農村養老保障特殊現象的法律制度
——非繳費型農村養老保障法律制度研究

尹 剛

農村養老保障特殊現象的法律制度
——非繳費型農村養老保障法律制度研究

尹 剛

農村養老保障制度是我國農村社會經濟發展中重要的一環，對于促進農村社會穩定和諧，實現改革的成果惠及廣大人民群眾的目標具有巨大的推動作用。雖然我國目前已經初步建立了涵蓋農村不同老年人群體的養老保障制度，但是，隨著社會轉型發展特殊時期的到來，目前農村社會養老保障制度面臨著新諸多新問題、新挑戰。因此，為有效應對社會轉型對農村養老保險制度建設造成的影響，在當前農村養老保險制度基礎上構建非繳費型養老保障法律制度很有現實必要性。

法律制度 非繳費型 養老保障

所謂非繳費型養老保障，指的是養老保障的受益人只要滿足相關的條件，可以無需繳納相應費用就可以獲得養老金的制度。它實質上是屬于收入轉移支付的一種，其資金主要來源于特種商品稅或者一般稅收，是對收入的再分配。在許多發展中國和發達國家中，這種養老保障制度都在農村以不同形式存在。我國當前在農村實施的養老保障主要表現為社會救濟和社會養老保險兩種形式，而通過社會福利的方式來開展養老保險的做法還相對缺乏。因此，建立農村非繳費型養老保障制度，在農村社會養老保障制度中引入社會福利這一方式，促進農村社會和諧穩定發展是當前完善農村社會養老保障制度的重要途徑之一。本文從法律制度的視角就這一制度的建立進行解讀分析。

一、建立非繳費型農村養老保障法律制度合理性的分析

（一）有利于推動社會公平的實現

黨的十八大提出要建立更加公平和可持續的社會保障制度。在社會保障體系中，農村養老保障是重要組成部分，是對社會分配進行二次調節、促進社會公平的重要手段之一。當前我國雖然已經初步建立起涵蓋農村和城市、國家企事業單位職工、農村和城市普通大眾的養老保障制度，但是農村和城市之間、國家機關工作人員、企事業單位職工與農村普通大眾之間在養老保險待遇方面差距依然很明顯，這種差距的存在與社會保障所追求的社會公平的目標嚴重背離。因此，要實現社會養老保障的公平就必須要建立能夠體現“底線公平”的社保制度。非繳費型養老保障制度在統一城鄉養老保障范圍的基礎上，由被保障人自由選擇參加繳費型養老保障制度。非繳費型養老保障作為涵蓋全體養老保障適齡老年人的體現“底線公平”的養老保障，體現的是農村老年人與城鎮老年人享有同等的養老保障，而繳費型養老保障則通過自愿繳費的原則提高養老金的收入，它致力于在保障基本生活需要的基礎上體現差別，進而實現實質公平。

（二）非繳費型農村養老保障制度與絕大多數農民的養老意愿要求更加契合

1、農民對醫療保障制度的需求更加強烈

由于家庭養老、養兒防老、以及土地養老且農村生活成本相對較低等原因，絕大多數農民對于繳費型養老的需求普遍不高。對絕大多數農民來說，會對滿足生活生存需要產生困難的主要是醫療支出，雖然醫療支出的產生極其費用多少是難以預料的，但是這種費用一旦產生往往是普通農民家庭難以承擔的。農村“因病返貧”就是典型。因此，從農民生活的現實角度來說，絕大多數農民對農村非繳費型養老保障制度的需求要明顯低于對醫療保障制度的需求。

2、非繳費型養老保險制度更符合農民對養老保險的選擇意愿

在養老金收入方面，由于我國現行的養老保險繳費檔次不合理，同時養老保險的待遇相對較低，所以對于廣大農民來說，難以通過繳費型養老保險獲得較高的養老金。因此，在農民能夠通過家庭養老、土地養老等方式獲得基本生活保障的前提下，他們更加傾向于選擇費繳費型養老保障制度。

此外，我國社會經濟的發展不僅在城鄉之間存在差距，在不同地區的農村之間也存在差距。非繳費型養老保障制度作為確保實現“底線公平”的社保制度安排，在整個養老保障制度中處于基礎地位，其目的主要在于為困難群眾提供基本生活保障。而繳費型養老保障制度作為一種建立在差別公平基礎上的養老保障制度，作為農村養老保障制度的選擇性制度或補充性制度，其繳費型特征更加符合經濟發展較好地區農民的選擇意愿。將非繳費型和繳費型農村養老保障制度結合是社會養老保障制度與農村經濟發展水平二者之間協調發展的客觀需要。

二、農村非繳費型養老保障法律制度建立的建議

（一）立法原則

首先，平等原則。一方面，所有符合身份和年齡條件的農村老年人都應該被納入制度保障范圍，普遍而平等地領取養老金；另一方面，非繳費型養老保障制度范圍內的農民領取全國統一數額的基礎養老金。因為非繳費型養老保障制度是一種公益性極強的普惠式社會養老保障制度，因此，公平原則應該要被貫徹到其法律制度的構建過程中。

其次，適度保障原則。這一原則主要體現在兩個方面：一是農村非繳費型養老保障的待遇與經濟發展水平掛鉤；二是該保障制度定位上立足于覆蓋全部符合保障條件的農村老年人，同時立足于為保障對象提供基本生活的保障。

