縣域PPP項目運行機制研究*

北華航天工業學院劉煒河北工業大學廊坊分校 陳景新

縣域PPP項目運行機制研究*

北華航天工業學院劉煒河北工業大學廊坊分校 陳景新

縣域PPP項目是我國現階段的一個新鮮事物，對于其運行機制的研究有著重要意義。生成機制方面，應致力于博弈政企結合點確保項目成功，以系統論思想實現綜合立體開發，合理引入公平競爭機制；融資機制方面，應由縣級政府主導建立PPP項目引導基金，同時鼓勵各類金融機構積極參與；盈利機制方面，探索通過捆綁打包實現合理利潤，以技術和管理創新拓展盈利空間；最后，充分認識完善PPP項目退出機制的必要性，允許社會資本借助資本市場實現正常退出。

PPP項目 運行機制 縣域

PPP即政府與社會資本合作，指為提供公共產品和服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品和服務的質量和供給效率。對我國來說，縣域PPP項目還是一個新鮮事物，還有很多不完善的地方，有著很大的創新和提升空間。因此，縣域PPP運行機制的研究有著重要的現實意義和理論價值。

一、生成機制

（一）博弈政企結合點確保項目成功隨著PPP模式被提高到前所未有的高度，中央及各級地方政府陸續建立了PPP項目庫。進入項目庫的項目，大多是由各級財政部門主導，會同有關政府部門，根據當地發展規劃和財政預算支出計劃設立。這些單方面生成的項目由于缺乏與社會資本的溝通，往往沒有充分考慮企業訴求，難免出現入庫的項目民營企業不感興趣，而企業感興趣的項目無法入庫的問題。縣域PPP項目與國家、省市級項目相比，受到資金、規模、場地等方面的限制更多，尤其需要“接地氣”，否則即便建成了項目庫，也會出現難以落地的尷尬。

為此，必須創新PPP項目生成機制，找到完美的政企結合點。首先，對于擬入庫項目廣泛征求社會各界意見，開通各種反饋渠道，認真篩選，不斷修改完善；其次，面向廣大民營企業廣泛征集，群策群力，鼓勵企業根據當地發展規劃創意策劃PPP項目；第三，建立政企協同會商機制，只要是有利于地方發展的項目都可以談，凡是合理訴求都可以考慮支持；第四，對于入庫項目根據宏觀環境實行動態調整，以適應經濟走勢、政策法律方面的變化和地方發展需要。

（二）以系統論思想實現綜合立體開發縣域項目規模相對較小，集成化程度更高，大多與原有老縣城及農村相鄰，更需要按照系統集成思想，在地方國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、生態環境建設規劃、主體功能區規劃的指導下，統籌經濟發展、產業結構升級、環境整治、生態文明建設、美麗鄉村和新型城鎮化建設，將PPP項目當成一個系統來做，以有限的投入爭取產出更大化和收益溢出，最大限度地發揮項目的經濟效益和社會效益。

為此，應由縣政府牽頭，財政部門主辦，集合發改、城建、規劃、交通、環境、農林、水務等部門，成立縣域PPP項目領導小組，邀請相關領域專家學者，以及該區域內的群眾代表，對于進入項目庫擬實施的項目進行充分論證，確保項目的科學性和可行性，避免重復建設和不利影響。

（三）合理引入公平競爭機制由于縣級人際“圈子”有限，有些事情更容易受到人情方面的干擾。因此，要保證縣域PPP項目能夠成功，必須排除各種非市場化因素，合理引入公平競爭機制，選擇最適合的、最有實力的社會資本方。首先，要在報紙、廣播、電視和政府門戶網站以及微博、微信等各類新媒體上，廣泛宣傳本地PPP項目庫入選項目，邀請有實力、有經驗的民營企業積極參與；其次，應遵循市場機制，委托具有相關資質的第三方咨詢機構，按照法定程序組織招標；第三，嚴格審查評標專家資格，確保利益相關者回避，嚴肅紀律，嚴格監管，保證評標過程的公開、公平、公正。在社會資本選擇上，應優先考慮資金實力雄厚、運營經驗豐富、公司治理完善、社會聲譽良好的大型企業，特別是熟悉當地環境的本區域內的公司。

二、融資機制

（一）縣級政府主導建立PPP項目引導基金從國際范圍來看，在PPP模式推廣過程中，各國政府普遍采用政府主導設立引導基金的方式，撬動社會資本的投入。例如在2009年，英國就曾通過政府融資資金提供擔保的方式，應對金融危機造成的系統性風險。有人形象地把政府引導基金比喻為點亮PPP項目的第一根火柴，通過窗口示范，吸引社會資本行動起來，通過結構性安排，激勵社會資本參與，運用專業機構管理基金。

