內(nèi)蒙古文化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

孟曉穎

【摘 要】 預(yù)算績(jī)效管理是政府綜合管理的重要組成部分，是西方的預(yù)算績(jī)效理念與中國(guó)管理預(yù)算實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。文化部門預(yù)算作為政府公共預(yù)算的組成部分，其所界定的公共文化服務(wù)的供給和需求普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)框架。本文將文化部門預(yù)算與績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合，通過(guò)對(duì)文化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)主體和方法的簡(jiǎn)要介紹，探討文化資金全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提出優(yōu)化公共文化資源配置、提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)反饋應(yīng)用體系，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理的科學(xué)化。

【關(guān)鍵詞】 文化專項(xiàng)資金；績(jī)效管理；德?tīng)柗品ǎ环答亼?yīng)用體系

一、文化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容

1、文化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)主體

文化專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)是通過(guò)具體項(xiàng)目實(shí)施來(lái)完成一定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，包括生產(chǎn)和提供一定數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，形成一定的社會(huì)效益等。評(píng)價(jià)客體即為資金的預(yù)算編制、執(zhí)行、產(chǎn)出成果的效率、效益，評(píng)價(jià)主體可以是項(xiàng)目單位本身，可以是進(jìn)行了很多評(píng)價(jià)的上級(jí)主管部門和財(cái)政部門、也可以是外部審計(jì)部門甚至是項(xiàng)目資金的受益者。

（1）文化資金的項(xiàng)目單位—主要實(shí)施者。負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金管理的項(xiàng)目部門既是部門預(yù)算編制的主體，也是預(yù)算執(zhí)行的主體，這就要求在實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，項(xiàng)目單位也作為績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程，為其財(cái)政資金的使用效益負(fù)責(zé)。

（2）中介組織——第三方評(píng)價(jià)參與者。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)涉及中介機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者庫(kù)和社會(huì)公眾等群體。在績(jī)效評(píng)價(jià)中引入第三方評(píng)價(jià)，是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的補(bǔ)充和完善，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作置于更大范圍的監(jiān)督之下，可以保證財(cái)政資金運(yùn)營(yíng)的透明度，推進(jìn)政府信息公開(kāi)。

（3）財(cái)政部門——所有評(píng)價(jià)監(jiān)督者。財(cái)政部門作為績(jī)效評(píng)價(jià)的管理和監(jiān)督部門，不但要規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)章制度，而且要負(fù)責(zé)具體批復(fù)和審核各部門所申報(bào)的績(jī)效組織目標(biāo)，進(jìn)一步完善預(yù)算指導(dǎo)評(píng)價(jià)工作。各相關(guān)部門在績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，都要向財(cái)政部門上報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。財(cái)政部門在匯總分析各單位的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的基礎(chǔ)上，還要對(duì)一些關(guān)系民生的重大項(xiàng)目和重點(diǎn)實(shí)施的項(xiàng)目或自評(píng)報(bào)告顯示有問(wèn)題的項(xiàng)目進(jìn)行再評(píng)估，之后對(duì)其評(píng)估后的質(zhì)量進(jìn)一步把控，提出改進(jìn)預(yù)算支出管理意見(jiàn)并督促落實(shí)。

2、文化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的具體工作流程

績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施可以分為前期準(zhǔn)備階段、評(píng)價(jià)實(shí)施階段和撰寫(xiě)評(píng)價(jià)報(bào)告階段，包括確定評(píng)價(jià)對(duì)象、制定評(píng)價(jià)方案等十幾個(gè)步驟，其中重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

（1）制定整體方案。按照本單位的實(shí)際情況，明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的原則和目的，組織實(shí)施和分工，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、范圍和方法進(jìn)行規(guī)定，確定相關(guān)評(píng)價(jià)人員，明確評(píng)價(jià)職責(zé)和工作紀(jì)律，設(shè)立相關(guān)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)被評(píng)價(jià)單位在充分考慮其工作量的基礎(chǔ)上制定切實(shí)可行的評(píng)價(jià)方案。

