淺析幫扶基金當前存在的問題及解決方案

袁天立+毛嵐+羅華偉

摘要：精準扶貧是當下國內各貧困州縣響應國家號召，積極實踐探索的一條扶貧之路。精準扶貧對扶貧基金的運作有格外的要求，能否將基金用于“造血”而非“輸血”考查每一個地方政府的幫扶之道。文章從目前我國扶貧基金在運作的過程中往往存在資金偏離目標、長期閑置滯留、監督機制不健全等問題出發，分析并探討了扶貧基金運作中應解決的重要戰略問題與策略。

關鍵詞：精準扶貧；扶貧基金；扶貧政策；監督機制

一、前言

“消除貧困”是一項與人類文明發展相聯系的永恒話題，而我國作為當今世界上最大的發展中國家，是否能夠真正做到提高貧困農戶生活質量、縮短社會貧富差距就顯得尤為關鍵。針對“消除貧困”這項議題，我國歷屆中央政府無不都格外重視，也出臺過不少與之相關的法律與政策。然而在新形勢下，曾經“粗放型”的扶貧方式已經很難深層次的改善當前我國的貧困現狀。針對于此，中央的“精準扶貧”計劃應運而生。

精準扶貧是近些年來中央所提出旨在“消除貧困”的一項重要舉措， 是相對于“粗放扶貧”的反面。精準扶貧追求的是“精準”，是要針對不同困難群體的不同情況，施行因地制宜的扶貧方案，力求對扶貧對象實現精準確認、精準幫扶、精準服務的扶貧方法。自然，任何扶貧模式都離不開扶貧資金的有機推動，而在此其中，財政扶貧基金起到了舉足輕重的作用。財政扶貧基金是指國家為改善貧困地區的生產與生活條件，旨在提高貧困人群的綜合素質與生活質量，支持貧困地區發展經濟與社會事業而設立的財政專項資金。扶貧基金對精準扶貧意義重大，在扶貧脫貧的工作中，無論是就業培訓還是醫療保險，都需要扶貧基金的參與。然而，當前政府對財政扶貧基金的管理與運作等方面還存在著諸多問題，其中資金偏離目標效益低下、長期閑置滯留與監督機制不健全這三大問題表現得尤其突出。

二、正文

（一）幫扶基金管理運作中存在的問題及原因分析

1. 幫扶資金偏離目標及效用率較低

由于地方政府財政緊張，就時常會出現幫扶資金被挪用的情況。針對這項問題，中央和地方政府采取了對幫扶資金進行專項使用的模式。雖然對資金的專項使用減少了扶貧基金的挪用情況的發生，但是如果在扶貧基金的專項投入上，決策者沒有從貧困群體的實際需求出發，讓扶貧基金喪失了針對性，也就同樣使得扶貧基金偏離了精準扶貧的最終目標。另外，如果精準扶貧所設立的項目與貧困群體的發展需求產生了偏離，換句話說就是一些為貧困項目所提供的資金與實際項目實施的需求差距過大，沒有充分考慮到貧困群體的自身能力與需求，同樣也是竹籃打水一場空，對貧困戶的脫貧工作的開展沒有建設性幫助。例如過去新聞曾有報道，某地方政府在實際幫扶工作中，提供了種植領域的幫扶援助，提供給了貧困戶大量的種植與農務工具，然而部分貧困戶家中由于沒有足夠的勞動力，也缺乏相應的種植產業技術，根本無法展開勞作。對于這部分家庭而言，地方政府的脫貧資金并沒有為他們的脫貧工作帶來效益，而且相反還增加了地方上的財政負擔。

2. 幫扶資金的長期閑置

資金閑置反映的是扶貧資源的利用效率低下，幫扶政策的執行度不夠以及相關部門的行動比中央政策“慢半拍”現象。眾人皆知，幫扶資金只有通過不斷地流轉才能夠源源不斷的創造財富，同樣的也才能夠保值增值與發揮作用。然而，如果地方政府將幫扶資金大量閑置，就會不但增加資金的占用成本，還會讓資金面臨自然貶值的風險，同時也會影響國家的宏觀政策的落實效果，在無形中損害了人民群眾的利益。

