國外議員制對完善我國人民代表大會制度的啟示

【摘要】人民代表大會制度是我國的根本制度，在我國政治生活中居于主導地位。隨著經濟社會的發展和國際國內形勢的變化，我們需借鑒國外議員制取得的成功經驗以完善我國人民代表大會制度。在此過程中，我們需逐步提高人大代表的文化素質、逐步規范人大常委會組成人員和代表的年齡條件、設置適當比例的各級人大專職代表。

【關鍵詞】議員制 人民代表大會制 借鑒 完善

人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。為保證人民代表大會制度的先進性，黨的十八大決定深入推進人民代表大會制度改革，并將此作為堅持走中國特色社會主義發展道路和推進政治體制改革的重要內容予以安排部署。在這一過程中，我們借鑒國外議員制取得的成功經驗，無疑能加快推進我國人民代表大會制度的完善。

代議制是世界各國實施民主的重要形式

代議制是指一國國民通過選舉代表，由選舉出來的代表行使國家權力的制度，代議制是間接的民主形式。代議制在不同的國家有不同的表現形式，世界各國普遍實行代議制以推行民主。國外尤其是西方發達資本主義國家實行的代議制主要以議員制為主，其組成人員的名稱稱之為“議員”，由國民選舉“議員”組成議會行使國家相應權力。我國的人民代表大會制度是新型的代議制，和西方國家的代議制有著本質的區別，人民代表大會由通過人民選舉產生的“人民代表”組成。我國通過實施人民代表大會制度保障人民民主，代議制的機關是全國人民代表大會及各級地方人民代表大會，通過選舉人民代表組成人民代表大會統一行使國家的權力。

資本主義國家實行的議員制較之以往的封建制度具有重大的歷史進步性，是人類民主不斷得到推進的必然結果。議員制伴隨議會制度而產生和逐步發展起來。西歐國家是最早誕生議會制度的地方，而英國則被稱為“議會之母”，英國在議員制的產生和發展過程中處于舉足輕重地位。西方國家議會制度雛形的形成同樣起源于中世紀的法國、英國等國家的等級代表大會制度。①英國國王約翰于1215年簽署的《自由大憲章》在議會制度的發端當中具有重大意義，使原本徒有虛名的“大議會”具備了一定的實權，逐步向議會過度，自此之后，官方做出重大決策的相關會議逐步吸收英國不同階層的代表參加，后來的等級代表大會逐步劃分成為由騎士和市民組成的平民院、貴族和僧侶組成的貴族院。英國“光榮革命”于1688年勝利之后，按照古典政治理論學家的“議會主權”觀點制訂了《權利法案》，規定實行自由選舉議會議員的制度，規定了議員享有言論和辯論的自由，開啟了對議員實施特別保護的先河。《權利法案》同時還對國王的權力進行了限制，規定國王不得隨意廢除和終止法律的生效，并且規定國王在和平時期不得保存常備軍。除《權利法案》之外，《王位繼承法》規定下議院對國王具有彈劾權，進一步擴大和鞏固了議會權力。

與此同時，上議院、下議院之間的斗爭促使議會制度進一步得到健全與完善。自英國之后，法國、美國等西方資本主義國家均建立了議會制度，形成了具有其自身特征的議員制度。目前，世界各國均將議員制度作為實施民主的重要形式，逐步得到了發展，目前已經較為成熟完善。

我國人民代表大會制度的歷史淵源

1926年，我國第一次國內革命戰爭時期的省港大罷工在我國歷史上具有重要地位，而其領導機構，即罷工工人代表大會的成立和農民運動成立的“農民協會”是我國人民代表大會制度的發端。1927年3月，在周恩來等中共黨員的領導之下成立的上海市人民代表會議選舉產生了代表會議主席、執委，成為中共領導下成立的城市代表大會作為政權組織的第一次嘗試。1927年，浙江省蕭山農民代表大會成立，選舉農民代表大會的執委作為其領導機關。自此之后，在中共領導下，各級成立了許多農民的代表機構及其執委，這些機構的工作規則為我國后來實行的人民代表大會制度帶來了十分重要的影響。

