統一監管視角下地方金融監管權配置的路徑選擇

■郭六生

統一監管視角下地方金融監管權配置的路徑選擇

■郭六生

金融監管；監管權配置；金融合作；碎化片；風險處置

一、引言

十八屆三中全會提出要“完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”，第五次全國金融工作會議提出要“推進構建現代金融監管框架，加快轉變金融發展方式。”

新常態下，我國“分業經營、分業監管”的金融監管體制出現了一些不適應金融市場發展要求的癥候和現象。因此，在做好我國金融監管頂層設計的同時，捋清中央、地方金融監管權責配置，進一步強化地方政府對屬地金融的監管，以消除監管交叉和業務模糊，更好地完善我國金融監管體系，實為重要。

近兩年，學術界也紛紛關注地方金融監管權配置問題。這些研究結論主要有，如陳道富（2016）認為應建立“中央為主、地方補充”的金融監管體系；葛正強（2016）主張確立中央和地方政府二元分權的金融監管體制；秦曉（2016）提出建立“央行+行為管理局”、“一行雙峰”監管架構等。不少研究學者和業界同仁提出了諸如一主一補、二元監管的思路并建言完善，筆者意有不同。本文的貢獻主要在于從全國統一監管的視角，而非構建央主地補、二元監管體系的角度，通過較深刻審視和剖析當前形勢下地方金融監管權優化配置的現實需求、存在問題，進而提出既監管統一又有利于激發地方監管活力的建議，具有較強的實務價值。

二、緣由與指意：地方金融監管權優化配置的現實需求

（一）解決央地金融監管目標不一致。目前，從我國金融監管體制來看，中央和地方在金融監管方面共同構成了完整的體系。但客觀上發力點各有不同，中央金融監管側重于規范監管、防范風險，市場準入門檻高，審核過程嚴格。而地方金融監管目標是優化金融資源配置，更好促進地方經濟發展，其“重準入、輕管理”的傾向較大，特別是在日常監管中，地方金融監管隨意性較大，有的領域干預嚴重，有的領域不聞不問。同時，地方金融監管部門過于將重心放在籌措有限金融資源支持地方發展上，缺乏防范長期風險和區域性金融風險的安排。

（二）緩解融資難等一系列結構性問題。我國長期致力于解決融資難——主要是中小微企業融資難問題，但始終未得到良好解決。問題的癥結不在于社會總量大小，而在于要素資源配置的結構失當、失衡。目前，我國多層次資本市場不夠完善，中小微企業從資本市場直接融資的比例仍然較低，依然主要依靠從金融機構和民間金融獲得資金，而我國金融資源較集中在國家級、區域級大銀行機構，地方中小金融機構的資源占比有限。一方面資金壘大戶，出現集中度風險；另一方面中小微企業融資需求無法滿足，融資饑渴普遍存在。因此，優化中央和地方金融監管權，有利于強化地方金融調控，更好地緩解融資難等一系列結構性問題。

（三）平滑區域性金融風險波動。當前區域性金融風險防控壓力仍然較大，一方面我國正處于“三降一去一補”的重要時期，前期累積的區域金融風險有可能集中暴露；另一方面在經濟新常態下，經營狀況不良的企業蘊藏的風險，以及民間融資等非正規金融的風險，都極有可能侵入金融體系，產生較難預估的影響。事實上，諸如民間融資、非法集資風險引發中小微企業資金斷鏈，進而觸發銀行機構重大資產風險甚或金融擠兌、非正常集中取款等事件已屢不鮮見。因此，完善地方金融監管體系，更好地協調中央和地方金融監管部門的監管合作，共同應對地方金融的波動風險，有切身之需。

（四）激發地方金融潛能和動力。我國實行的是典型的集權制行政體制，但地大物博、省（區）情各異的國情，使得這種集權制在省（區）及以下潛含深郁的自主權、能動性的活性因子。調整完善地方金融監管機制，賦予地方政府更多的監管權利，并承擔相應的監管責任，不僅可以避免事事伸手向中央，改變事權不明、職責不清的狀況，而且能夠有效激發其活力，推動創新與監管的協調，規范地方金融各種行為（葛志強，2016）；扣實服務市場實體的金融本質要求，促進在本區域形成相對集中優勢，更好地推動區域經濟的健康和諧發展。