幫扶資金閑置的原因有很多。一是決策失誤。部分地方決策者在資金項目的立項上缺乏科學的決策意識，規劃的的項目脫離了群眾的需求與地方的實際。單憑領導意圖替代專家論證，往往最終都事與愿違，使得爭來的項目無法施行。同樣的，資金管理規劃的不具體、不實際，也造成了大量的幫扶資金閑置。二是執行不力。有些項目管理部門和資金對項目的執行力度不夠，導致項目不能按原計劃開展，項目完工后又沒有及時的進行檢查驗收，最終使得資金不能及時的運作到項目而閑置。三是缺乏配套機制。加強資金的有效管理、形成合理地責任問責制、建立行之有效的資金監管制度都是當前地方乃至中央政府解決當前資金管理問題的當務之急。有些地方的資金管理制度不完備，致使部分地方政府沒有及時的將資金結余納入下一個年度預算與計劃，這樣就造成了資金的長期沉淀。正如發生在貴州省黎平縣的幫扶資金閑置案。由于項目缺乏前期科學的決策以及后期嚴格的執行，該縣有3666.4萬元幫扶基金閑置、長期滯留時間超過1年，其中655.83萬元結轉結余超過兩年。

3. 財政扶貧基金運作監督機制不健全

在過去傳統的監管模式下，部門之間往往都是各自為政，缺乏必要的溝通，而紀查檢察機關組織的檢查卻往往是“事后諸葛亮”，不容易做到及時、有效、公正的檢測。特別是當遇到資金安排和項目管理鏈長、專業性強、環節多，對扶貧資金賬目的審核效率較低、時間周期長的情況，監管的范圍通常是有限的，督查深度往往也是不夠的。眾所周知缺乏監督體制的地方，往往會成為滋生腐敗的窩點。多年來，正是由于缺乏配套的監督體系，我國多地才會接連發生地方干部挪用、扣留困難群眾脫貧補助金的惡性事件，對受害群眾與公眾都造成了極為惡劣的社會影響。

（二）幫扶基金管理運作中存在問題的解決方案

習近平曾指出，我國的扶貧開發工作已經進入到了“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺時期。于這個關鍵時期采取一些必要的手段與措施，切實解決好當前所存在的幫扶基金三大問題就顯得尤為迫切。

1. 完善規章制度，遏制基金挪用現象

正如上文所述，地方存在由于財政緊張而挪用幫扶資金的現象。為了杜絕這種現象，政府采取了幫扶資金專項使用的方法，這在一定程度上遏制了這種行為的發生。殊途同歸，政府也可以在現有規章制度的基礎上，進一步的加強與完善這部分的相關內容，從而達到防患于未然、從根本上解決問題的效果。endprint

2. 變“輸血”為“造血”，提高基金效益

要想讓幫扶基金發揮最大效益，首先需要科學合理優化資金支出的結構，這是提高幫扶基金效用的基礎與墊腳石。授人以魚不如授人以漁，在幫扶基金的運作過程中，既應當加強“輸血”，即保證困難群體當前生活質量問題，但又不能僅僅限于保證其的基本生活，還應當在“輸血”的過程中加以“造血”，從根本上解決當前困難群體的貧困問題，防止“返貧”現象的發生。接下來，是積極探索有利于幫扶基金整合機制。幫扶基金的籌集渠道廣泛、形式多樣，所以需要打造資金整合平臺，統籌規劃各項幫扶基金的分配與使用，實現各項幫扶基金之間橫向聯系，在拓寬資金渠道的同時，也找準了資金重點投資的方向。定好幫扶基金的投資目標與投資方向后，就應當著重是嚴格幫扶基金的預算編制與執行。預算編制的科學性、執行度的高低都會直接關系到扶貧基金的效益能否實現最大化。政府需要做的，是在加強資金管理的基礎上，加快幫扶基金的投入，以實現最后資金使用效益的最大化。這要求政府在加大對資金投資力度的同時，嚴格嚴肅地施行幫扶資金規范條例；在不改變資金投入方向的同時，不產生結余資金。最后，需要政府加強資金的檢查監督力度。通過這種“回頭看”的舉措，不但可以發現在資金使用過程中不合理的情況，在往后資金的運作流程中加以規避，還可以杜絕貪污腐敗的滋生與權力的濫用。在當今各項制度日趨完善的中國看來，這是非常有必要的。