經國務院批準，2016年3月4日，中國政企合作投資基金股份有限公司正式成立。包括縣級政府在內的各級地方政府，應抓住PPP發展的機遇，參照中央的模式，由財政部門牽頭，整合現有的地方政府融資平臺積極轉型，成立地方政府PPP項目引導基金，在推進PPP項目上發揮不可替代的作用，支持PPP項目的融資發展。

（二）鼓勵各類金融機構積極參與鑒于地方融資環境的特點，縣級政府在設立PPP項目引導基金時應采取開放態度，鼓勵各類金融機構積極參與。

一是爭取政策性銀行的資金支持。由于PPP項目大多是公益性、半公益性的項目，符合政府支持方向，這一點與政策性銀行的投放宗旨是一致的。PPP引導基金可以借助政策性銀行的中長期融資優勢，為PPP項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，降低PPP項目的融資成本。

二是爭取各級商業銀行的積極參與。商業銀行是我國金融市場的主體，在對各類項目實施主體的資信狀況和現金流的審核評估、信貸資金流程、融資工具使用、綜合性理財等方面，具有特有的經驗優勢。PPP引導基金的運營管理很需要商業銀行的這些經驗優勢。

三是爭取保險、信托、證券等各類投資銀行參與PPP引導基金的組建。PPP項目具有運營周期長、現金流穩定的特點，這與保險公司的投資需求非常匹配，也是保險公司理想的配置型資產。信托公司可以接受保險公司的委托參與PPP引導基金，也可通過發行信托計劃直接參與，或者與其他資本組建聯合體共同投資。證券公司可以直接參股，也可以通過設計個性化的資產證券化產品、代理發行項目收益債券等方式間接參與。

四是爭取其他金融實體通過多種方式參與。隨著我國金融市場化改革，各地陸續改造成立了地方商業銀行、村鎮銀行、財務公司、擔保公司、小額信貸公司等各類新興的金融實體。這些金融實體雖然在規模、經驗、實力等方面無法與傳統金融機構媲美，但是都在其特定領域擁有自身獨特的優勢。縣級PPP項目引導基金完全可以把具備條件的金融實體吸納進來，在優勢互補的基礎上，提高PPP引導基金的運作效率。

三、盈利機制

（一）通過捆綁打包實現合理利潤在PPP項目中，投資回報率無疑是政府和社會資本關注的焦點，收益率過低會打擊社會資本參與的積極性；收益率過高則會產生暴利，影響政府在公眾當中的聲譽或者給政府帶來沉重的財政負擔。因此PPP項目的原則是要盈利但不能有暴利，這就要求政企雙方運用智慧，通過創新PPP項目盈利機制，把蛋糕做大，實現互利雙贏。

第一種也是最簡單的做法是把同類項目進行打包，使其產生規模效應，通過降低單位成本的方法來提高利潤，調動社會資本的積極性。例如深圳和海南就曾分別將10座污水處理廠和16座污水處理廠打成兩個項目包統一招標，收到了較好的效果。

第二種做法是將盈虧狀況差異明顯的項目一并捆綁實施，實現以豐養歉。既可以將同一類別屬性的公共產品當中盈虧狀況不同的項目進行捆綁，比如將交通流量差別明顯的不同的高速公路路段進行捆綁；也可將不同類別屬性但具有某些內在聯系而且盈虧狀況不同的項目進行捆綁，比如將海水淡化與發電進行捆綁。

第三種做法是將公共產品與私人產品進行捆綁，由政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益，使社會資本實現收益配補。2015年六部委出臺的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（即25號令）明確了這種方式的合法性。例如香港地鐵公司“軌道交通＋地產商業”的資源補償（RCP）模式，德國公廁進行市場化時所采用的“公廁維護+外墻廣告”等。

各類縣域PPP項目應充分借鑒國內外的成功經驗，以捆綁打包的方式提高項目公司的整體盈利能力，確保社會資本獲取合理回報，調動投資者的積極性。

（二）以技術與管理創新拓展盈利空間我國推廣PPP模式的目的不僅僅是為了解決政府財政緊張的問題，還有著借助社會資本的專業性和創新能力提高公共產品效率的深層次考慮。所以，在縣域PPP項目實踐過程中，應充分發揮積極性和創造性，通過技術創新和管理創新拓展盈利空間。在這方面，有很多成功經驗可供借鑒。

