環(huán)境行政監(jiān)管追責(zé)的訴訟之路

劉章

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題卻日益嚴(yán)重。以直接或間接的方式影響著環(huán)境公共利益的違反法律的行政活動(dòng)的日益增長是主因之一。現(xiàn)有的行政訴訟體系中尚沒有環(huán)境公益訴訟制度，無法滿足保護(hù)環(huán)境公共利益和社會(huì)利益的需要。所以無論在理論還是在實(shí)踐中都應(yīng)該建立環(huán)境行政監(jiān)管追責(zé)訴訟制度即行政公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)管 追責(zé) 行政訴訟

一、構(gòu)建環(huán)境行政監(jiān)管追責(zé)訴訟之路的必要性

環(huán)境保護(hù)是一個(gè)全球性的重要問題。自改革開放以來，中國片面強(qiáng)調(diào)GDP指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展給人民帶來物質(zhì)上的極大豐富的同時(shí)，也造成了自然環(huán)境的破壞?！鞍┌Y村”、“鎘毒村”以及日前被曝光的“華北超級(jí)污水滲坑”，這些層出不窮的事件讓人不禁沉思，除了“誰污染、誰治理”的對應(yīng)追責(zé)模式，有權(quán)利和義務(wù)對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測管理的行政機(jī)關(guān)又該為失職承擔(dān)哪些責(zé)任，是否還應(yīng)通過訴訟來追究未能盡到監(jiān)督管理責(zé)任的行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)。又有誰能成為這類公益訴訟的主體，以怎樣的方式參與訴訟呢？借鑒域外國家實(shí)踐，部分學(xué)者在公益訴訟的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度來遏制行政行為侵害環(huán)境公益的現(xiàn)行，適應(yīng)國際環(huán)境保護(hù)形勢。

環(huán)境公益訴訟是指法律規(guī)定的組織、機(jī)關(guān)為維護(hù)公共環(huán)境利益，預(yù)防和制止對生態(tài)環(huán)境有害的行為（包括具體行為和抽象行為），針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為主體提起的訴訟。我國學(xué)者早在21世紀(jì)初便對環(huán)境公益訴訟及其下位概念作出了探討研究，面對生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化之局面，我國雖然此前已有司法實(shí)踐，但直到2012年才通過新修訂《民事訴訟法》對環(huán)境公益訴訟制度加以規(guī)范，并力圖將其納入民事訴訟，結(jié)合民事公益訴訟，形成環(huán)境民事公益訴訟制度，來加強(qiáng)對環(huán)境侵權(quán)案件的審理和處置。環(huán)境民事公益訴訟制度是法律所授權(quán)的主體，針對公民、法人或者其他組織侵害環(huán)境的行為或者有侵害環(huán)境的可能性的行為提起訴訟，請求法院給予民事性質(zhì)的救濟(jì)的制度。這種制度通常是一種事后的救濟(jì)，由于環(huán)境的特殊性，在保護(hù)環(huán)境方面并不能起到良好的效應(yīng)。隨著實(shí)踐的深入，單單引入民事公益訴訟已經(jīng)無法有效解決我國目前的環(huán)境的主要問題。面對當(dāng)下生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損的現(xiàn)實(shí)困境，除了通過民事公益訴訟追究企業(yè)的責(zé)任，更多的是將負(fù)有職責(zé)而未能監(jiān)管到位，或者為追求經(jīng)濟(jì)效益片面制定相關(guān)規(guī)范，可能有損環(huán)境利益的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。

