碎片化：個人外匯管理面臨的窘境
——基于管理視角的幾點思考

■易祥瑞，彭志軍，姜麗莎，吳松格

碎片化：個人外匯管理面臨的窘境
——基于管理視角的幾點思考

■易祥瑞，彭志軍，姜麗莎，吳松格

金融監管；外匯監測；外匯統計；經常項目

《個人外匯管理辦法》①中國人民銀行令[2006]第3號，2006年11月30日第27次行長辦公會審議通過，2006年12月25日發布，2007年2月1日施行。（以下簡稱《辦法》）和《個人外匯管理辦法實施細則》②匯發[2007]1號，2007年1月5日發布，2007年2月1日施行。（以下簡稱《實施細則》）2007年頒布實施，對我們國家加強個人外匯管理，為特定時期的外匯收支乃至國際收支平衡起到保駕護航的積極作用。轉眼間，《辦法》及《實施細則》實施已過去十年，我國的國際收支狀況雖保持了總體穩定平衡，但其間亦經歷了數次反復和波折，個人外匯管理的重心亦隨著整體的外匯管理重心的變化不斷調整，但因時間的推移和外在條件的變更逐漸出現碎片化現象。所謂碎片化，其原意是指完整的東西破成諸多零塊。從總體上看，我國個人外匯管理存在碎片化現象，且涵蓋法規設計、法條描述、職能劃分、綜合統計、監測分析、監督監管諸方面，只是程度不同而已。亦可概述為監管職責不明確、監測分析無意義、監管成效打折扣。而管理碎片化的結果是最終導致監管效果不盡如人意。我們將此概念引入個人外匯管理領域中，主要是想說明：個人外匯管理正處于較為嚴重的碎片化狀態，無論是在“控流出”還是在“控流入”時期，其監管都存在一定瑕疵，其監管成效亦無法彰顯。因此，本文在借鑒別國經驗做法的基礎上，結合自身實際，創新性地提出了改進個人外匯管理碎片化的思路及建議，以期為改變個人外匯管理碎片化狀態和走出碎片化管理窘境提供參考。

一、個人外匯管理碎片化的表現

（一）法規碎片化。現行的個人外匯管理，最重要也是最根本的法律是《個人外匯管理辦法》及其《實施細則》。就《辦法》而言，乃外匯管理領域為數不多的部門規章，已然屬于法律層級較高的法律，但從另一個角度看，則是其如果需要修改則較難實現。問題的關鍵倒不在于個人外匯管理法律層級的高低及修改是否容易，其主要的問題是自2007年2月至今，我國的法定貨幣——人民幣依然僅止于經常項目可自由兌換，而資本項目仍然處于不可自由兌換即屬于管制狀態。其結果是無論《辦法》還是《實施細則》本身均只對經常項目下交易行為進行了規定和規范，對資本項目項下交易行為則籠統地規定為“經外匯局核準后可以”的字樣、或者是需要按照資本項目相關外匯管理規定辦理、或者是須滿足相應前置性條件后方可辦理。個人外幣現鈔數據報送、攜帶外幣現鈔出入境管理、銀行外幣卡管理、銀行見證開立境外賬戶及外幣兌換機構（自助兌換機）管理等均涉及個人外匯管理，但均形成單獨的管理辦法且分屬不同管理部門或崗位甚至其他單位（如海關等）。我們認為，個人外匯管理法規出現了碎片化傾向，同時還存在政策法規出臺實施時長過長的現象，最長的已近十五年。

