國有著一套完整而成熟合理的資源稅收體系。

美國資源稅的征稅范圍包括礦產品、林業產品、鹽、沙、石和其它資源，每個州的征稅對象都不完全相同。美國州政府的權限較大，有權根據各州制定的法律征收其他稅費。美國的開采稅，采用的稅率形式主要有三類：定額稅率、定額稅率基礎上的浮動稅率以及比例稅率。

在美國資源稅收體系中，有其特有的稅制，其中以開采稅和紅利比較典型。開采稅，或稱跨州稅、采掘稅，是針對石油、煤炭和天然氣等自然資源的開采而征收的一種稅。紅利則是指通過招標拍賣方式出讓礦業權，支付現金標金超出法律規定的權利金的那一部分標金。開采稅和紅利制度可以提高自然資源的開采使用效率，維護資源生產與出售的效率。

在美國，大部分州政府征收了開采稅以后，其收入一般不會歸于地方收入用在別處，而是大部分用于林業建設。如亞拉巴馬州至少85%的資源稅稅款，用于森林保護工作。各州類似的規定促進了發展可持續性，有利于環境保護與資源的后續開發。

1.2俄羅斯

俄羅斯也是一個資源大國，其擁有世界總儲量45%的天然氣儲量。2001年，俄羅斯進行了比較全面的資源稅改革，簡化合并數種稅費為礦產開采稅。開采稅因而成為了俄羅斯資源稅的主要稅種，占俄羅斯17%的預算，具有不可忽視的財政地位。

俄羅斯的資源稅制也具有廣泛的征稅范圍。俄羅斯逐漸把森林、草原、沙灘、海洋等納入了資源稅范圍，還單獨開征水資源稅、土地稅等，加強了政策的配合。這種征稅范圍提高了自然資源的利用效率，也有利于環境保護工作的開展。

俄羅斯資源稅的主體——礦產開采稅采取了從量稅與從價稅結合的方法。以石油開采稅為例，它的實際稅率是以政府確定的一個指令性價格為基礎，之后乘以國際石油價格指數得出的。石油市場瞬息萬變，如果用市場價格確定指數會過于復雜，因此采用政府指令價格確定稅率。

俄羅斯有專門的資源稅收收入，用作完善資源生產、加強環境保護。俄羅斯林業稅也有專門的用途，用于補償國家在木材在生產上的開支。

1.3澳大利亞

作為“坐在礦車上的國家”，澳大利亞擁有豐富的礦產與天然氣等資源。澳大利亞有70余種礦產資源，是重要的煤炭生產、出口國，還擁有世界總儲量40%的鈾儲量。作為實行分稅制的聯邦制國家，其聯邦政府和州政府都可以相對獨立地決定各自稅制。每個州政府可以根據本地資源的實際情況，各自確定稅制。

澳大利亞地廣人稀，礦產等自然資源豐富，財政收入充足。澳大利亞的資源稅征收范圍因而較窄，針對海洋、陸地而劃分為資源稅和資源特許權使用稅。

澳大利亞的資源稅也對環境保護工作有所涉及，其保護范圍主要包括海岸海洋環境、土地森林環境與水資源等。為了保護近海的海洋環境，澳大利亞政府采取了對遠洋捕魚給予稅收優惠等措施。

2國外經驗對我國的啟示

2.1明確功能定位

在誕生之初，我國的資源稅功能定位主要在于調整級差收入：接下來應當明確資源稅用于環境保護的重要定位。隨著經濟社會的發展，資源浪費、資源短缺、環境污染等因素嚴重不利于經濟的發展和人民生活水平的提高。面對西方國家工業革命時期的慘痛教訓，我國應當以史為鑒，加強環境保護。僅僅將資源稅作為調節級差收入的手段是不夠的。我國要走可持續發展的路線，就需要將環境保護納入資源稅的功能定位，重視資源稅在生態環境保護方面的作用。

2.2擴大征稅范圍

發達國家的資源稅征收范圍廣泛，普遍將森林資源、土地資源、水資源甚至海洋資源、灘涂、地熱等列入了資源稅的征稅范圍。這種做法有利于資源的可持續利用，也為政府帶來了更多的財政收入。然而，我國資源稅征稅范圍主要集中在礦產資源等資源，征稅范圍比較狹窄。

將來我國可以參考美國、俄羅斯等國的成功經驗，結合我國的實際情況，在國家層面統一水資源、森林、草場、灘涂等資源的基礎規定，根據不同地區相應的經濟狀況，制定不同的稅額，以促進當地經濟發展：也可嘗試給予地方政府一定的自主權，鼓勵地方政府因地制宜制定適合當地的資源稅征稅范圍。

2.3優化稅權劃分

全球絕大部分國家都已通過立法，將礦產資源劃分為國家所有或全民所有。我國現行稅制規定，除海洋石油企業繳納的資源稅歸中央政府外，其余都被劃入地方稅，歸地方政府所有。國際上比較主流的做法是地方和中央共享資源稅，在地方和中央之間有一種明確的分成機制。

要優化我國資源稅稅權劃分，可以考慮借鑒西方國家做法，建立資源稅中央和地方分享機制。這樣做可以減少資源稅的負向激勵，降低地方財政對當地資源的依賴程度，改變地方政府的收入預期，達到遏制某些地方政府過度開發、浪費資源行為的目的。

2.4調整稅率設置

我國現行的資源稅稅率，相對于西方發達國家，整體較低。國外的石油、天然氣資源稅稅率普遍高于20%，澳大利亞甚至高達40%。相對而言，我國的低稅率設置，沒有充分考慮到自然資源的可再生性與稀缺性，采用的低稅率難以制止浪費資源的行為，調節級差收入的作用也不十分明顯。

將來，在完成全面清理涉及礦產資源的收費基金、地方政府收費基金的情況下，摒棄收費與基金具有的隨意性，規范的資源稅的作用即可以發揮。此時就可以考慮提高資源稅稅率，充分發揮資源稅在調節負外部性、籌集財政收入、保護環境、促進可持續發展等方面的作用：此外也可以效仿俄羅斯制定與石油價格指數掛鉤的稅率，提升資源稅收入的彈性。endprint