（2）確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。文化資金使用的項(xiàng)目單位按照財(cái)政部所規(guī)定的績(jī)效目標(biāo)的共性框架，結(jié)合單位實(shí)際和專家意見(jiàn)制定本單位的總指標(biāo)與單個(gè)指標(biāo)。總指標(biāo)表示從政府參與預(yù)算、財(cái)務(wù)核算管理、資產(chǎn)使用情況等通用指標(biāo)。基于此建立的單個(gè)指標(biāo)，是通過(guò)實(shí)地調(diào)研活動(dòng)，設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，咨詢各類專家學(xué)者所構(gòu)成的指標(biāo)體系，充分考慮項(xiàng)目特點(diǎn)，便于反映項(xiàng)目業(yè)績(jī)。

（3）形成自評(píng)報(bào)告上報(bào)主管部門審核。評(píng)價(jià)結(jié)果的最終表現(xiàn)形式必須形成文字性報(bào)告。普通的評(píng)估性報(bào)告一般包括以下幾個(gè)方面：一是評(píng)估的外部環(huán)境。這些外部環(huán)境可能需要介紹評(píng)估主體的一些基本信息、評(píng)估活動(dòng)的基本特征及流程、組織實(shí)施情況和目標(biāo)完成的進(jìn)展。二是對(duì)于評(píng)估結(jié)果的最終評(píng)價(jià)。重點(diǎn)關(guān)注存在問(wèn)題的原因分析。三是績(jī)效優(yōu)化的建議和其他需要說(shuō)明的問(wèn)題。項(xiàng)目實(shí)施單位按照財(cái)政部門規(guī)定的報(bào)告格式，形成自己的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容，按規(guī)定將審定的績(jī)效報(bào)告報(bào)送主管部門審核后送財(cái)政部門備案。

二、文化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇

績(jī)效評(píng)價(jià)的方法包括設(shè)計(jì)平衡計(jì)分卡、紅綠燈評(píng)價(jià)系統(tǒng)、德?tīng)柗品ā哟畏治龇ǖ榷喾N方法。根據(jù)文化資金的特點(diǎn)，本文采用德?tīng)柗品ㄟM(jìn)行指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置，主要包括以下三個(gè)步驟[1]：考慮到存在原始量綱的影響，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理；通過(guò)各類方法進(jìn)行權(quán)重賦值，類如德?tīng)柗品ǎ徊捎猛ㄓ玫挠?jì)算方法，得到最終評(píng)估結(jié)果的綜合分?jǐn)?shù)，實(shí)現(xiàn)量化評(píng)估的目標(biāo)。

1.定量指標(biāo)的無(wú)量綱化

確定數(shù)據(jù)樣本，選取其平均值，作為整個(gè)指標(biāo)的中等水平值；將中等水平值作為分界線，大于的值再進(jìn)一步選擇其平均值，作為較佳水平；進(jìn)一步將較佳水平值作為分界線，大于的值再選擇其平均值，作為最佳水平；同樣的方法向下延伸，就可以確定較差水平和最差水平。最終確定定量指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間以及標(biāo)準(zhǔn)水平，如表1.1所示。

2.定性指標(biāo)的無(wú)量綱化[2]

定性指標(biāo)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要部分，根據(jù)其主觀判斷的隨意性較大的特點(diǎn)，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行檔次劃分，將文化資金的非定量指標(biāo)確定分級(jí)，一般分為5個(gè)等級(jí)（見(jiàn)表1.2）。通過(guò)1.1表中的區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分水平，要求評(píng)估者給予合適的評(píng)分，并且打出具體的分?jǐn)?shù)值。