（二）法條碎片化。如果說僅僅是法規的碎片化但未導致法條的碎片化，其業務辦理和監管實踐尚在可控范圍內。客觀情形是，因現行不同監管部門的設置、職能及其出發點和立足點的差異，在立法時極有可能或者有意無意使得法律出現碰撞或者矛盾。具體如以下案例。一是《辦法》、《實施細則》中相關法條不對稱。以個人捐贈外匯為例，《實施細則》在描述時，將受贈（收入）界定在經常項目下，而對捐予（支出）則在《辦法》中描述為“境內個人對外捐贈和財產轉移需購付匯的，應當符合有關規定并經外匯局核準”。實際情況則是無明確規定或者說是不準許。二是關于境外個人房地產項下外匯購付匯難掌握。《辦法》規定：“境外個人購買境內商品房，應當符合自用原則，其外匯資金的收支和匯兌應當符合相關外匯管理規定。境外個人出售境內商品房所得人民幣，經外匯局核準可以購匯匯出”。而《實施細則》則規定：“境外個人在境內買賣商品房及通過股權轉讓等并購境內房地產企業所涉外匯管理，按《國家外匯管理局建設部關于規范房地產市場外匯管理有關問題的通知》等有關規定辦理”。在對該兩項規定進行比較后我們看不出太多異常，但關鍵是國家關于房地產的政策多年來已經有多次巨大甚至顛覆性改變，在日常操作和監管中如何處置，肯定會成為難點。三是關于境內銀行卡境外提鈔相關規定存碰撞。關于銀行外幣卡境外使用，外匯局最后的文件規定是《國家外匯管理局關于規范銀行外幣卡管理的通知》，其中明確，各發卡金融機構應將商戶類別碼6010（銀行柜臺提現）和6011（自動提款機提現）合并設置境外提現限額：一日內累計不得超過等值1000美元，一個月內累計不得超過等值5000美元，六個月內累計不得超過等值10000美元。同時規定：應對6011設置金額限制，每卡每日不超過等值10000元人民幣。但是在2015年《國家外匯管理局關于進一步加強銀聯人民幣卡境外提現管理的通知》中，明確銀聯人民幣卡在境外提取現鈔，每卡每日不超過等值1萬元人民幣，增設年度限額。自2016年1月1日起，每卡每年累計不得超過等值10萬元人民幣。姑且不談匯率因素，這兩份文件顯然在境內銀行卡境外提取現鈔問題上作出了兩種規定。四是境內卡境外刷卡消費使用規定有漏洞。按照現行規定，境內銀行卡境外消費僅限于經常項目項下交易，“各發卡金融機構應當按照《境內銀行卡在境外使用的商戶類別碼》列出的商戶類別碼（MCC）在系統內做好設置，嚴格控制脫機交易”，且金額限制類持卡人單筆交易金額不得超過等值5000美元，但因對具體刷卡次數和頻率并未作出明確限制，故超出5000美元交易只要增加刷卡次數即可實現或規避管理。即使近期國家外匯管理局多次強調境內銀行卡不能在境外購買房地產及人壽保險和投資返還分紅類保險①與保險有關的4個商戶類別碼，均為金額限制類代碼。，但鑒于監管手段缺失，政策很難真正落地。

（三）職能碎片化。從個人外匯管理本身來看，顯而易見其被監管對象是個人主體，但從監管職能上看，外匯管理部門內部監管至少涉及三個職能部門或職能司、處，即經常項目項下外匯交易行為劃歸為經常項目部門，資本項目項下則劃歸在資本項目部門名下，另外還有第三塊內容因其無法簡單歸類或者換角度說是因其監管方向涉及金融機構，具體包括境內銀行卡境外使用、外幣代兌機構和自助兌換機業務等，則劃歸國際收支部門。而見證開立境外外匯賬戶的監管理論上說屬于法無據。而從外部看，攜帶外幣現鈔出入境的監管則以海關為主。當然也有部分經常包括資本項目項下交易行為直接下放至銀行辦理，但因銀行理解或執行外匯管理法規不力，導致出現政策失效。還有前述境內銀行卡在境外使用的商戶類別碼的設置，一般是由銀聯及發卡銀行共同完成，但是其最終法律依據或業務規范如何保證其設置正確也成為難題。比如藝術品拍賣究竟是屬于經常還是資本項目，境外通過特殊方式（套碼）進行消費（如賭博或博彩）或套現等，均是需要面對的問題和難題。

（四）監管碎片化。一是從監管內容上看，因為存在人民幣經常項目可自由兌換這一基本事實，無論職能劃分是否成為障礙，一個不可否認的客觀存在是，在對個人外匯業務進行日常監管過程中，絕大部分工作內容都集中在經常項目部門，亦即是說，除經常項目部門以外，國際收支和資本項目部門在個人外匯業務監管中除了極少量的審批業務外，較難發揮出積極作用，即較難主動作為。二是從監管整個過程看，從政策學習、法規培訓、數據監測、名單篩查、錯誤處理、移交處罰等等諸多環節，貌似這塊工作相對完整，但其工作事項一般均屬于經常項目，故在政策宣傳培訓等初始環節，經常項目部門一般也只能講解和宣傳涉及經常項目的內容，而很難正確和準確解讀資本項目及其他方面的內容，從另外一個角度反映出深層次的碎片化現象。又如，在日常監測中發現業務違規或數據錯誤，經常項目部門在與相關銀行進行溝通的同時，一般較少甚至幾乎沒有和資本項目或國際收支部門溝通，其中包括屬于資本項下的個人遺產購匯匯出及境內銀行卡境外使用，且無論其是否超出相關商戶類別碼（MCC）規定或者超限額。三是從監管機制上看，無論外部內部，對個人外匯管理均尚未建立完善的監管機制，特別是就外部而言，外匯局與海關之間則在以下幾個方面均未能通過既有互聯網技術或相關業務信息系統建立信息溝通和交換渠道，包括《攜帶外匯出境許可證》的相關信息，比如境內個人以留學、旅游名義購匯以后是否有真實出境記錄等信息。就內部而言，《國家外匯管理局關于印發（外幣代兌機構和自助兌換機業務管理規定）的通知》規定：1.外幣代兌機構辦理的外幣兌換業務不納入個人外匯業務監測系統管理；2.銀行可根據經營需要自行決定設立自助兌換機。自助兌換機可辦理個人外幣現鈔兌換人民幣現鈔的單向兌換，不納入個人外匯業務監測系統管理，但每個人每天不得超過等值5000元人民幣。但其系統設置是否完全符合個人外匯管理辦法規定，結匯金額如何，似乎均處于無人監管狀態，至少無法很快掌握自助機具的結匯數據等情況，這給監測分析留下盲點的同時，甚至有可能出現結匯超限額。

