信息公開視域下國家秘密的界定

【摘要】政府信息公開是現代民主國家實現公民知情權、監督政府和參與政治活動不可或缺的法律制度。但是為了維護國家安全與利益，有時又必須把相關特定信息核定為國家秘密，以限制其公開。文章從四個方面對國家秘密進行系統的論證和界定，以期達到既保護國家安全和利益的目的，又實現保障公民知情權和建設陽光政府的雙重目的。

【關鍵詞】信息公開 國家秘密 界定

在法律允許的范圍內，將涉及公民切身利益的問題和社會關心的熱點、難點和重點問題公開，不斷開放和完善公民表達意見的渠道、途徑和設施，這是保障公民主人翁地位的充分體現，也是建設現代信息社會的要求。然而，隨著世界政治的多極化、經濟全球化、信息網絡化的發展，涉及國家秘密的政府信息在任何國家都被確定為強制例外信息，保守國家秘密要求知悉秘密的人員限定在一定的范圍。由于我國的定密權、解密權等制度的不完善，因此，如何通過嚴格立法準確界定國家秘密，成為事關公民知情權保障和建設陽光政府的關鍵。

國家秘密的內涵界定

秘密作為保護自己和團體的一種方式，其根源于人的本性，是“個人抵御與日俱增的社會流動性沖擊的保護手段”。作為家庭、社會延伸主體的國家，其秘密同樣源于人性。麥特卡夫教授指出：“家長制、所有制、保護制—這些就是秘密最核心的元素，不論是來自人類的本性還是來自政府的特質。所有政府都或多或少具有這樣的特性，這可以看作是政府機構間內在基因的組成部分?！币虼?，國家秘密具有家長制、所有制和保護制等三個特征。政府作為維護和實現特定利益的社會管理組織，具有保障公民權益的職能。國家的唯一目的就在于保障安全，亦即捍衛合法自由的確定性，而保護就需要保有部分秘密。正如美國總統奧巴馬在13526號行政命令中所講到的：“我們的民主原則要求美國人民應當了解政府活動，……然而，縱觀歷史，國防建設要求某些特定信息必須保密，以保護我們公民、民主制度、領土安全及外交關系?！痹诖艘饬x上，公民的知情權不可能完全實現，以妥協部分知情權來換取政府對公民的保護與國家安全。盡管國家秘密源于個人“私利”觀念，但終極目標和落腳點卻是國家利益至上的“公共利益”觀念，維護的是國家安全與利益。

我國2010年修訂的《國家保密法》第二條對國家秘密的界定沿用的仍是以前保密法的規定：國家秘密是關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。從中可以看出，國家秘密具有依法性、時效性和限定性等特征。作為大陸法系代表之一的法國，將國家秘密限定為：“具有國防特征的情報、工藝程序、物品、文件資料、計算機數據資料或縮片”；而作為英美法系國家代TDyGkwtKefSNeC1UfPZcP5lwn0m7TfTkF5R6axD3F1A=表的美國則將之界定為：“為了國家安全和利益需要特別定級保護并按照法規或行政命令的條款確定的、明確標準或明確表達的信息資料”。這些國家對界定國家秘密的相同點是國家秘密必須是與國家安全、國家利益密切相關。但在判斷某一事項是否屬于國家秘密時，是否涉及國家的安全和利益就成為判斷該事項是否屬于國家秘密的基本特性。我們在對國家秘密做出判斷時，應從國家秘密所具有的利益性、法定性、時空性、等級性和標志性等方面進行綜合判斷。

各國對于國家安全與利益的界定不盡一致。對國家安全與利益的界定受到信息自由的政治考量與國家經濟體制的影響，但越來越多的國家都將國家安全與利益限定在國防、外交、軍事和重大的政治、經濟等方面。例如，我國《保密法》第九條第一款規定：涉及國家安全和利益的事項，泄露后可能損害國家在政治、經濟、國防、外交等領域的安全和利益的，應當確定為國家秘密。當然對國家秘密的界定機構應統一，筆者建議只有全國人大或全國人大常委會才有權進行認定。與此同時，對是否屬于“國家秘密”以及密級有爭議的情況下，應通過法律程序，由人民法院來作出裁決。

國家秘密的外延界定

國家秘密的外延，又叫保密事項范圍，即國家秘密及其密級的具體范圍，也就是《保密法》第二條關于國家秘密的定義所確指的對象的總和。按照《保密法》第八條、第十條的規定，國家秘密分為基本范圍和具體范圍。前者的內容是指：國家事務的重大決策中的秘密事項；國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項；國民經濟和社會發展中的秘密事項；科學技術中的秘密事項；維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項。從總體上看，關于國家秘密的范圍涵蓋了政府職能的方方面面。因此，只要政府樂意，任何政府信息都可以堂而皇之地納入上述范圍而被界定為是國家秘密而拒絕公開。近年來，保密事項范圍的制定修訂成為各方高度關注的問題。這是因為目前保密法對“國家秘密”概念的界定存在模糊之處，有時只能憑借定密人自身的經驗和主觀感受來判定是否為國家秘密，影響了國家秘密的權威性。保密法沒有準確界定影響國家安全和利益的程度，列舉中的“保密事項”秘密層級不詳。