眾所周知，阻礙資源回收再利用和循環經濟發展的一個關鍵問題是垃圾分類，由于居民在此方面的意識不強，投入垃圾箱的垃圾多半沒有經過初次分類，使得后期分揀任務繁重，大幅提高了垃圾處理和回收再利用的成本。為了有效解決這一難題，在湖南省長沙市長沙縣的垃圾回收再利用PPP項目中，項目運營商創意策劃了“綠色循環積分計劃”，具體做法是：社區居民在再生資源公司注冊并領取各自的專屬二維碼，居民將家中垃圾分類，打包可回收垃圾并貼上二維碼，投放到指定的回收桶，再生資源公司將垃圾運往循環分揀中心，通過掃描二維碼確定居民信息，并根據垃圾的種類和數量，換算成積分錄入到居民專用賬戶，當積分達到一定數量后，可以用來抵扣小區物業費或者兌換一些生活用品。這一創新有效地調動了社區居民垃圾分類的積極性，大幅壓縮了后期分揀成本從而拓展了盈利空間。

四、退出機制

（一）完善PPP項目退出機制的必要性完善PPP項目退出機制的根本原因，在于PPP項目運營期與企業壽命之間的矛盾。實際中PPP項目的運營期限一般在10～30年，遠遠超過企業的平均生存時間。從世界范圍來看，在經濟與合作組織的10個成員國內，不超過50%的企業能夠生存七年以上，將近40%的企業壽命不超過兩年。美國有62%的企業壽命不超過五年，能存活50年的企業只有2%。從國內來看，根據2013年9月發布的《全國內資企業生存時間分析報告》，我國大部分行業企業的危險期是在成立后的第三年。

事實上，即便是世界500強企業和我國大型央企，也沒有辦法保證長期從事某一行業而不進行戰略調整或股權變更。因此，推廣PPP模式不可能也沒有必要要求社會資本是所謂的“百年老店”。雖然PPP模式強調政府和社會資本雙方建立長期穩定的合作關系，但并不是說一旦簽署了合作協議就不允許變更，就不再允許社會資本在PPP合作期間退出。對社會資本方單一、直接的退出限制，不利于PPP模式的開展。一個健全的市場機制，既需要寬松的市場準入門檻，也需要有進出自由的退出安排。

（二）借助資本市場實現正常退出在規范管理、提高效率的基礎上，應建立健全資本市場相關機制，允許PPP社會資本在不損害項目正常運轉的前提下，充分利用區域股權交易市場、新三板市場等資本市場，實現低成本、高收益的正常退出。近期，溫州文化金融產權交易中心，聯合天津濱海柜臺結構化產品交易中心，共同創立了PPP項目股權交易中心，為PPP社會資本方提供了正常退出的平臺，也為其他社會資本提供了安全可靠的投資渠道。

社會資本的退出可以采取三種方式：一是通過股權轉讓，直接將PPP項目轉讓給其他有意向的專業公司。在資本市場轉讓之前，應按照有關協議的規定，優先進行原有股東之間的內部邀約。二是通過資本運作將物業資產證券化，使SPV公司的資產轉化為可轉讓債權，通過上市交易實現投資資金的正常退出。三是SPV公司整體上市，從而實現初始股東投資資金的退出。例如北京碧水源科技股份有限公司，在以PPP模式投資云南水務公司后，運作項目公司在香港聯交所掛牌上市，從而為碧水源提供了高效便捷的退出選擇。

PPP模式本身是一種市場化機制，既然是市場化，就應該有買有賣，有進有出，來去自由。建立完善的社會資本退出機制，有助于發揮市場機制作用，整合資源，優勝劣汰，打消社會資本的顧慮，更積極地參與到PPP項目中來。

*本文系河北省軟科學研究計劃項目“京津冀循環經濟發展聯動機制研究”（項目編號：154576123D）、河北省社會科學基金項目“區域一體化背景下京津冀循環經濟協同發展研究”（項目編號：H B14YJ102）、北華航天工業學院科研基金項目“京津冀循環經濟發展區域合作研究”（項目編號：KYPT-2014-06）階段性研究成果。

［1］張曉月：《影響政府引導基金杠桿效用的因素和對策》，《管理學家》2009年第11期。

［2］杜亞靈、尹貽林：《基于典型案例歸類的PPP項目盈利模式創新與發展研究》，《工程管理學報》2015年第5期。

［3］閆俊勇：《我國民營企業短命現象的文化尋根》，湖北工業大學2010年學位論文。

［4］彭程甸、祝子麗、彭至樂：《縣域基礎設施建設公私合作的項目與模式選擇》，《會計之友》2016年第21期。

［5］石建國：《保障性住房PPP項目的融資模式及資金運作研究》，天津大學2013年碩士學位論文。

［6］張雷：《PPP模式的風險分析研究》，財政部財政科學研究所2015年碩士學位論文。

（編輯 成方）