（五）統計碎片化。單純從統計方面看，即是個人外匯監測分析中一直包含有經常和資本兩大項內容，但只有經常項目部門在進行分析監測，而似乎與資本項目部門、國際收支部門無關，資本項目部門目前也沒有設計此項工作制度，國際收支部門對銀行外幣卡相關數據信息的統計監測也僅限于銀聯總部所在地外匯管理分局，以致監測分析變成了經常部門的獨角戲。假如出現某一時段資本項下業務占比相對大或者說銀行外幣卡境外消費或者提取外幣現鈔數據較大，以此做出的分析顯然意義不大。不僅如此，甚至還會因監測分析的失當帶來或導致負面結果，第一，屬地個人項下結售匯數據信息不完整。不能全面、真實反映當地實際情況。第二，對銀行掌握實際市場份額有干擾。如銀行需要了解和掌握的自身市場份額，則會因銀行卡購匯還款數據的缺失而得出錯誤或不準確結論。雖該項數據非外匯管理部門必須或有義務發布，但多少會影響監管部門的權威形象。

（六）監測碎片化。因為上述種種，導致在進行個人外匯業務監測過程中也出現碎片化局面。一是分析單部門。如上所述，除了經常項目部門會制度性地對進入個人外匯監測系統的數據進行監測分析外，資本項目及國際收支部門一般不再進行監測分析。二是交接無規范。即使退一步說，通過監測分析發現資本項目部門和國際收支部門存在異常情況，經常項目部門也無法通過制度性安排規范地將線索移送其他部門。三是系統無角色。其實，個人外匯業務監測系統作為個人外匯管理的主要也是唯一的專門業務系統，其角色分配和設置均是圍繞著經常項目部門來進行，未給資本項目部門和國際收支部門預設角色或者監管人，亦導致其他兩部門無從作業。四是數據被割裂。以個人外幣現鈔為例，自2014年《國家外匯管理局綜合司關于報送對外金融資產負債及交易數據、個人外幣現鈔存取數據和銀行自身外債數據的通知》下發，銀行開始向外匯管理部門報送個人外幣現鈔數據，直至2016年《國家外匯管理局關于發布＜金融機構外匯業務數據采集規范（1.1版）＞的通知》下發后形成規范。但隨后不久，《國家外匯管理局關于金融機構報送銀行卡境外交易信息的通知》出臺，又要求將境內銀行卡境外提取外幣現鈔數據信息報送至新的業務系統，人為地將現鈔數據割裂開來，監測自然也更加碎片化。

個人外匯管理碎片化帶來的后果即是監管職責不明確、監測分析無意義、監管成效打折扣，具體表現在個人分拆購付匯或收結匯屢禁不止，“關注名單”管理制度設計相對滯后，境內個人外幣現鈔存取左右失據，銀行卡外幣卡境外逾矩使用或瘋狂提現。這也是我們目前觀察到的結果或者結論。

二、個人外匯管理迫切需要創新思維

基于上述事實，改進我國個人外匯管理的現狀勢在必行，但關鍵是怎么改，如何改？是拾遺補缺還是徹底顛覆？是剜肉補瘡還是死而后生？是維持現狀還是從頭再來？學習、思考、借鑒和突破都是我們必須要做的工作。我們不妨先來了解一下英國對個人外匯管理的做法及經驗。