1927年，海陸豐工農兵蘇維埃代表大會召開，并成立了蘇維埃政權。之后，各革命根據地也相繼成立了蘇維埃代表大會。1931年，第一次全國工農兵代表大會在瑞金召開，選舉了執委作為其領導機構，成為具有政權性質的代表大會制度。在抗日戰爭時期，陜甘寧邊區成立了各級參議會以進一步鞏固和擴大抗日戰線。陜甘寧邊區第一次參議員大會于1939年召開，對陜甘寧邊區的重大事項進行了表決。1946年，《陜甘寧邊區憲法原則》經過參議會討論表決后通過，規定了參議會成員對政府及其工作人員的罷免權、斥責權，這些制度為我國之后實行的人民代表大會制度積累了十分可貴的實踐經驗。

毛澤東和我國人民代表大會制度之間具有十分重要的淵源。抗日戰爭勝利之后，國民黨執意發動內戰，導致中共領導下在各根據地成立的參議會失去了作用，此時，毛澤東以對未來中國的關切之心和高瞻遠矚的政治覺悟，對我國的政權制度進行了思考。毛澤東是提出我國要實行人民代表大會制度的第一人，他在1940年的《新民主主義論》中提出未來中國應該以人民代表大會制度作為政權組織形式。自提出將人民代表代會制度作為我國政權組織形式之后，毛澤東將他的思想運用到具體實踐中，毛澤東在1948年召開的晉綏干部會議上要求各個解放區成立各級人民大會會議作為政權的權力機關，而1949年召開的政協會議上通過的《共同綱領》規定將來要通過選舉產生人民代表并召開人民代表會議，人民代表大會是我國的權力機關。

1953年，我國通過了《全國和地方各級人民代表大會選舉法》，對選舉權、被選舉權等進行了規定。1954年通過《憲法》之后，我國的人民代表大會制度正式得到確立。

完善人民代表大會制度是改進和優化黨的執政體制的需要

健全完善人民代表大會制度，是我們立足國情、黨情實際，以改進和優化黨的執政體制的思維認識和推進政治民主化的重要舉措。就目前我國具體實際而言，人民代表大會制度是我們黨執政興國中不可缺少的重要組成部分，且實踐已經充分證明我國的人民代表大會制度完全符合我國的基本國情，具有鮮明的特色和強大的生命力，是我國的根本政治制度，是我黨實現民主執政的重要制度平臺。堅持和完善人民代表大會制度，充分發揮人民代表大會制度的作用，是我們黨改進和優化黨的執政體制的需要。我國的人民代表大會制度是國家權力的本質屬性，是我國國家制度的核心，是全國各族人民掌握和行使國家政權的組織形式和制度。從總體上來看，人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權組織形式，是我國的根本政治制度，其從整體上表示了我國國家政權構架的基本內容和運作方式，構成了我國社會主義政治文明生存和發展的根本框架體系。人民代表大會制度和我黨的執政體制之間具有緊密關聯，是黨的執政體制的重要組成部分，對于提升我黨的執政地位，實現立黨為公、執政為民具有重大作用。

堅持和完善人民代表大會制度，有利于進一步落實我黨的民主執政。堅持和完善人民代表大會制度，有利于適應我國的人民民主專政的國體屬性，有利于集中全國各族人民的聰明才智，充分發揮他們在治國理政方面的能力和才干，有利于維護國家的統一和民族的和諧，從政體上為實現人民當家作主提供了良好的政治制度保障。更為重要的是，我黨可以將人民代表大會制度作為實現民主執政的根本制度平臺。中國共產黨作為中國工農階級先鋒隊的性質，決定了黨必須實現民主執政，通過民主執政推進我國的政治文明，實現我黨“為人民執政、靠人民執政”的目標，支持和保障人民能夠在我國政治生活中實現當家作主。人民代表大會制度本身就承載著我黨對社會現實進行改造的宏偉理想和基本的理念，人大代表制度和我黨“為人民服務”的宗旨以及人民民主專政的社會主義國家政權的性質之間是完全契合的。在我國推進政治體制改革的過程中，實踐已經證明人民代表大會制度是有效地實現堅持黨的領導和人民當家作主兩者緊密結合的最佳的選擇，構建了我國具有鮮明特色的政治制度框架。