國家秘密的外延是對保密法關于國家秘密基本范圍和密級規定的具體化。保密法第九、十條雖然規定了國家秘密的基本范圍和密級的劃分，但在實際定密工作中，依據這些原則性規定是無法準確確定國家秘密的。為解決此問題，保密法第十一條明確授權國家保密行政管理部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關機關，按行業、領域分別規定保密事項范圍，目的是給各有權定密的機關、單位提供確定、變更和解除國家秘密的具體標準和直接依據。

在實際問題上卻容易出現定密主觀性問題。其深層次原因在于國家秘密不易識別、國家利益不易取舍、個人理性不易化解和意識形態影響的不易把握等?？朔艿闹饔^性，需要以實質國家秘密與形式國家秘密、主觀國家秘密與客觀國家秘密、抽象國家秘密與具體國家秘密的界分為基礎，站在嚴格規則與自由裁量相統一的立場上取舍國家利益，構建具體制度以限制定密主體的恣意，并完善保密工作的指導原則和理念，逐步實現保密法治。應建立科學的定密制度，合理界定國家秘密，以保證最大限度的信息公開。

保障公民知情權的實現，防止政府機關濫用核定國家秘密的權限，必須要求政府機關將國家秘密核定在必要的最小范圍內。在國家秘密具體事項的界定上，應遵循“公開為原則，保密為例外”的原則。印度最高法院也要求盡可能縮小保密范圍，宣稱信息自由同樣是服務于公共利益的一個重要方面。同時，為了保證陽光型政府的建立和充分保障公民知情權的實現，對國家秘密外延的規定，除應延續我國現行的列舉式與概括式相結合的規定國家秘密的范圍外，還應以列舉式的方法規定不是國家秘密的事項，如三公消費、三重一大事項、重大工程項目開支、稅收狀況以及關系公民切身利益的醫療、衛生、教育等事項。但在對政府信息公開事項的審查時，在某一政府信息已被有權機關確定為國家秘密的情形下，執行該信息所派生的政府信息也屬國家秘密，屬于不應公開事項。

因此，《保密法實施條例（征求意見稿）》擬對國家秘密事項作出九種類型的界定。根據《征求意見稿》，《保密法》所稱“泄露后可能損害國家在政治、經濟、國防、外交等領域的安全和利益”是指下列情形：危害國家主權安全、領土完整、政權鞏固和防御能力；危害國家統一、民族團結和社會安定；妨害國家外交外事活動；削弱國家經濟、科技實力；妨害國家重要保衛對象和保衛目標的安全；妨害國家反恐怖、處理突發事件的手段、措施有效實施；妨害國家情報來源保護和情報活動；妨害依法追查危害國家安全和其他重大刑事犯罪活動；導致國家秘密保護措施可靠性降低或者失去效用。

國家秘密的法律保護

保守國家秘密，維護國家安全與利益，是任何一個國家與公民的法律義務。我國法律對國家秘密的保護，充分體現在事前預防、事中保護和事后懲罰三個方面。事前預防主要指對涉密資格人員與機構的審查等。國家秘密的保障，應在產生秘密的各個機關間嚴格限制可接近、知悉、使用這些信息的人員。由于保密意識方面的原因，即使在高校也存在著涉密載體使用頻繁、涉密場所分散等難以管理等方面的難題，而保守國家秘密的基本要求在于涉密資格審查。德國《涉密資格審查法》規定，聯邦憲法保護局負責調查和提供專門意見，主管涉密資格審查；事中保護，主要是對涉密載體、涉密信息系統等的管理規定。我國《保密法》第十七、二十一、二十二、二十三等條款明確規定了對保密載體等的管理規定；事后懲罰則是對違反國家保密法等法律法規規定的行為所應承擔的法律后果。日本和我國等國家都規定對違反國家秘密的行為應處以一定的處罰。盡管有此較為周密的規定，但我國當前保密工作仍然存在著定密難、定密范圍過寬等難題。

我國現行法對國家秘密的保護主要體現在刑法和行政法上。我國憲法中關于公民的基本義務中包括保守國家秘密的規定，刑法涉及國家秘密的犯罪共有五個條文九個罪名，明確規定了泄露國家秘密的法律后果。另外，我國保密法和統計法等法律也明確規定了泄露國家秘密所應承擔的刑事責任和行政責任。但遺憾的是，對國家秘密的保護，我國民事法律明顯缺位，沒有關于經濟處罰和民事責任的相應規定。

（作者單位：貴州財經大學）

責編/邊文鋒