三、問題與缺失：地方金融監管權的諸多不適癥狀

（一）金融監管權配置“分散化”，地方金融監管資源散亂。一是地方金融主體及其業務分割為不同條塊，散于不同部門監管。金融辦（局）、農村工作辦對應擁有小貸機構和農村資金互助組織審批權，財政、商務部門對應負責以融資為目的擔保機構和典當行的管理等。互聯網金融機構更是“九龍治水”，按照不同業務類型歸屬于不同的部門監管，其金融信息服務由互聯網信息管理部門監管、網絡借貸業務由銀監部門監管、所涉電信業務由工業和信息化部門監管、股權眾籌融資由證監部門監管等。二是地方金融監管資源配置錯位，監管機構下沉不足。扶貧攻堅、服務“三農”、支持中小微要求金融下沉，在廣闊的省以下區域尤其是縣域、鄉村施展作為，90%以上的金融機構分布于市、縣、鄉鎮；且隨著普惠金融的實施，各種金融服務點、工作站及資金互助社等合作組織在村莊、街道繁榮活躍，漸成全覆蓋之勢。但監管資源缺乏，地方金融工作部門大多在市、省二級才有比較完整的機構組織；證保二會一般只在省級以上設立機構；銀監會名義上在縣級設立了辦事處，但其實形同虛設，難以發揮大的作用；僅人民銀行在縣一級有較健全的組織體系和運作機制，省、市以下存在嚴重監管資源匱乏癥（楊子強，2014）。三是地方金融監管隊伍力量有限，能力素質需要提高。近些年，我國金融混業經營，類金融機構迅猛發展以及互聯網金融形成的跨區域、跨行業的綜合性經營等現象越來越普遍。而目前地方金融監管部門隊伍人員有限，省級金融辦（局）一般30名、市級10名左右，縣級大多只是掛個空牌子，而且這些人員缺乏跨行業、跨領域的知識儲備，對地方金融監管工作提出了嚴峻挑戰。

（二）央地金融監管分權“模糊化”，地方金融監管權責失衡。一是金融監管權配置依賴行政政策。2014年，國務院印發的《關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》（以下簡稱《意見》），對中央和地方金融監管的職責以及風險處置作了一個指導性規劃。目前，各地對該《意見》的執行情況不一，山東早在該《意見》下發前，于2013年發布實施了有關調整完善該省金融監管體系、機制的辦法方案；四川也于2015年制定了貫徹落實《意見》的實施意見。但仍有不少省份還沒有明確制定地方金融監管職責的方案，這些地方的金融監管法治化程度較弱，監管的針對性和規范性必然大打折扣。并且即便已作監管職責界定的地方，也不乏應景文件，上級的話換個“套路”再說一次，擔心陷于矛盾、責任過大，未能真正挖掘地方金融監管的資源。二是地方金融監管權與風險處置責任不對稱。“中央為主、地方為補”，已經不適應日益豐富發展的地方金融。具體到區域事務，機械執行就造成了監管權利與處置責任的失配，失去地方事權的能動性。區域性金融風險與地方環境、經濟發展密切關聯，特別是出于維護地方社會穩定的職責需要，以及特有的組織優勢，地方政府必然在金融風險處置中承擔主要工作，而且必須是主動承擔這些“主要工作”的領導工作。可是地方政府不具有與之對稱的金融監管職責，比如農村信用社、農村商業銀行、信托投資公司以及一些城市商業銀行等地方法人機構，其設立和監管均由銀監部門負責，所以往往在地方金融風險事件發生以后，作為主管一方的地方政府才被動參與，缺少防御風險的主動性（尤其當出現金融風險的緊急狀態時，已不僅是金融問題，更需要地方政府的統籌計劃和領導）。

（三）金融監管權責“多重化”，地方金融監管難以審慎。一是存在較為嚴重的“監管真空”現象。在分業監管體制下，跨領域的金融創新使監管措施難以實行到位，中央駐地監管機構有駐地機構的目標責任、地方金融監管部門有地方監管部門的義務要求，且地方金融監管部門之間各有訴求目的，各機構和部門相互“推諉”、“扯皮”的現象時有發生，監管出現盲區。二是“地盤意識”有著濃厚土壤和根基。部門之間維護自身利益的動機強烈，不希望其他部門插手，也不希望監管對象介入其他發展領域，“耕好自己的田、收好自己的谷”、“為官一任、造福一方”也許是其正面最好的詮釋。三是普遍存在“重準入審批、輕日常監管”的行為。地方金融監管職責領域廣泛、任務壓力大，負責區域金融改革規劃以及監測、檢查等諸多職能，在有限的精力和資源下，往往注重對小額貸款公司、融資性擔保公司等審批，很難對這些公司的日常經營進行監管，導致這些公司游離于監管之外。四是短期利益行為和效應沖突明顯。地方金融監管部門隸屬地方，要服務和服從于地方政府的各種“大局”和要求，在履行地方金融調控和監督管理、守住不發生區域性金融風險底線的同時，還有更多的“拉動”地方經濟發展的任務。往往根據行政指令，下達貸款、表外融資等指標，一味求取擴大融資總量，將“發展”擺在“審慎”之上，存在行為短期化沖動和政策周期。

