后危機時代金融監管的理念變革與模式創新

【摘要】次貸危機表明現行金融監管理念和模式仍然存在不少問題，促使各國進一步創新金融監管理念與金融監管模式。后危機時代的金融監管更注重金融自由與安全、金融創新與穩定、金融業發展與消費者保護之間的動態平衡。要實現這一監管理念，需要采取正確處理金融機構審慎監管、金融系統穩定、消費者保護之間關系的統合監管模式。

【關鍵詞】金融監管 理念變革 模式創新

為順應全球金融業日益融合的趨勢和金融自由化浪潮，促進本國金融市場發展，提高本國金融業的國際競爭力，自20世紀80年代以來各國紛紛進行金融監管改革和金融法律改革，并初步確立了與混業經營相適應的金融監管理念和模式。但是，次貸危機表明現行金融監管理念和模式仍然存在不少問題，促使各國進一步變革金融監管理念和創新金融監管模式。

從個體到系統的審慎監管

危機之前，對于金融風險的防范和金融穩定的維持，不論采用哪種監管模式都是重金融機構個體的微觀審慎監管而輕金融系統的宏觀監管。傳統個體式微觀審慎監管將監管的對象設定為單個的金融機構（主要是銀行），關注單家銀行機構的穩健性運行。其監管邏輯是，只要嚴格監管體系中的每家銀行，并保證他們都健康運行，那么整個銀行體系乃至金融網絡就會穩定健康。但是，微觀審慎監管功能的實現并不能保證金融系統的穩定。次貸危機發生的一個重要原因就是大型金融機構的資產證券化衍生金融品創新活動長期游離于微觀審慎監管之外。正是基于這一考慮，后危機時代各國都從審慎監管理念和制度機制上進行監管改革和重塑。在此，筆者主要以金融危機的策源地美國和金融大爆炸的發祥地英國的審慎監管改造為例進行闡述。

美國審慎監管的改革與重塑。后危機時代，美國確立了“無盲區，無縫隙”的全面審慎監管理念，并在協調與制衡的基礎上，加強了對金融市場系統的宏觀審慎監管和對場外市場的微觀審慎監管。2008年3月31日，美國財政部公布了《金融改革藍圖》。該計劃提出，短期要針對次貸危機暴露出來的問題改變監管機構職能，中期要消除美國監管制度中的重疊，提高監管的有效性，長期則要解決美國現行銀行、保險、證券以及期貨業分別設置監管者的模式，向著以目標為導向的監管模式轉變。但是，由于次貸危機進一步深化而演變為金融危機，該計劃確定的金融監管體制改革的目標未能實現。奧巴馬上任后，美國財政部于2009年3月26日發布了新的《金融改革框架》。該框架將防范系統性風險確定為金融改革的首要任務。2009年6月17日，奧巴馬政府正式公布了《金融監管改革：新的基礎》這一全面金融監管改革方案，并提交眾參兩院審議。經過長達一年多的審議，美國眾議院和參議院分別于2010年6月和7月通過了以參議員銀行委員會主席多德和眾議院金融服務委員會主席弗蘭克的名字命名的金融改革法案，即《多德—弗蘭克法》（Dodd-Frank Act）。該法標志著美國金融監管實現了從個體微觀審慎監管向系統宏觀審慎監管的轉型。首先，確立了“無盲區，無縫隙”的全面審慎監管理念，擴大了監管范圍。其次，建立了大型金融機構的風險處置機制。第三，建立了分工明確、制衡有力的金融監管體制。

英國審慎監管的改革與重塑。次貸危機發生后，英國金融監管部門也對其金融運行模式、理論和制度進行了反思，并加強了審慎監管。這集中體現在英國《2009年銀行法》（Bank Act 2009，英議會于2009年2月12日通過）和《2010年金融服務法》（Financial Services Act 2010，英議會于2010年4月8日通過）的有關規定上。《2009年銀行法》明確規定英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩定中的法定職責和所處的核心地位，并強化了相關的金融穩定政策工具和權限。①為了彌補《2008年銀行法》對銀行破產程序規定的不足，加強對破產銀行的持續性管理，完善銀行救助機制，該法還授權監管機構依“特別處理機制”（Special Resolution Regime）所賦予的三項穩定性權力在銀行破產之前對其進行事先干預；對金融服務補償計劃進行改革，設立意外準備金以補充賠償款項來源，提高賠償效率，保障存款人利益，促進銀行的持續性經營；規范銀行清算程序和對“剩余銀行”的管理程序，加強對破產銀行的管理。《2010年金融服務法》將維護金融穩定確定為金融服務局的監管目標之一，并在《2000年金融服務與市場法》規定的“確保市場高效公平有序”、“保護消費者獲得公平交易”和“提高英國金融市場的質量和效率”三個政策目標之外，增加了“應對危機—保持金融體系穩定和加強金融監管”這一政策目標。②為此，該法還擴大了金融服務局的權力和職責，即為達到金融穩定的新目標，金融服務局有權制定規則，有權要求金融機構提供資料，對其不當行為進行懲罰，并且還制定了一系列保障其權力得以實現的措施。