表1.2 非定量指標(biāo)的評(píng)分檔次和分值區(qū)間評(píng)分檔次 優(yōu)秀 良好 中等 較差 最差

分?jǐn)?shù)值 100～80 80～60 60～40 40～20 20～0

3、實(shí)際權(quán)重賦值

本文采用專家意見(jiàn)法，即德?tīng)柗品ǎ@是一種能夠有效實(shí)現(xiàn)各類專家的意見(jiàn)，并進(jìn)一步控制各項(xiàng)指標(biāo)并進(jìn)行反饋的一種常見(jiàn)方法。將其用于文化資金項(xiàng)目指標(biāo)權(quán)重賦值時(shí)，（1）選取了7位相關(guān)方面的專家（財(cái)政廳科技文化處2人，文化廳本級(jí)2人，所屬單位1人，高校與科研機(jī)構(gòu)2人，入選人員都從事文化管理或研究工作10年以上，具備高級(jí)職稱或擔(dān)任副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），組成各自獨(dú)立的團(tuán)隊(duì)，排除干擾專家評(píng)判的其他因素。通過(guò)已經(jīng)構(gòu)建的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行評(píng)估，首先通過(guò)問(wèn)卷將所需評(píng)估內(nèi)容發(fā)放給各位專家，專家們基于自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及已有數(shù)據(jù)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行影響因子分析，在此基礎(chǔ)上賦予其權(quán)重。（2）專家意見(jiàn)收集完整之后，進(jìn)行各項(xiàng)數(shù)據(jù)分析和反饋。通過(guò)三輪評(píng)估和修改工作，最終一致通過(guò)的結(jié)果作為評(píng)估指標(biāo)權(quán)重，如表1.3所示。endprint

4、總得分的加權(quán)平均

評(píng)估指標(biāo)經(jīng)過(guò)上述流程處理之后，按照具體項(xiàng)目資金的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)照相應(yīng)的評(píng)分檔次，該評(píng)分檔次中選取適當(dāng)?shù)牡梅郑瑢⒏鱾€(gè)檔次的分值相加，便得到該指標(biāo)的最終分值。

四、文化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)估結(jié)果的反饋應(yīng)用體系

1、實(shí)際操作應(yīng)用機(jī)制的建立

通過(guò)對(duì)分析評(píng)估結(jié)果的實(shí)際應(yīng)用編制和執(zhí)行中的應(yīng)用，促進(jìn)財(cái)政資金的有效使用與合理分配，具體應(yīng)考慮從以下兩點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。第一，項(xiàng)目預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)決定著項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不設(shè)立績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目，不予考慮立項(xiàng)并安排項(xiàng)目資金。第二，各主管部門在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，在不改變整體預(yù)算支出方向的前提下，及時(shí)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)化部門預(yù)算支出，將傳統(tǒng)的以投入為主的分項(xiàng)預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算。財(cái)政部門在對(duì)部門預(yù)算實(shí)行審批時(shí)，以部門內(nèi)部的自評(píng)結(jié)果和財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，對(duì)部門編制的預(yù)算進(jìn)行完善和調(diào)整，并作為后續(xù)年度策略安排的重要依據(jù)。

2、激勵(lì)約束機(jī)制的建立

各部門在進(jìn)行戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略計(jì)劃的設(shè)定時(shí)，需要以歷年重要年度的考評(píng)結(jié)果作為依據(jù)，進(jìn)一步來(lái)確定本年度的工作重點(diǎn)，調(diào)整財(cái)政資金的撥付。通過(guò)對(duì)各部門靠評(píng)價(jià)過(guò)的詳細(xì)、及時(shí)、縝密的整理和存檔，可以快速了解被評(píng)估單位之前的績(jī)效情況及存在問(wèn)題，并給出合理化建議，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。一是評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的，財(cái)政部門可予以繼續(xù)支持。二是如果評(píng)價(jià)結(jié)果處于良好或合格水平，項(xiàng)目進(jìn)行問(wèn)題修正之后，要按照從緊的原則按照下一年度的預(yù)算以及財(cái)政資金。三若是評(píng)價(jià)結(jié)果處于較差或差水平，需要通報(bào)批評(píng)，給予警告并責(zé)令限期整改，。對(duì)于整改結(jié)果不符合規(guī)定的部門或者單位，要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行與預(yù)算和財(cái)政資金的調(diào)整或暫停該項(xiàng)目實(shí)施。

3、懲罰機(jī)制的建立

懲罰機(jī)制的建立，主要是為了維護(hù)評(píng)估的權(quán)威性和約束力，對(duì)文化專項(xiàng)資金管理的項(xiàng)目單位提出的反饋與整改和處理與懲罰措施。

在反饋與整改方面，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)要在評(píng)價(jià)工作結(jié)束之后，大約一個(gè)月的時(shí)間，匯總評(píng)價(jià)的結(jié)果，并進(jìn)一步將其通過(guò)書(shū)面形式反饋給被評(píng)估單位，并進(jìn)一步督促該單位進(jìn)行整改落實(shí)工作。項(xiàng)目單位要在收到評(píng)價(jià)意見(jiàn)之日起二個(gè)月之內(nèi)，將落實(shí)整改情況反饋給項(xiàng)目評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)。財(cái)政部門會(huì)同項(xiàng)目評(píng)價(jià)的組織機(jī)構(gòu)整理分析評(píng)價(jià)結(jié)果，并進(jìn)行相應(yīng)的抽查工作。