二、環(huán)境行政監(jiān)管追責(zé)訴訟制度的國外立法現(xiàn)狀

美國通過判例及成文法雙管齊下確立了公益訴訟制度，雖然在19世紀(jì)就已經(jīng)出現(xiàn)為維護(hù)公共利益而針對行政機(jī)關(guān)不作為的經(jīng)典訴訟案例，但其真正確立行政公益訴訟確大約是在20世紀(jì)40年代。隨著美國行政公益訴訟的發(fā)展，又陸續(xù)出現(xiàn)了諸如“塞拉俱樂部訴莫頓案”、“卡羅萊納州環(huán)境研究會(huì)訴杜克核電公司”等環(huán)境行政公益訴訟案件，可以說現(xiàn)代意義上的環(huán)境公益訴訟始于美國。通過一系列判例的推動(dòng)，美國于20世紀(jì)60年代在《國家環(huán)境政策法案》中，對公民訴訟范圍進(jìn)行了規(guī)定。1970年，《美國聯(lián)邦清潔空氣法》在304條a款中首創(chuàng)了被稱之為“公民訴訟”的條款，為公民或者公眾團(tuán)體就環(huán)境公益提起行政訴訟提供了有利保障。之后出臺(tái)的《清潔水法案》更是在其中規(guī)定，對于違反法律或是未能履行職責(zé)的政府、政府機(jī)構(gòu)和環(huán)保局，公民或者社會(huì)團(tuán)體都可以以自己的名義進(jìn)行訴訟。除聯(lián)邦法律外，其他州在此時(shí)也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)環(huán)境保護(hù)法案，為公民訴訟提供了立法層面的保障。

在德國法律制度中，行政公益訴訟存活的空間十分狹小，更不用說環(huán)境行政公益訴訟制度了，從《德國行政法院法》表達(dá)出的行政訴訟制度的功能在于主觀權(quán)利保護(hù)而非客觀法律秩序的維護(hù)中可見一斑。但這并不說明德國法律完全排斥環(huán)境公益行政訴訟，只能說此方面的立法及實(shí)踐與美國等國家還有較大差距。在1979年，德國不萊梅邦率先在《自然保護(hù)法》為環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)。法律中規(guī)定：非因本身權(quán)益受侵害，也得以自己名義提起公益訴訟。此后，其他邦也在各自的《自然保護(hù)法》等同類法律中對此制度加以規(guī)定。直至2002年德國修正了《聯(lián)邦自然保護(hù)法》，并在其中引入了“團(tuán)體訴訟”概念，將經(jīng)過主管部門認(rèn)可的環(huán)保組織，在符合法定構(gòu)成要件的前提下，可以依據(jù)自然保護(hù)法之有關(guān)規(guī)定取得行政訴訟資格（或者說權(quán)利）。從實(shí)務(wù)上講，德國環(huán)保團(tuán)體開展的團(tuán)體訴訟在訴訟目的上必須是以“公益”為目的而非個(gè)體利益，在訴訟主體資格方面又做了嚴(yán)格的限制，在既判力上，不能及于第三人，因此市民個(gè)人仍得以其主觀權(quán)利受損自行起訴。此外，德國在實(shí)際上存在著針對國家管理的事實(shí)行為的停止作為之訴和針對行政行為和規(guī)范的預(yù)防性停止作為之訴，該類訴訟從本質(zhì)上講，基本符合行政公益訴訟，尤其是這類案件主要針對的范圍包括污染物排放等對環(huán)境公共利益有侵害或者有侵害可能性的行為，這種形式上的私益訴訟，在實(shí)質(zhì)上，其實(shí)就更貼近環(huán)境行政公益訴訟了。

三、環(huán)境行政監(jiān)管追責(zé)訴訟制度構(gòu)建的具體問題

（一）原告資格認(rèn)定問題

能取得原告主體資格的無非只有三類，即公民、法人或其他組織、國家機(jī)構(gòu)（這里特指檢察機(jī)關(guān)）。在國外，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟已經(jīng)被大部分國家所接受，在我國，也是大部分學(xué)者研究的重點(diǎn)。持此觀點(diǎn)者從國外實(shí)踐到國內(nèi)理論各方面進(jìn)行論證，而反對者從我國《行政訴訟法》第十條的規(guī)定出發(fā)，認(rèn)為行政訴訟法中僅為人民檢察院設(shè)置了監(jiān)督權(quán)而非自主起訴權(quán)。同時(shí)，環(huán)境民事公益訴訟中也賦予檢察機(jī)關(guān)權(quán)利，在行政訴訟中便沒有必要重復(fù)賦予了。這種消極觀點(diǎn)有一定的依據(jù)，但是本文持相反觀點(diǎn)。如果依據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》內(nèi)條文片面理解從而反對將檢察機(jī)關(guān)（包括其他）列入環(huán)境行政公益訴訟，那么法律可能永遠(yuǎn)一成不變。只要新的、符合社會(huì)發(fā)展的修改符合該部法律的立法目的和宗旨，又符合我國根本法的規(guī)定，就不能用陳舊的法律對其加以限制。

