快速城鎮(zhèn)化下的群體性突發(fā)事件預警機制構(gòu)建

【摘要】在快速城鎮(zhèn)化的背景下，因失地農(nóng)民利益糾紛引發(fā)的群體性事件成為群體性事件的主體。文章以烏坎事件為切入點，著重從矛盾源頭去追尋此類群體性突發(fā)事件的發(fā)生機理，在對事件深度剖析的基礎(chǔ)上甄別快速城鎮(zhèn)化背景下群體性事件的困境所在，并在此基礎(chǔ)上提出適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化的群體性事件預警機制的建設(shè)思路。

【關(guān)鍵詞】烏坎事件 群體性事件 預警機制 城鎮(zhèn)化

在快速城鎮(zhèn)化的背景下，因失地農(nóng)民利益糾紛引發(fā)的群體性事件占據(jù)了群體性事件中的絕大部分比例。政府在真正處理這類危機時，往往忽略危機的事前預警機制，使得本來能夠扼殺在搖籃里的群體性事件越發(fā)膨脹，對之處置的代價往往要比事前的預防耗費更多的人力和財力。鑒于此，從群體性事件的個案出發(fā)去探索規(guī)律，以期給事件的解決提供幫助，具有很大的現(xiàn)實意義。

快速城鎮(zhèn)化背景下的烏坎事件

事件起因與過程。快速城鎮(zhèn)化下，烏坎村集體土地被政府私自販賣，而補助款很少，居民多次上訪無果，販賣行為依舊而引發(fā)居民不滿。在正常上訪無效的情況下，居民從開始的打砸村委會、派出所，利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖、打標語致使事件反復，到有組織者策劃的數(shù)百人聚集活動，最后事件得到政府的有效平息。整個過程沖突與平息反復，參與人由少到多，形式由簡到繁，由散到整，夾雜利益關(guān)系、矛盾主體博弈激烈，可謂典型的群體性突發(fā)事件。

政府在事件中的反應(yīng)。烏坎事件經(jīng)歷了矛盾長期積累而未能依法得到解決的過程。政府在最初沒能合理對待村民訴求、依法解決問題，事件爆發(fā)后，各級政府調(diào)查村民提出的問題，沒有結(jié)果。事件反復升級過程中，地方政府又召開新聞發(fā)布會，將其錯誤定性為敏感事件，此時烏坎村進入無政府狀態(tài)，事態(tài)再次升級。事件最后由市政府做出補償決定，保障了農(nóng)民的基本權(quán)益而基本平息。總體來說，烏坎事件的發(fā)生很大程度上源于政府在危機爆發(fā)前的預警工作沒有做好，而事件的初步解決證明只有將矛盾及時控制在預警期才能真正杜絕群體性事件的爆發(fā)。

快速城鎮(zhèn)化背景下群體性突發(fā)事件的發(fā)生機理

政策性障礙。政策本身的不完善加上博弈雙方對政策制定的影響力不均使征地制度的出臺往往傾向于單方意志的表達。目前政策性誘因主要是土地制度的不合理，如征地政策中補償標準過低，忽略了土地的其他功能帶來的利益損失，且政策劃定的統(tǒng)一標準未考慮到地區(qū)性經(jīng)濟差異；其次是征地程序缺少監(jiān)督，補償政策漏洞明顯而農(nóng)民缺乏話語權(quán)，致使農(nóng)民經(jīng)濟損失嚴重。

農(nóng)民合法利益訴求受阻。利益訴求的表達機制能確保民意訴求暢通，農(nóng)民呼聲被傳達，從而使問題得到合理及時的解決。目前農(nóng)民合法利益訴求受阻受兩個因素影響：一是我國理性化的溝通渠道與機制少，農(nóng)民缺乏真正有效的下情上達渠道，在利益分歧處只能被動服從；二是官僚主義盛行，使得民意的呼聲不能及時反映到相關(guān)部門，利益訴求渠道成了擺設(shè)。

部分農(nóng)民法律意識淡薄。普法教育雖開展多年，但地區(qū)接受能力參差不齊，農(nóng)村的法制教育尤其缺乏，群眾的政治參與能力相對較弱。當群眾與政府出現(xiàn)利益偏差時，一部分人缺乏法律意識，不懂得使用法律手段，以為選用制度外的聚眾鬧事能吸引政府注意，博得關(guān)注，促進問題的解決，另一部分人雖有法律意識，但法律意識淡薄，因群體性事件傳導性強，一旦有人因共同利益聚集，他們便會去效仿，此時“法不責眾”的僥幸心理會沖淡內(nèi)心的法律底線，導致聚群龐大，致使事件惡化。

法律法規(guī)缺失與不完善。法制建設(shè)的困境首先表現(xiàn)在法律建設(shè)的滯后，快速城鎮(zhèn)化背景下的許多矛盾在法律框架內(nèi)找不到解決依據(jù)；其次是執(zhí)法不嚴導致地方官員的腐敗破壞了整個社會公正、公平秩序和信用程度，而腐敗又使干群關(guān)系緊張，人們對基層政府的信任逐步流失，制度外的解決方式往往趁虛而入。

烏坎事件反映出群體性突發(fā)事件預警存在的問題

處理過程偏重事中忽略事前預警。在應(yīng)急管理中，政府重在強調(diào)危機發(fā)生后的有效處理，對預警階段缺乏系統(tǒng)的評估與考察，不能從源頭及本質(zhì)上把握事件走向，往往花費大量成本被動應(yīng)戰(zhàn)。在烏坎事件發(fā)生之初，事件的源頭如土地、財政等是可控的，警示信號也很明顯，但是政府忽略了預警階段的重要性，失去了預防事件演變的最佳時機。