國外議員制對完善我國人民代表大會制度的啟示

我國的實踐已經充分證明，人民代表大會制度完全符合我國的國情、黨情，在我國實行人民代表大會制度有利于實現人民當家作主的目標，有利于充分保障民主。但是，任何一種制度都不是一勞永逸的，都需要隨著經濟社會的發展而改革完善，才能更好地發揮其功能作用。我國的人民代表大會制度，其所發揮的重要作用是不言而喻的，而目前國外議員制也發展得相對較為健全和完善，具有許多優點可供我們學習借鑒，這必將有利于促進我國人民代表制度的進一步完善。

逐步提高人大代表的文化素質。國外議員制中，對議員的任職資格進行了嚴格的限制，實行的是優中選優，主要選拔高素質的人才作為議員，據此體現議會的至高地位。西方資本主義國家對議員的資格條件進行嚴格的限制，體現出資本主義國家的某種歧視和偏見，而我國對公民當選為人民代表僅僅只有年齡、政治權利的限制，這就更加能夠體現出我國社會主義制度的優越性和我國民主制度的真實性。然而，西方國家對議員的文化素質等多個方面進行了嚴格限制，我們自然不能照搬，但其同樣具有積極的一面。大部分國家對當選為議員的文化素質提出了較高的要求，因為議員素質的高低對其履職具有決定性的影響，高素質的議員能夠更好地履行議員職責和更好地維護選民的權益。同樣，我們的人大代表也必須具備相應的素質條件，才能履行代表職責、行使代表權利。現實中也不可否認地存在某些人民代表由于素質過低影響履職甚至無法履職的情況，導致我國人民代表大會制度的作用發揮受到制約。如果素質不過關的代表人數過多，必定影響我國的立法效率、立法質量，最終影響我國各級人大代表機關的權威和地位，甚至阻礙我國依法治國進程的順利推進。在復雜的社會中，“精英掌權”是一種較為普遍的現象，因為一個缺乏必要的知識文化素質，無法國家事務進行分析、思考、判斷的代表，是難以真正代表人民行使權力、參與決策的。②

為此，針對我國目前的人大代表素質尚有較大欠缺的實際，筆者建議應逐步提高各級人大代表的文化素質。州、縣（市）、鄉三級人大代表應完成最基本的九年義務教育。而對于省級、全國人大代表應提出更高的文化素質要求。由于我國國民的整體素質目前還比較低，對人大代表的文化素質要求可以逐步提高、循序漸進，而不是一次性作出“硬要求”。

逐步規范人大常委會組成人員和代表的年齡條件。我國的縣級以上人大常委會是權力機關的常設機關，為此，人大常委會組成人員在我國人大代表制度職能的發揮中具有十分重要的地位作用。然而，目前我國各級人大常委會的專職組成人員中普遍存在老齡化的問題，省以下各級人大常委會的主任、副主任，各工作委員會的主任、副主任普遍年齡較高，人大機關成為“養老機關”，十分不利于我國人大常委會機關職能作用的發揮。我國人大常委會機關“老齡化”的現象是我國長期以來的領導體制影響下形成的，我們對此進行改革的過程中需要循序漸進、逐步推進“去老齡化”。鑒于我國人大常委會在管理國家事務中的特殊性，筆者建議對人大常委會組成人員的年齡結構進行改革，對各級人大常委會組成人員的年齡視具體情況作出上限規定。