公民、法人和其他組織是否應(yīng)該被賦予提起環(huán)境行政公益訴訟的資格是又一爭論焦點(diǎn)。雖然中國人有傳統(tǒng)的“厭訴”心理和“民不與官斗”的思維，但在行政訴訟法新建立的立案登記制度之下，難免會(huì)出現(xiàn)濫訴、過訴等情況，因此，不應(yīng)賦予普通公民、法人訴權(quán)，但其可以有起訴建議權(quán)。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，全國性的民間環(huán)保組織可以和消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事公益訴訟一樣，逐漸取得訴權(quán)。

（二）受案范圍問題

行政訴訟與其他訴訟之間一個(gè)重要的不同之處在于它的受案范圍受到較嚴(yán)格的限制，只有當(dāng)訴訟爭議事由屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍時(shí)，行政相對人才可以提起訴訟。我國《行政訴訟法》受案范圍已經(jīng)從具體行政行為擴(kuò)大到行政行為，生態(tài)環(huán)境的客觀性和不可逆性要求為其提供預(yù)防性保護(hù)，因此，在抽象行政行為可能造成環(huán)境侵害時(shí)，必然也應(yīng)將其納入受案范圍。

（三）管轄權(quán)問題

類比我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的審理的級(jí)別管轄，不難看出，將環(huán)境行政公益訴訟案件交由中級(jí)人民法院進(jìn)行此類案件的一審審理較為合適。在司法資源配置上，很明顯可以得知中級(jí)人民法院的法官較一般基層法院法官有較高的學(xué)歷及豐富的理論和審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在技術(shù)和資源上，能更好滿足環(huán)境行政公益訴訟的特殊要求，且為了保證后續(xù)程序的有效銜接，又不宜將案件分配給高級(jí)人民法院審理。而作為有關(guān)系社會(huì)環(huán)境公共利益的行政公益案件，其本身具有重大的影響力，應(yīng)分配至中級(jí)人民法院。此外，參照知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的審理，由最高人民法院指定的基層法院或者專門設(shè)立的環(huán)保法庭也應(yīng)承擔(dān)起環(huán)境行政公益訴訟案件審理的重任，從而時(shí)現(xiàn)高效便民的行政原則。高級(jí)以及最高級(jí)人民法院，在特殊情況下（重大且復(fù)雜或者涉外）當(dāng)然也可以對環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行一審審理。

《行政訴訟法》在普通行政訴訟中采用的地域管轄通常以被告所在地法院為主，考慮到便利當(dāng)事人和保障訴訟獨(dú)立性和公平性，環(huán)境行政公益訴訟不能機(jī)械的采用原告就被告原則，而是應(yīng)設(shè)置雙重地域原則（通常環(huán)境侵害所波及范圍廣，侵害對象不特定），即原則上以被告所在地中級(jí)人民法院為主對案件進(jìn)行受理和管轄，在原告有證據(jù)證明有其他因素將影響審判獨(dú)立性的情況下，可以向原告所在地中級(jí)人民法院提交訴訟，或者由上級(jí)法院指定管轄。經(jīng)過行政復(fù)議的案件，可依照上述理論，結(jié)合行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行訴訟。