（四）監管配套措施“碎片化”，地方金融監管權配置難以形成合力。一是監管協調困難。在區域金融監管協調中，理論上中央駐地監管機構占有優勢，代表國家的政策要求，地方應該尊重中央駐地監管機構的意見。但實際上，地方金融監管部門作為地方政府的下設機構，直接反映地方政府的地位，在涉及地方的事務上具有較高的綜合權威。于是形成兩者各有依恃又各有顧慮的矛盾局面，溝通協調機制不暢，難以達成真正和諧統一的監管協調和管理合力。雖然各地大多建立了金融監管聯席會議制度，但由于缺乏約束性的硬措施也只是“聯席”分析、通報諸如經濟金融形勢等“高大上”的內容，一旦涉及實質性問題就難以形成一致意見，即使通過決議也實際不予良好執行，從根本上無法打破協調難的困境。二是監管信息共享難。對于風險監測、處置等監管決策來說，信息至關重要，決定了監管行為和風險應對的速度和效率。然而目前的分業監管體系造成了金融信息的分割化，各個部門基于利益考量對于數據共享力度不大，分散的數據難以達到對風險識別、應對等監管決策的支撐作用，影響對區域金融風險及其監管效應的研判。一方面主觀有顧慮。不愿將自己掌握的獨家信息無保留地輸送給他方,擔心影響自己權利的行使,況且這些信息可能潛藏不完整或錯誤，萬一使用結果有誤反而引起責任后果。另一方面客觀有障礙。共享技術落后，各金融監管部門之間缺乏高效共享渠道，需要人工傳送或網上郵箱中轉傳輸，沒有直接的共享應用平臺，增加大量繁瑣手續和操作。尤其是在遇到一些經常使用又具保密性的信息如監管評級、風險評估信息時，更是繁瑣和困難至極。

四、對策與建議：構建地方金融監管權配置的路徑

（一）細化地方金融監管的實施意見，建立健全地方金融監管體系。一是完善地方監管立法。根據《國務院關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》，具有立法權的省、設區市應結合區域金融發展特情制定金融監管的地方性法規、規章，明確地方金融監管體制和權利體系，界定其監管對象、范圍和職能行使，改革完善散亂的地方金融監管機制，規范地方金融監管行為，提高監管法制化水平和監管效率。二是統一地方金融監管平臺。剝離各地方金融監管部門的籌資、融資職能，使地方金融監管部門專心履行地方金融監管職能。借鑒美國地方金融監管經驗，把分散在不同部門管理的金融監管資源適度進行整合，統一到一個專門的地方金融監管部門比如地方政府直屬的專業機構——金融監管局或金融工作辦，強化地方金融監管職能，并積極支持中央駐地監管機構的工作，高效實現協調解決地方金融各項事務。三是加強地方金融監管力量的建設。積極吸引高層次人才進入地方金融監管部門工作，以待遇、環境等促動人才流入；強化現有地方金融監管部門人員的培養，以感情、人文關懷等留住人才；建立中央和地方監管部門人才的相互交流和學習的機制，擴大人員視野，提高地方金融監管人才的素質和能力。如近年江西省建立了地方金融辦（局）與中央金融監管部門駐贛機構的長效交流機制，互相輸入人才至對方單位進行鍛煉學習，取得了一定成效。