3. 科學規劃制度管理，杜絕基金閑置現象

幫扶基金閑置會對國家與對口貧困群體造成不可估量和難以挽回的無形損失。追根溯源，對于當地政府可能存在的決策失誤和執行力度不夠的問題。針對前者可以采取在前期規劃者樹立科學決策、精準規劃、實事求是目標準則，在后期的立項流程中決策者根據項目的可行性評估，嚴格把關，篩選推舉出高效益、好操作、低風險的扶貧項目。針對后者問題，則可以采取“用制度管人、靠制度管事”的方法，通過出臺一系列與管理扶貧資金相關的條例與規章制度，明確相關人員的職責關系，讓未來的幫扶資金閑置問題的處理有法可依、有章可循。也只有這樣，才能保證資金的管理者會將資金高效的運作起來，讓資金源源不斷的為扶貧項目帶去活力，從而造福于困難農戶。

4. 健全基金監管機制，出臺“陽光”監督政策

要想健全幫扶基金的監督機制，說到底就是要加強對幫扶基金的跟蹤監管。地方政府應當采取相關行動，領導所屬縣區、單位對扶貧資金項目的實施單位就資金的使用情況進行全面徹底的清理整頓，與此同時也要對審計調查過程中發現的問題進行糾正與改進。

第一，要執行扶貧項目保障制的相關規定，以嚴肅的態度對待資金分配問題。第二，應當切實加強對扶貧基金的規劃管理，保障項目資金計劃的嚴肅性。第三，要對資金的使用效益情況進行全方位、持續的跟蹤監督，使得項目資金的安全性得到保障。第四，需將資金的監管情況公示，施行資金管理的“陽光政策”，運用社會的力量進行資金的監督，保障項目資金使用的合規、合理與效益，杜絕項目資金使用過程中可能存在的違法亂紀問題的發生。

三、總結

綜上所述，資金偏離目標效益低下、長期閑置滯留與監督機制不健全這三大問題依舊是阻礙我國進行深度精準扶貧的三大瓶頸。而造成這些問題的原因多是不周全的規劃、較低的執行力度與制度上的缺漏。而要解決這些問題，政府可以通過科學規劃、加強管理監督與完善相關配套制度來進行有效管控，對此中央高度重視。日前國家財政部已經印發了《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，其中明確地提出了將中央財政專項扶貧基金的項目審批權限下放到了縣級，同時這也強化了地方對中央財政專項扶貧基金的管理職責，進一步指明了各級地方財政、發展、扶貧改革等相關部門在項目使用的管理方面和專項扶貧基金的監督職責，是對解決資金的閑置問題的一次重大嘗試。同時《中央財政專項扶貧資金管理辦法》也指出將不再會對資金的使用目標與方向提出具體的要求，這迎合了不同地區扶貧開發不同的需求，提高了資金的利用效率，在一定程度上緩解了當前地方所存在的幫扶基金運作效益低下的問題。然而，當前所施行的條例依舊存在著可能形成項目執行與資金監管脫節、項目欲實施而資金到位晚與資金挪用的現象，對于從完全解決幫扶資金管理與使用的問題的目標還存在著一定的距離，這需要政府在未來的實踐操作與制度創新中做出更大的努力。

如果說“全面小康”是全中國人民追求偉大復興中國夢的一場馬拉松，那么扶貧開發就是這場馬拉松的“最后一公里”。在這“最后的一公里”的路上，讓每一分幫扶基金都用在幫助困難群眾脫貧的刀刃上，讓幫扶基金成果效益最大化，將成為每一個地方政府不懈追求的目標。

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（作者單位：袁天立，四川農業大學經濟學院；毛嵐、羅華偉，四川農業大學管理學院）endprint