在處理違規(guī)或者差水平的評(píng)估結(jié)果項(xiàng)目單位方面，財(cái)政部門如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目單位所報(bào)的事項(xiàng)存在虛報(bào)、亂報(bào)情況，或通過(guò)不合法手段獲取財(cái)政資金等行為，將追回所發(fā)放的資金，并通過(guò)法律手段進(jìn)行裁決懲罰，并建議有關(guān)部門追究項(xiàng)目具體工作者或參與人的責(zé)任。

4、公開(kāi)透明的信息評(píng)價(jià)機(jī)制建立

良好完善的信息評(píng)價(jià)報(bào)告可以促成更為公正的結(jié)果，進(jìn)一步還需要公開(kāi)透明的方式公布實(shí)現(xiàn)。一份完整的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告主要內(nèi)容可分為以下三個(gè)方面：第一，匯總項(xiàng)目單位的預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)未達(dá)到設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的情況，要進(jìn)行原因闡述以及下一步的實(shí)施計(jì)劃；對(duì)于不可行或不切實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)，要做出改進(jìn)的情況說(shuō)明或終止項(xiàng)目。第二，描述和分析資金運(yùn)行情況，對(duì)財(cái)政資金的分配做詳細(xì)評(píng)價(jià)，同時(shí)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提出整改意見(jiàn)，以提高資源的利用效率。第三，對(duì)年度績(jī)效執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，各部門單位可根據(jù)年度績(jī)效所得，可以作為下個(gè)年度評(píng)估的依據(jù)，進(jìn)一步為政府政策提供合理化的支撐和建議。

5、績(jī)效問(wèn)責(zé)制度的建立

政績(jī)考核通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)設(shè)定，會(huì)促使政府各部門和單位的行政管理行為有了約束和激勵(lì)，從而提高部門和單位的績(jī)效水平。借鑒國(guó)外的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，深入推進(jìn)績(jī)效問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，并引入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，進(jìn)一步使得各級(jí)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明晰，權(quán)力統(tǒng)一下方。將預(yù)算績(jī)效執(zhí)行結(jié)果與干部人事任免相掛鉤，與政績(jī)考核相結(jié)合，與預(yù)算撥款相連接，實(shí)現(xiàn)績(jī)效問(wèn)責(zé)制度的逐步完善和落實(shí)。目前績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用于問(wèn)責(zé)制度方面，還處于逐步探索推廣階段，其應(yīng)用形式還需多樣化，并更具有靈活性。

【注 釋】

[1][2] 王琪.平衡計(jì)分卡在財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用—以Z市保障性安居工程為例[D].2016.

【參考文獻(xiàn)】

[1] Alex Kacelnik， Claire El Mouden. Triumphs and trails of the risk paradigm[J].Animal Behaviour.2013，Vol.86（6）.

[2] John L.Mikesell：Fiscal administration analysis and applications for the public sector，published by Brooks/Cole Publishing Company.

[3] Marc Robinson：performance evaluation of public expenditure，IMF.

[4] 毛翠英.財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理研究[M].北京：中國(guó)財(cái)富出版社，2013.

[5] 劉國(guó)永等.預(yù)算績(jī)效管理案例解讀[M].江蘇：江蘇大學(xué)出版社，2014.

[6] 馬媛.政府績(jī)效預(yù)算中的績(jī)效信息[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2014.

[7] 李盡法.績(jī)效預(yù)算管理工具創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

[8] 鮑嘯鳴.我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理改革研究[D].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014.12.

[9] 王志剛.我國(guó)地方政府財(cái)政支出績(jī)效管理制度研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2014.5.

[10] 王海濤.我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2014.6.

[11] 程瑜.激勵(lì)與約束·中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的制度創(chuàng)新路徑[J].財(cái)政研究，2014.9.

[12] 《2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)文化廳部門預(yù)算》.

[13] 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》的通知（中辦發(fā)[2015]2號(hào)）.

[14] 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的通知（財(cái)教[2015]527號(hào)）.

[15] 《中華人民共和國(guó)文化部2015年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》.

[16]文化部辦公廳關(guān)于征求《文化部“十三五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的函.endprint