（四）舉證責(zé)任分配問題

在原被告發(fā)生爭議時(shí)，由誰承擔(dān)在證據(jù)不足或沒有證據(jù)的情況下的敗訴后果即指舉證責(zé)任。在20世紀(jì)90年代前，我國行政訴訟的舉證責(zé)任與民事訴訟并無實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，此后行政訴訟中的舉證責(zé)任開始脫離民事訴訟，發(fā)展為以“舉證責(zé)任倒置”為主的證明理念并一直沿用至今。在環(huán)境行政公益訴訟中，本文支持采用普通行政訴訟舉證責(zé)任的原則。即原告除了證明自己主體適格且符合訴訟條件，以及部分事實(shí)和程序性事件之外，其余通常交由被告舉證。被告除了證明本身作為或不作為具有合法性之外，還要對行為與損害結(jié)果（侵害可能）不存在因果關(guān)系，或者從本質(zhì)上不存在這種侵害可能性。考慮到環(huán)境行政公益訴訟原告的廣泛性和差異性以及案件的具體差異，舉證責(zé)任應(yīng)該有所區(qū)別。公民、法人、其他組織以及檢察機(jī)關(guān)的能力和技術(shù)的差異，將是影響原被告舉證責(zé)任的關(guān)鍵，同時(shí)，針對造成損害的作為或者不作為，或者具體、抽象的行政行為，舉證責(zé)任的分配也應(yīng)該是大同小異的。在這里不便做詳細(xì)論述。

（五）效力及程序問題

作為公益訴訟的一種，環(huán)境行政公益訴訟的效力應(yīng)遵循其一般規(guī)律，即判決結(jié)果具有既判力，而非僅針對所審判的原被告雙方。這種公益訴訟案件的審判結(jié)束，當(dāng)然不影響《行政訴訟法》規(guī)定的普通訴訟的主體基于其所遭受的具體的損失，就具體行政行為提起私人行政訴訟。

在環(huán)境行政公益訴訟程序上，有幾點(diǎn)需要注意。第一，設(shè)置環(huán)境行政公益訴訟前置程序。即在提起環(huán)境行政公益訴訟之前，必須向預(yù)訴行政機(jī)關(guān)率先提起舉報(bào)、申訴和檢舉，并只有在法律限定的時(shí)間內(nèi)行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)或者處理違法，對環(huán)境公共利益施加侵害繼續(xù)存在的前提下提起環(huán)境行政公益訴訟。第二，禁止二次起訴。所謂的“二次起訴”，是指原告在未有新的事實(shí)和理由的前提下，針對同一環(huán)境侵害案件第二次提起訴訟。第三，限制和解制度。作為代表不特定多數(shù)人利益提起環(huán)境公益訴訟的適格原告，行政訴訟原則上不允許當(dāng)事人雙方進(jìn)行和解，因?yàn)闆]有誰有資格代表潛在受害者來與環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行和解。但注意，這里用的是限制而非禁止。在被訴行政機(jī)關(guān)糾正其被訴行為并未對環(huán)境利益造成損害的時(shí)候，為節(jié)省司法資源，可以讓原被告雙方盡心和解。

環(huán)境公益的提出，是為了維護(hù)整體的環(huán)境權(quán)益。無救濟(jì)則無權(quán)利，將環(huán)境公益與訴訟制度結(jié)合，才能給監(jiān)督者以框架，給維權(quán)者以程序，給違法者以警示。縱觀域外國家，大多對環(huán)境行政公益訴訟法律制度有所涉獵，在中國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，法律制度的設(shè)計(jì)，也應(yīng)該更接近國際水平，與國際化接軌。傳統(tǒng)訴訟法的規(guī)定，給人們一種行政訴訟排斥行政公益制度的意識(shí)，但從法理上談，行政訴訟的目的便是對管理公共社會(huì)的行政機(jī)關(guān)的作為或不作為對個(gè)人乃至國家利益的侵害的遏制（事前）和救濟(jì)（事后），從此處看，所謂排斥行政公益制度的說法是有失偏頗。面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，觀中國法制改革的的發(fā)展勢頭，環(huán)境行政公益訴訟法律制度在我國的建立將不僅僅存在于幻想和理論構(gòu)建中。

參考文獻(xiàn)：

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