（一）英國對個人外匯業務無剛性或約束性規定。英國早在1979年即完全放開了外匯管制，其個人主體的在外匯兌換及外匯收支方面基本或者完全不予限制或完全放開管制，故其對個人外匯幾無管制，與我國當前的個人外匯管理政策制度存在一定或者較大差異，具體包括：一是不再區分境內個人和境外個人主體；二是沒有經常項目和資本項目區分；三是無所謂便利化外匯兌換（購付匯與收結匯）額度設計；四是不需要提交相關交易憑證或者并非嚴格審核交易單證；五是對個人匯出匯入外匯資金無金額限制；六是對非居民開立外匯賬戶無限制性規定，等等。上述種種均可理解為英國對個人外匯無剛性或約束性規定，屬完全可自由兌換及自由匯出匯入。鑒于此，也可將英國個人外匯管理的制度理解為相當寬松與自由。但與此同時，英國個人外匯唯一的管理要求即是每個個人主體均需要履行反洗錢義務并向辦理個人外匯業務的金融機構報告相關信息并承擔法律責任。

（二）英國個人對外匯業務施行嚴格的義務性報告制度。基于反洗錢和反恐融資的需要，英國的所有金融機構均要求辦理個人外匯業務（包括本幣業務）的個人主體均須詳細報告其涉及所辦業務資金及個人的相關信息，并進行嚴格管理，其中，一是業務辦理個人須書面填寫相關表格，報告監管當局要求報告的所有信息并承擔法律責任；二是辦理業務的金融機構對信息進行嚴格審核，如發現可疑情況及不實信息立即向監管當局報告；三是監管當局會適時對金融機構進行不定期檢查和核查（如有需要會隨時進行）。但所有業務辦理個人并不需要向金融機構提交相關單證，如交易行為和個人報告存在不符，由報告個人負全責，也可理解為業務辦理在前，監督管理在后，這一點和我國目前的個人業務辦理程序相似，即事前辦理，事后監督。綜上所述，英國對個人外匯業務的監管又是嚴格的，但操作并不復雜，手續相對便利。

（三）英國個人外匯業務監管體現了“法無禁止則可為”的法律精神。基于英國已經實現英鎊經常和資本項下的完全可自由兌換，亦即是實現了外匯的全口徑可自由兌換包括自由流出入，且無論在何種狀況下，包括國際市場美元及歐元匯率波動乃至大幅度波動，包括英國退歐表決結果后英鎊大幅度貶值及其他國際經濟金融形勢變化，英國金融監管當局均未對市場進行過度干預甚至不予干預，充分體現了英國金融監管當局很好地貫徹落實了“法無禁止則可為”的法律精神。也充分表明，市場配置資源早已成為英國的主流場景。具體包括在培訓境內金融機構見證為中國境內個人在英國金融機構開立外匯賬戶、貨幣兌換機構（如通濟隆公司）在中國辦理相關業務的市場及法律定位問題①該公司在英國甚至全球各發達資本主義國家均有包括外匯兌換、外幣現鈔運輸郵寄、機場等口岸辦理旅游購物退稅，甚至和相關國家央行合作辦理現鈔頭寸調撥等。，在英國均屬于法無禁止的業務。所以，無論寬與嚴，其監管均體現了法律的基本精神，其所有業務（包括個人外匯業務）均是在法律的框架內運行和行走。

三、我國個人外匯管理碎片化現象之改進

假設我國當前個人外匯管理碎片化狀態成立，假如因為碎片化原因導致我國個人外匯管理效果不佳或成效不顯，那么我們迫切需要做的一項工作即是改變現狀，砥礪前行，進一步改進完善甚至是徹底改革個人外匯管理。基于我國目前僅實現經常項目可兌換的實際，可從以下幾方面作出宏觀設計和考慮。

（一）不再區分境內個人和境外個人。根據《中華人民共和國外匯管理條例》第四條明確，“境內機構、境內個人的外匯收支或者外匯經營活動，以及境外機構、境外個人在境內的外匯收支或者外匯經營活動，適用本條例”。貌似是有對市場主體的劃分，但從發展亦即是國際化的趨勢看，或者單純從國際收支平衡表的編制和公布看，一般是不再區分境內境外主體，包括機構主體和個人主體。這一點，從大部分西方國家的市場經濟的主流場景看，正是如此。究其實質，其實是給在一國之內從事市場經濟行為的主體以平等權利。當然，不再區分，并非意味著個人主體不存在。