（二）加強央地金融監管的合作力度，完善地方金融監管權配置。一是進一步加強中央金融監管部門的部際合作力度。發揮金融穩定發展委員會的職能作用，深化現有部際合作的模式，對尚未建立部際合作的部門盡快建立合作制度。各中央金融監管部門要加強對各駐地監管機構之間合作的支持力度，督促各駐地監管機構與地方金融監管部門建立合作協調機制。可考慮成立地方金融穩定發展委員會，定期召開成員會議，加強對地方金融管理重大問題和政策性問題的指導，集中解決諸如融資難、金融亂象等突出難題，增強地方金融監管合力。二是賦予中央駐地監管機構和地方金融監管機構更大的自主和相機決策權，促進監管合作。在統一金融政策和傳導有力的前提下，適當擴大地方金融監管部門的監管自主權，地方能做好的事皆應由地方去做，調動地方金融監管的積極性和創造力；同時增強中央駐地監管機構的屬地管理職能，根據區域差異授予各駐地監管機構不同的相機決策權，將監管重心下移而不是上收。使兩者能夠更有針對性地開展監管和合作，彌合監管空隙，提高監管有效性（陳道富，2016）。三是完善信息共享機制，實現信息共享。運用現代成熟技術戮力打造各金融監管機構的信息共享平臺，破除信息共享的技術難題；建立定期的信息通報制度，地方金融監管部門應將信息定期通報“一行三會”，“一行三會”也應將信息資源及時相互共享，進一步提高掌握信息資源的能力，從而強化對跨市場、跨行業、交叉性金融業務的監管，提高應對風險的能力。四是推動地方風險處置體系的制度化和規范化。2015年國務院存款保險條例實施，地方各級政府應明確風險處置的主體責任，并可參照存款保險的做法健全地方金融風險處置規范。對不屬于存款保險范圍的互助資金組織、小額貸款公司等地方法人金融機構按照吸收資金數額或資產運用數額建立處置基金，明確處置的機構對象、風險情形、方式途徑及各監管部門的處置職責，嚴格信息披露制度和道德風險防范，形成地方金融風險處置的高效體系。

（三）優化地方金融監管方式，切實提高地方金融監管機構的監管能力。一是著力推行事中事后審慎監管。改變地方金融“重準入審批、輕日常監管”的做法，樹立“寬進嚴管”的理念，大力運用非現場監管手段。完善建立有鮮明特色的非現場監管指標體系，使之與本區域金融特情相適配。增強指標體系的靈敏性、可操作性，利用非現場監管耗時短、成本小、覆蓋面廣的特點，揚優成勢，敏銳發現監管異常和違規線索，以求非現場監管的精準預警和超前防范。進而減少盲動，集中有限的精力等資源進行精準現場監管，靶靶見心、事半功倍。對此，中央金融監管機構要以自己豐富的經驗和實踐指導幫助地方金融。二是推動非官方監管機制創新。加大政府職能轉移力度，強化銀行間市場交易商協會、市場利率定價自律機制秘書處、銀行同業公會等行業自律組織作用，將能夠委托自律組織行使，且自律組織有能力履行的職能盡可能轉移至自律組織，如數據統計監測、機構準入和變更資料審核、非物理機構設立備案、利率波動幅度和期限厘定等。對素養高、技術強、在某個領域有獨到水平或專長的自律組織的項目，可以采取政府購買服務的方式購買其監管服務。三是探索開展監管專項業務外包。借助第三方機構如會計師事務所、審計事務所的專業優勢，與其外包合作。江西省近幾年試點選擇第三方機構開展貨物貿易企業外匯核查取得較好成效。既改善了監測、監管效能又提高了監管容忍度，實現了服務便利化與有效監管的結合，值得借鑒。

[1]陳道富.提高地方金融監管有效性的對策建議[J].國家治理，2016，（23）：41～48.

[2]陳道富.我國地方金融監管的現狀與問題[J].重慶理工大學學報（社會科學），2016，30（11）：1～5.

[3]葛志強.構建中央和地方兩元金融監管體制[N].金融時報，2016-05-23.

[4]秦曉.金融監管體系改革的看法[J].中國金融，2016，（13）：12～15.

[5]楊子強.完善地方金融監管體制[J].中國金融，2014，（5）：72～73.

目前，地方性金融機構猶如尚未薅櫛的小草爭相破土，區域金融非理性交叉混業、營業頻現，邊界不清、金融亂象叢生。于此之時，捋清地方金融監管權責、邊界不可小視輕忽。本文從地方金融監管權配置的緣由、指意出發，審視地方金融監管權優化配置的現實需求；立足地方金融監管權錯配、失衡等“疾患”，研析地方金融監管權責配置的諸多不適癥狀；并由此形成完善地方金融監管權配置的“草根”意見。

F832.0；F832.1

A

1006-169X（2017）11-0078-04

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.012

郭六生（1965-），江西吉安人，高級經濟師，中國人民銀行吉安市中心支行。（江西吉安 343000）