預警信息機制不完善。有效信息是管理者做預警決策的基礎(chǔ)。預警信息機制的不完善有兩點，一是預警信息不對稱，無論是縱向的官僚等級傳播方式，還是橫向的部門間規(guī)章制度的傳遞，都會由于層級節(jié)點過多或部門間的競爭而導致信息過濾或沖突，最終到達上級的信息面目全非；二是預警信息處理指標缺失，如信息監(jiān)測、搜集、傳遞、識別等方面，政府官員無法將自己所獲得的信息與真正的信息對照，也就不能得到群體性事件是否爆發(fā)的判斷結(jié)果。

預警機制運行失靈，事件處理保守遲滯。預警機制的失效主要體現(xiàn)在：預警機構(gòu)不統(tǒng)一，我國預警模式是不同的危機按照屬性歸屬不同的部門、行業(yè)管理。缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)，容易導致各部門、行業(yè)之間相互爭功諉過等，影響到預警和應(yīng)急效率；預警系統(tǒng)不完善，加之主觀上預警人員的消極懈怠往往使事件處理保守遲滯。

預警機制法律不健全。我國應(yīng)急預案偏重于事后處置，對事前預防和控制的研究匱乏。且現(xiàn)有的所謂預警法規(guī)，只是一些針對具體事故應(yīng)急出臺的，對重大群體性事件適用性差，滯后性強。從形式上來看，應(yīng)急法規(guī)多以條例出現(xiàn)，層次不高，在出現(xiàn)重大危機事件時，很難順利地協(xié)調(diào)各方；從內(nèi)容上看，應(yīng)急法規(guī)條例多分散在法律制度中，內(nèi)容抽象，對于利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)、預警機構(gòu)、預警程序等沒有詳細的規(guī)定，可操性不強，嚴重阻礙了群體性事件預警機制的建設(shè)。

快速城鎮(zhèn)化背景下群體性突發(fā)事件預警機制構(gòu)建

快速城鎮(zhèn)化下的群體性事件雖不可復制，但因其發(fā)生機理、原因等存在共性與個性的聯(lián)系，將群體性事件的預警研究上升到規(guī)律層面則更具實踐意義。

建立群體性事件預警制度機制。一是建立預警管理系統(tǒng)，如設(shè)預警常設(shè)機關(guān)，包括政府主動維權(quán)機構(gòu)及專門預警部門；二是建立教育培訓機制，加強官員干部洞察危機信息能力、分析制定對策的能力，提高民眾的預警意識及應(yīng)急能力；三是建立社會風險評估機制，利用信息化設(shè)備對潛在風險進行全程跟蹤評估，實現(xiàn)對風險源的動態(tài)監(jiān)控；四是建立矛盾排查機制，健全政策制定中的利益均衡機制，確保政策雙方就利益分配達成共識，暢通權(quán)益沖突協(xié)商機制；五是設(shè)立利益矛盾基層村鎮(zhèn)“安全閥”緩沖機制，通過發(fā)揮社會中介組織的作用，緩沖矛盾，避免沖突爆發(fā)；六是強化預警責任機制，從源頭上規(guī)范地方政府行為，明確各部門、人員權(quán)責，獎懲分明，使預警工作更具規(guī)范性、嚴密性。

加強信息輿情機制。首先是建立暢通的信息采集系統(tǒng)，采集專門的預警指標，為群體性突發(fā)事件預警監(jiān)測指標體系服務(wù)；其次是建立群體性事件誘發(fā)信息數(shù)據(jù)庫，由新聞工作人員針對各種社會問題對各種信息進行深度掃描，發(fā)現(xiàn)主要問題，分析潛在危險信息，匯總信息并上報。最后要重視輿情演示系統(tǒng)，一方面要利用主流媒體開辟預警專欄，突出正面宣傳，把握事件節(jié)奏導向，將信息公開與教育群眾相結(jié)合，另一方面領(lǐng)導者要挖掘電子技術(shù)帶來的預警便利，利用警情演示系統(tǒng)判斷預警事件運行態(tài)勢，適度調(diào)整決策。

強化預警保障機制。政府要有意識地培養(yǎng)高素質(zhì)的預警人才。可通過建立不同層次培訓基地，在大中院校開設(shè)預警專業(yè)課程，培養(yǎng)專業(yè)人才，同時注意吸納具有社會學、心理學、管理學等學科背景的人才，充分發(fā)揮專家學者交流會商的積極作用，提高群策能力；另外，充分的物資儲備能有效降低群體性事件發(fā)生的可能性。預警展開之前，要保證及時有效的物資供給與儲備，并合理分配資源，確保預警順利進行；同時，政府要重視預警基金保障，并交由專門機構(gòu)負責，專款專用，以適應(yīng)群體性事件預警的需要。

完善預警法律機制。群體性事件預警機制需要在法制的軌道上運行才能真正切實有效，因此，應(yīng)加強專門立法活動，借鑒國外發(fā)達國家的預警法律舉措，健全與預警內(nèi)容配套的法律法規(guī)保障體系，如維護社會秩序法、群體性事件處置法，同時通過完善和補充經(jīng)濟法制立法、完善勞動法等與群眾生活密切相關(guān)的經(jīng)濟法規(guī)，切實保護各利益群體的合法利益，尤其是弱勢群體，有力緩解社會矛盾，真正將群體性事件的預警上升到制度層面。

（作者分別為天津師范大學政治與行政學院碩士研究生，天津師范大學政治文化與政治文明建設(shè)研究院教授；本文系教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“社會轉(zhuǎn)型期群體性事件的預警與阻斷機制研究”和天津市教委社會科學重大項目“社會轉(zhuǎn)型期群體性公共危機的預警機制研究”研究成果的一部分，項目編號分別為：12YJA630141，2011ZD022）

責編/張蕾