民辦教育分類管理的分類標準探析

黎紅艷+黃聲巍

摘 要 民辦教育分類管理是推進民辦教育管理體制改革和民辦教育的發展的重要策略。民辦教育的分類管理，首先要明確分類依據、分類標準，在此基礎上遵循自愿和政府審核兩大原則，推進民辦教育分類標準的有效實施。

關鍵詞 民辦教育 非營利性 營利性 分類管理

中圖分類號：G642 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.10.003

國家教育規劃（2010-2020年）明確提出了，對民辦教育實行分類管理，也就是營利性和非營利性民辦學校在管理上要有所區別，這是新時期民辦教育改革的方向，并將由理論探索階段進入實踐操作環節。同時，在2015年教育部發布的《民辦教育促進法修正案（草案）征求意見稿》中，對民辦教育分類管理的實施也指明了方向，即調整或健全相關法律制度，為其分類管理提供法律保障。因此，為有效實施民辦教育分類管理，首先要明確分類的標準，在此基礎上探索民辦教育分類管理的實施方法，以此來推進民辦教育管理體制改革，促進民族教育事業的健康發展。

1民辦教育分類的依據

民辦教育的分類依據很多，不同學者從不同的視角對其進行了分析和探討，其中具有代表性的依據有兩種，也是本研究認可的分類依據，并按照此依據提出相應的分類標準。第一種分類依據是公共產品理論，也就是根據民辦教育機構提供的產品或服務的性質作為劃分營利與非營利的依據；第二種分類依據是民辦教育機構的經濟性質劃分。第一種依據是對產品或服務的提供者身份屬性及其地位的確定，對于公共產品或服務是由政府提供，是為了滿足市場需要而建立的民辦教育機構，這類民辦學校的性質是非營利的；而私人產品或服務應由市場和私人提供，因此在提供產品和服務的過程中，勢必會存在營利性質，所以屬于營利性質的民辦教育機構；同時還有準公共產品或服務，是需要政府和市場來共同提供的，成本是由政府和消費者來共同承擔的，在民辦教育分類管理中不可忽視，必須明確分類，加強這類民辦教育機構的管理。但是，在實際的分類管理實踐中，又不能機械、僵化的運用此分類依據，因為隨著市場體制的不斷完善，也可以提供公共產品，而對于私人產品和服務而言，當市場無力提供時，為了滿足社會發展和人們的需要，也可以由政府來提供，因此不能單純地依據提供者身份來確定是營利性質還是非營利性質的民辦教育機構。所以，應該依據其民辦教育機構的經濟性質來進行劃分，就像工農業及其服務業的劃分一樣，民辦教育機構的劃分也依據其經濟性質來進行合理劃分。

2 民辦教育分類的標準

依據民辦教育機構的經濟性質，將其分為營利性質和非營利性質的機構。在實踐操作中，進一步細化為三個標準：第一個標準扣除辦學成本、發展基金及其其他費用之后的剩余資金和辦學所獲得的利潤是歸屬于學校還是投資者或者是舉辦者，也就是其營利的歸屬問題。第二個標準固定資產的歸屬問題，投資者的投入或者追加投入、學生繳納的學費、政府投入或者社會捐贈屬于學校還是投資者個人。第三個標準是民辦機構辦學終止時，財務結算后的剩余資金是歸于社會公益還是投資者，其實這其中還存在一個問題，就是如果產生一定的債務，卻難以償還時，這個責任應該由誰來承擔。總體上來說，民辦教育機構的分類管理標準的劃分（見表1），就是圍繞其產權來進行的，進而權責明確，規范民辦教育機構的管理。

根據不同的情況，又對民辦教育分類的標準進行進一步解釋和說明。不難看出民辦教育機構的產權歸屬要么屬于學校、要么屬于舉辦者，對于學校自身而言一般都是政府投資辦學，劃分依據比較明確；而舉辦者的投資或捐資，從制度規范上來說，必須明確其經濟性質，舉辦者對民辦學校的投資，是要獲取經濟利益的；而捐資則是出于公益目的，是無償的，不需要獲得經濟回報。所以，從制度規范的層面來講，其標準就演變成為舉辦者是否具有利潤和剩余資產的索取權，如果有，那就屬于營利性民辦教育機構；如果沒有，則屬于非營利性民辦教育機構（見表1）。