我國對公民享有選舉權、被選舉權的年齡限制和國外的規定是完全不同的，我國公民只要年滿18周歲且不被依法剝奪政治權利，便擁有選舉權和被選舉權。國外對議員的選舉權、被選舉權的年齡要求并不是對等的，部分國家規定的國民擁有被選舉權的年齡要大于擁有選舉權的年齡。我國對公民享有選舉權、被選舉權的年齡規定確實在一定程度上有利于擴大民主，但是，鑒于人大機關、人大會議是管理國家事務的重要機構，是我國的權力機關，其在國家政治生活中具有舉足輕重的地位，只有具備相應素質能力、知識技能的代表才能履行好人大常委會組成人員和人大代表的職權，剛年滿18周歲的大多數公民尚不具備素質能力上的條件。為此，筆者認為，將我國公民享有選舉權的年齡規定為18歲是合理的，但是，應該適當提高我國公民享有被選舉權的年齡規定。就現階段而言，將我國公民享有被選舉權的年齡提高到24歲較為恰當。

設置適當比例的各級人大專職代表。國外議員制中，大部分國家實行的都是專職議員制，并且這些國家均以憲法法律的形式規定了專職議員制度。日本憲法規定，任何人不得同時擔任兩議院的議員。俄羅斯聯邦憲法規定，俄羅斯國家杜馬的議員必須是專職的，不得擔任其他任何國家機關的職務，也不得從事其他有酬活動。我國法律規定，各級人大代表履行職務時，代表所在單位必須給予時間保障。也就是說，我國的人大代表是兼職的，其在履行代表職務的同時，還有自己的職業。我國于2003年開始試點全國人大常委會“專職常委”制，當年當選為全國人大常委會委員的10名常委辭去原有職務將其組織人事關系轉到全國人大機關，專門從事人大常委會相應工作。自此之后，我國廣東、四川等地開始設置地方人大常委會“專職常委”。我國憲政學者蔡定劍認為：“人大專職常委制度的建立，響應了之前專家們關于人大代表專職化，提高人大代表的議政能力的呼吁，這是加強人大常委會建設的一個積極措施。”③

目前雖然在“專職常委”制中邁出了具有實質性的步伐，但是，人大代表仍然實行的是兼職制度。隨著我國經濟社會的發展，兼職代表制度已經體現出諸多不適應。為此，筆者建議在各級人大設置適當比例的專職代表、專職常委，至于專職代表、專職常委的比例，可視情況確定并進行動態調整。

總之，我國人民代表大會制度的實施，體現和象征國家的民主，是我國實現民主的制度形式，也是我們在推進民主法治進程中必須堅持、發展和完善的制度形式，目前我國人民代表大會制度的發展和改革取得顯著成效，對推進國家民主發揮了根本性作用，成為世界民主發展中人類智慧結晶的重要組成部分。西方發達國家代議制同樣屬于人類智慧在政治領域內的重大文明成果，對于人類的發展進步發揮了重要作用，對健全完善我國人民代表大會制度無疑具有借鑒作用。如同我們可以借鑒西方發達國家的市場經濟經驗為我所用一樣，我們能夠通過借鑒國外代議制中取得成功的經驗，采取切實有效措施逐步提高人大代表的文化素質，逐步規范人大常委會組成人員和代表的年齡條件，設置適當比例的各級人大專職代表，使我國人民代表大會制度的優越性得到更好發揮、社會主義制度的優越性得到更好發揮。當然，我國的國家性質、階級基礎和西方發達國家完全不同，我們在借鑒國外代議制經驗的同時，必須緊密結合我國的具體實際，絕不能盲目效仿、生搬硬套國外代議制的具體制度和做法。

（作者單位：樂山師范學院）

【注釋】

①陳熒：“資本主義國家議員制度簡述”，《山東人大工作》，2003年第3期。

②劉軍寧：《共和、民主、憲政》，北京：三聯書店，1998年。

③陳歡：“蔡定劍：人大專職常委制度提高了人大代表的議政能力”，《21世紀經濟報道》，2008年3月5日。

責編/張蕾