（二）明確經常和資本項目交易內容。根據西方發達國家的經驗特別是美英等主要資本主義國家的經驗，既然取消了境內個人和境外個人（亦即是居民和非居民）的區別，自然而然，首先是回歸到以經常項目和資本項目交易行為來作為區分；其次則應該考慮改變或取消所謂便利化的購匯結匯額度的制度設計①目前境內個人雙向均為5萬等值美元，境外個人則單項結匯5萬等值美元。。這一項制度安排也應和了前述第一點建議的取消個人主體劃分標準的提法。那么，如以經常和資本作為劃分標準的話，則需要再次從制度設計上進一步明確經常項目可自由兌換的原則，并對相應資本項目交易內容予以限制或禁止（屬階段性限制和禁止），如目前業已明確的不允許個人境外購買房地產、投資股票證券及購買人壽保險及投資分紅類保險產品等。

（三）交易主體如實進行義務性報告。作出上述制度設計后，監管部門或者交易所在銀行最最關心的則是市場交易主體即個人（包括境內個人和境外個人）交易行為的真實與否或者真實性問題。參考或者依據國際先進經驗和做法，根據當前形勢與現狀，與相關反洗錢法律法規相結合，應該明確市場交易主體如實進行義務性報告，且無論金額大小，只要是發生外匯兌換（結售匯）包括外匯收支行為，均必須全面準確報告相關交易信息并承擔一切虛假報告應該承擔的法律責任。換句話說，即是個人應該對其交易的真實性負全部責任。

（四）建立購匯與出境信息核查制度。基于當前個人外匯項下冒名經常項目名義的資本流出是我們監管監測的重點，也是薄弱環節或者重災區的現實，應該考慮從監管方向和監測手段上徹底進行變革和改革，提升監管成效。可設計個人以旅游和留學名義購匯后是否有真實出境記錄的信息核查制度，對當前普遍甚至大面積存在且多種多樣花樣百出的分拆購付匯行為進行更有效更嚴密的監測監控。以江西省為例，個人購匯項下，申報為旅游、留學資金屬性的占比，2016年全年占整個個人購匯的86.78%，2017年上半年達到88.59%（全國情況類似）。從總體判斷，其數據必定存在申報不實現象。對此，應嚴格核查，一旦查實，即予以嚴厲處罰。當然，這一項制度實現的前提是需要得到海關等部門的高度支持與配合，需要提供進出境個人的基本信息，以便于外匯管理部門核查。至于監管部門，則應明確所有個人外匯管理的內容都劃歸至一個部門——經常項目部門。

（五）從重設計并嚴厲執行違規處罰。現行個人外匯管理中法規關于處罰，《辦法》第三十九條有明確規定：“對違反本辦法規定的，由外匯局依據《中華人民共和國外匯管理條例》及其他相關規定予以處罰；構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任”。從《條例》的罰則看，對違反《條例》行為的處罰應該是基本全面和相對完整的，但問題是作為行政處罰的對象如果是個人主體的話，沒有更加強有力的手段支撐，一般情況下均較難執行或較難實現。這也是多年以來困擾我們的難點之一。所以未來我們需要做的工作包括改善執法環境、改進執法手段，加大輿論支持，但其中可以嘗試的是從重設計罰則，直至違規者付出慘重代價甚至傾家蕩產，并以此震懾違規和犯罪，并抓好典型處罰，樹立執法權威。

（六）努力保持人民幣幣值持續穩定。根據《中華人民共和國外匯管理條例》第一條“為了加強外匯管理，促進國際收支平衡，促進國民經濟健康發展，制定本條例”之規定，我們應該不懈努力，維護和促進國際收支平衡，亦即是維護宏觀經濟大局的穩定和國民經濟的健康發展。如是，也是我們做好個人外匯管理的動力和前提。與此同時，應努力完善人民幣匯率形成機制，加強匯率升貶值預期管理，防范外匯資金大進大出風險，保持人民幣幣值總體持續穩定。只有如此，一系列關系才能處理好，一系列矛盾才能解決好，個人外匯管理或可走出窘境。

本文認為，我國個人外匯管理存在碎片化現象，而管理碎片化的結果是最終導致監管效果不盡如人意，如個人分拆購付匯或收結匯屢禁不止，“關注名單”管理制度設計相對滯后，境內個人外幣現鈔存取左右失據，銀行卡外幣卡境外逾矩使用或瘋狂提現。本文鑒于別國經驗，并結合國內實際，從合并主體身份、如實申報情況、明確交易類別、關聯出境信息、加大懲戒力度、保持幣值穩定等方面提出改進個人外匯管理碎片化的政策建議。

D922.286

A

1006-169X（2017）11-0088-05

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.014

易祥瑞，國家外匯管理局萍鄉市中心支局。（江西萍鄉 337055）；彭志軍，國家外匯管理局贛州市中心支局。（江西贛州 341000）；姜麗莎，吳松格，國家外匯管理局江西省分局。（江西南昌 330008）