在這里需要對劃分標準的確定需要明確三點：第一，民辦教育機構性質的劃分，要以其舉辦者的實際行為來進行劃分的，也就是利潤與剩余資產的最終歸屬，且不能以舉辦者或投資者的動機來進行劃分，一定要明確其產權歸屬問題。第二，不能將其是否營利作為劃分的標準，有些民辦教育機構是依靠政府投資建立起來的，為了機構的進一步發展，帶有一定程度的營利性質，而又有些公立的教育服務機構如培訓班等，也有營利，但是不能確定將其劃分為營利性質的教育機構；第三，不能以收取學費的高低作為其性質劃分的標準，學費作為其辦學的重要來源，維持著學校正常運營和進一步發展，學費的高低受辦學成本等多種因素的綜合影響，所以學費的高低不能作為劃分營利性機構和非營利性機構的標準。

3 民辦教育分類標準的實施策略

民辦教育分類管理標準的實施，首先應該遵循資源和政府審核的原則，在此基礎上，明確民辦學校的法人地位；最后規范民辦教育分類保障制度，確保民辦教育分類管理的落實。

3.1 遵循分類原則

民辦教育的分類標準的劃分及實施都應遵循自愿和政府審核兩大原則。首先，對于已經舉辦、或者正在申請舉辦民辦教育的機構，其營利或者非營利的性質劃分要按照舉辦者和出資者的意愿，遵循自愿原則，做出選擇并登記注冊。其次，政府相關機構要嚴把辦學入門關，對其辦學條件、辦學資質等要進行嚴格審查，確保其達到民辦教育辦學標準。最后，要加強對民辦教育機構辦學過程的監管，無論是營利性質，還是非營利性質的民辦教育機構，政府審計部門和稅務部門都要定期對其財務進行審核，并作為其分類管理的重要依據，并適時進行變更和調整，謹防一些營利民辦機構打著非營利的幌子，套取國家相關政策及其資金支持。同時，還對民辦教育機構中的其他辦學行為進行監管，使之依法規范辦學。

3.2 明確法人屬性地位

產權界定、法人地位歸屬是民辦教育分類標準確定的依據，其他一切標準的確定都是以此為基礎和前提的。雖然，中國當前的教育法規明確了民辦教育機構的法人屬性和產權，但是其關鍵點在于對其尚未明確分類，如“民辦非企業”等類似的性質登記，造成法人地位不明確，是其分類管理實施中的最大難題。所以，在研究中，對民辦教育機構的法人屬性進行明確定位，非營利性民辦學校的法人屬性為民辦事業性質，而營利性民辦學校的法人屬性為私營企業性質。

3.3 規范民辦教育分類保障制度

對民辦學校實施分類管理是一項系統而又復雜的工程，涉及到多方利益的調整及其制度的建構。因此，在實施中，要規范其保障制度。首先，要規范政府對民辦教育分類管理的制度。政府不僅要把好民辦教育的入門關，還要對其分類進行審核和監管，所以政府部門要明確其對民辦教育機構的管理的權限及職責，規范管理制度。其次，做好分類管理的試點工作。先進行小范圍的試點，在進行推廣管理經驗，政府在這個過程中加強引導、轉型和規范，使其平穩過渡。最后，引入第三方評估機構，對其教育教學質量和各項辦學事宜進行分類評估，科學評價。此外，還要重點支持民辦教育品牌的發展，充分發揮其引領帶動作用。

分類管理是民辦教育機構改革的方向。在實施中，要明確分類依據、分類標準，并在此基礎上遵循自愿和政府審核兩大原則，確保民辦教育分類標準的有效落實，以此來推進民辦教育管理體制改革，促進民族教育事業的健康發展。

參考文獻

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