（二）推動實施普惠式農村基礎養老保障制度

建立《農村非繳費型社會養老保障法》構建普惠式農村基礎養老保障制度。就一下內容從制度構建角度加以著重安排。

1、養老金領取主體的條件

隨著我國戶籍制度改革的不斷深入，農業與非農業戶口之間性質的區分正逐漸弱化，隨之而來的就是以往“農民”這一概念在法律層面上的模糊和弱化，然而我國城鄉二元經濟和社會結構卻不能在短時間內改變，經濟上的城鄉差異還將在很長一段時期內存在下去，因此，在農民中推行非繳費型養老保障制度仍然很有必要。所以，針對這種現實的矛盾狀況，在建立農村非繳費型養老保障制度的過程中，合理準確地確定養老金的領取主體很有必要。當前，我國正在推動解決宅基地使用權等一系列農村土地承包經營權等確權登記。因此，在養老金領取主體的認定方面，針對目前農業戶口和非農戶口界限不僅清晰的問題，我們可以從農村土地權利主體角度入手，認定養老金領取主體。具體來說，領取主體應滿足如下三個條件：一是具有中華人民共和國國籍，具有我國法律承認的公民身份；二是年滿60周歲（可根據實際情況靈活調整）；三是與相應的農村土地之間存在長期、穩定的關系。

2、養老基金的籌措、及其運營和管理

養老金的籌措主要分為中央籌措和地方籌措兩個部分。中央籌措養老金有中央財政每年按照特定比例將其納入財政專項基金，其比例在當年財政收入的2.4%—5%之間。在地方財政籌措方面，由于受到經濟發展水平的影響，地方財政收入存在差距，在養老基金籌措方面，地方政府應該在中央籌措的基礎上，根據本地方的最低生活水平標準進行換算，在此基礎上確定財政支出的比例。

在養老基金的運營和管理方面。實行誰籌措誰管理的原則，中央籌措資金由中央相關機構進行管理，地方籌措資金則由相關地方機構進行管理。需要指出的是無論是中央還是地方政府的基金運營管理都應該進行信息公開，并接受相應層級的政府部門和社會監管。

3、養老金待遇的調整

中央根據每年財政收入比例進行養老金籌措，地方則根據當地最低生活標準進行養老金籌措。因此，養老金的調整是一個與財政收入水平、地方經濟發展水平和地方生活水平相聯系的動態浮動過程。

4、法律責任的劃分

非繳費型養老金的籌措和運營監管主要是在政府的主導下完成的，因此，應當明確政府在資金籌措和運營監管中的法律責任，對造成籌措不當以及監管失誤等進行相關層次的處罰。同時對于冒領、騙取保險金的行為進行嚴肅處理。

（三）建立對特困農民的養老補貼專門制度

建立《農村非繳費型社會養老保障法》以法律形式支撐建立特困農民養老補貼制度。

1、特困農民申請人資格認定

一是具有中華人民共和國國籍，具有我國法律承認的公民身份；二是年滿60周歲（可根據實際情況靈活調整）；三是與相應的農村土地之間存在長期、穩定的關系；四是符合《農村非繳費型社會養老保障法》中關于特困農民收入標準的規定（不同經濟法站水平地區可作靈活調整）。

2、補貼基金籌措、以及運營管理

特困農民養老補貼專門制度是非繳費型農村養老保障制度的補充性制度，補貼資金主要來自于地方財政收入，對于這種現象比較嚴重的地區，中央財政進行專門補貼，同時這一項資金的籌措也接受社會捐款。這一項的財政支出，建立在不同地區最低生活標準和五保供養制度的基礎上，由地方社保基金管理機構進行運營和管理。

3、補貼標準及其確定

補貼標準根據具體地區最低生活標準進行確定，同時根據每年的農民人均收入和恩格爾系數加以適時調整。以確保特殊困難農民的基本生活得到保障。

4、法律責任劃分

因為特困的認定有較大的認為操作空間，所以容易產生相關工作人員出現權力尋租、農民權利濫用等問題，所以要加強對冒領、騙保等行為的法律打擊力度。

三、結語

雖然我國目前在社會養老保障制度方面已經頒布了《公務員法》、《社會保障法》等法律法規加以規范。但是，對于農村養老保障制度仍然是以政策性制度為主，沒有形成專門的、具體的行政法律法規加以立法規范。這造成在具體的實踐中農民對非繳費型等農村養老保障制度的信任不夠，以及養老保障待遇及養老保障相關操作容易受到行政權力的干預，進而導致其效率低下、違法行為時有發生等問題的出現。因此，筆者認為，鑒于目前我國社會經濟的發展現狀，以及目前我國農村社會養老保障制度運行中的種種問題，就目前相關制度進行整合完善，進而構建專門的非繳費型農村養老保障法律制度，是走出當前我國農村社會養老保障制度發展諸多困境的有效途徑。本文，在對非繳費型農村養老保障法律制度構建合理性進行論述的基礎上，提出了制定《農村非繳費型社會養老保障法》專門規范農村非繳費型養老保障制度的建議。

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[4]邵爽．非繳費型養老保障計劃運行機制的比較研究[D]．成都:西南財經大學,2012．

（作者單位：邵陽市委黨校）

尹剛（1977-），男，碩士，邵陽市委黨校法學教研部講師。