然而，從實踐上看，英國金融監管改革并不到位，其體制、機制和制度在一定程度上不能適應有效審慎監管的需要。這主要體現在以下兩個方面：一是雖然《2010年金融服務法》增加了金融穩定的監管目標，并賦予金融服務局更大的監管職責和權力，但沒有賦予其與之相匹配的監管工具和手段；二是未能按照監管目標和功能建立起有效的審慎監管體制和機制。《2010年金融服務法》并沒有真正解決自“北巖銀行流動性危機”所暴露出的英國金融三方監管機構信息溝通不暢、協調不靈以及由此引起的宏觀審慎監管缺失、危機應對效率低下的監管體制和機制問題。

針對上述問題，英國財政部于2010年7月發布了《金融監管改革的新方法：判斷、焦點及穩定性》的建議報告，旨在建立有效的宏、微觀審慎監管體制和機制。根據該建議報告，改革后英國將形成由財政部和英格蘭銀行“兩架馬車”統領的“一行一會兩局”的審慎監管體制和機制。英國的金融監管模式吸收了“雙峰監管”和“目標監管”的先進理念，體現出與澳大利亞雙峰監管模式合流之勢。這種金融監管模式立足于宏觀審慎監管，兼顧消費者保護、金融市場建設和金融危機管理，從而能較好地處理金融機構審慎監管、金融系統穩定、金融產品監管及中央銀行相關職能之間的關系，有利于實現監管目標。

從投資者保護到消費者保護的轉型

金融自由化的一個直接后果是金融產品和金融業務的創新不斷加快，這不僅提高了金融衍生產品的復雜性，加劇了金融市場上的信息不對稱性，而且使消費者難以理解、評估金融產品的構造、特征和風險，從而只能被動依賴于外部獨立評級機構提供的信用評級做出交易決策。針對金融消費者這種市場弱勢地位，后危機時代歐美各國金融監管改革的另一個重點便是加強對金融消費者的保護，并從建立獨立金融消費者保護機構、加大金融產品信息披露義務、加大信用評級機構監管力度、完善金融消費者救濟機制等方面實現了從投資者保護向消費者保護的轉型。

建立獨立的金融消費者機構。比如，為避免多頭監管造成的監管重疊、監管競次、監管真空等漏洞，加強對金融消費者權益保護監管權的統一，各金融市場發達國家紛紛通過立法建立起統一的金融消費者保護機構即金融消費者保護局。

加大金融產品提供商的信息披露義務和責任。金融產品的多元性和復雜性，加劇了金融服務者和消費者之間的信息不對稱，因此，后危機時代，各國在傳統的金融服務者信息披露義務和責任的基礎上，進一步強化了金融服務者的產品說明和風險揭示義務和責任，即金融服務者在銷售金融商品時須向客戶充分說明推薦理由，揭示產品特性，提示產品風險等。

進一步完善和加強金融消費者的救濟機制。凡有權利必有救濟。為加強對金融消費者保護，各金融市場發達國家都進一步完善金融消費者救濟機制。比如，英國《改革金融市場》中提出多種金融消費者保護機制：一是進一步強化“金融申訴專員服務計劃”，以更快捷有效地解決金融消費者糾紛；二是進一步強化“金融服務賠償計劃”的事前融資制度，以保障金融消費者因金融機構破產而遭受的損失得到充分賠償；三是建立消費者代表訴訟制度，以便于金融消費者尋求司法救濟。

從分別立法到綜合立法的轉變

與金融混業經營和統合監管的實踐相適應，自英國1986年《金融服務法》頒布之后，挪威、德國、瑞典、比利時、芬蘭、奧地利、匈牙利、愛爾蘭等歐洲國家，以及日本、韓國等亞洲國家都紛紛仿效英國相繼制定了統一調整各類金融投資業、金融投資商品和客戶的金融服務法。如日本2006年的《金融商品交易法》、韓國2007年的《關于金融投資及資本市場法》等。

綜合金融立法最顯著的特點有二：一是打破了傳統民商法上有價證券的概念，以金融投資商品統合股票、債券、期貨、期權及其各種金融衍生商品，并予以統一的法律調整；二是改變了傳統金融法律以“對象商品”或“金融機構”的概念形態或種類為基礎的商品類、機構類規制的做法，而代之以按照“經濟實質相同的金融功能”原則實行統一規制，即對金融投資業、金融投資商品、客戶按經濟實質進行功能分類，并對金融功能相同的對象適用同一的進入、健全性、營業行為規制。

（作者分別為貴州財經大學講師，貴州財經大學教授）

【注釋】

①李揚，胡濱：《金融危機背景下的全球金融監管改革》，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第58頁、第68頁。

②啜佳佳：“英國《2000金融服務與市場法》研究”，郭鋒編：《金融服務法評論》（第2卷），北京：法律出版社，2011年，第329頁。

責編/王坤娜