反腐制度建設(shè)路徑研究

十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央堅持“老虎蒼蠅一起打”，有效遏制了腐敗勢頭。但是十八大以來的反腐依然有突出的“運動化”傾向，因此，習(xí)近平總書記在多個場合強調(diào)，要有效預(yù)防和遏制腐敗，最根本的還是制度，將制度反腐提升到關(guān)系反腐成效能否鞏固和保持的戰(zhàn)略地位。制度反腐作為一項系統(tǒng)工程，不僅包括制度的設(shè)計與完善，而且也涉及到制度的貫徹落實以及正式制度和非正式制度的協(xié)同配合。文章對反腐制度建設(shè)路徑進行了探討。

一、構(gòu)建更完善的反腐制度體系，奠定制度反腐基礎(chǔ)

1.梳理黨內(nèi)法規(guī)與制度，做好“立、改、廢”

黨內(nèi)法規(guī)是制度反腐重要的依據(jù)。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就高度重視腐敗預(yù)防和處理工作。改革開放以來，隨著形勢的變化，黨內(nèi)相繼出臺了各類法規(guī)和制度，目前已經(jīng)基本形成了以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為核心的黨內(nèi)腐敗預(yù)防以及處理制度。但是從這些制度來看，內(nèi)容規(guī)定不明確、處理標(biāo)準(zhǔn)與措施模糊等問題還較為突出，影響了黨內(nèi)規(guī)章在制度反腐的效力發(fā)揮。一些制度頒發(fā)年代較為久遠，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展要求。鑒于此，要加強黨內(nèi)制度、規(guī)章、規(guī)定的梳理：對于已經(jīng)過時的規(guī)定，要予以清理，當(dāng)廢則廢；對于需要保留的制度，分類整理，該加強的予以加強，該細化的予以細化。尤其是要對熱點問題和廉政風(fēng)險點，比如“一把手”權(quán)力過于集中、個人事項公開等進行強化；對于新形勢下反腐出現(xiàn)的問題和新情況，要加強分析和調(diào)研，制定相應(yīng)的管理措施。比如隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)舉報日益成為反腐的新渠道。有關(guān)部門要結(jié)合這一現(xiàn)實，加強研究網(wǎng)絡(luò)輿情分析以及網(wǎng)絡(luò)腐敗線索的調(diào)查、取證等。

2.加強反腐專項法律的立法準(zhǔn)備，適時推出《反腐敗法》

當(dāng)前我國并沒有專門的《反腐敗法》，反腐的法律依據(jù)主要集中在《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等，在反腐工作中缺乏綜合性的反腐敗法。從國際范圍來看，很多國家均制定了專項反腐法律。專項反腐敗法集合了刑法、刑事訴訟法、司法組織法等部門法，可以起到更好的法律震懾效應(yīng)。在未來，立法部門應(yīng)結(jié)合我國的反腐需要，適時推動《反腐敗法》的立法程序，讓反腐敗能夠?qū)崿F(xiàn)“有法可依”。在近期，則要通過不斷完善《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律，進一步明確有關(guān)貪污受賄的具體規(guī)定，包括犯罪情形、嚴(yán)重程度以及定罪依據(jù)等。此外，還要加強舉報人的隱私保護，鼓勵社會各界人士舉報腐敗行為。

3.黨內(nèi)制度與國家法律有機銜接，形成完整的制度體系

黨內(nèi)制度與國家法律是當(dāng)前我國反腐的主要制度依據(jù)。但是，從當(dāng)前反腐的情況來看，反腐過于依賴黨內(nèi)制度的情況較為明顯。黨內(nèi)制度能夠在一定程度上起到預(yù)防、遏制和處理腐敗的作用。但是黨內(nèi)制度有嚴(yán)格的適用范圍，缺乏國家法律的權(quán)威性和普適性。導(dǎo)致黨內(nèi)制度在反腐工作中的懲戒效應(yīng)不強。鑒于此，在未來的制度建設(shè)中，要重視黨內(nèi)制度和國家法律的有機銜接。比如個人事項申報作為一項黨內(nèi)制度，但是沒有相應(yīng)的國家法律作為支撐，造成個別單位和個別領(lǐng)導(dǎo)干部在個人事項申報中存在瞞報、漏報、虛報等情況。被發(fā)現(xiàn)后，由于缺乏法律依據(jù)，在處理方面只能依據(jù)黨內(nèi)規(guī)定執(zhí)行。相比于國家法律的強制性和權(quán)威性，黨內(nèi)規(guī)定對違反者的懲戒作用并不顯著。

二、強化反腐制度的執(zhí)行，積極推動“依法治腐”

1.落實“一把手”主體責(zé)任，嚴(yán)肅責(zé)任追究

習(xí)近平總書記強調(diào)：“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。”各級部門的“一把手”是“狠抓制度執(zhí)行”的主體。要進一步強化“一把手”的黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任制，并在班子成員中進行有效分工，形成“一把手”負總責(zé)、班子成員“各負其責(zé)”的黨風(fēng)廉政建設(shè)局面。嚴(yán)格黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究機制，發(fā)揮好“問責(zé)制”。凡是黨風(fēng)廉政建設(shè)出了問題，就要追究到具體個人，絕不姑息。凡是屬于班子具體成員責(zé)任的，除了要追究具體成員責(zé)任外，還要追究負有主體責(zé)任的“一把手”的責(zé)任；凡是屬于班子集體責(zé)任的，既要追究班子集體責(zé)任，也要追究“一把手”責(zé)任。通過這種責(zé)任“倒逼”機制，讓班子成員尤其是“一把手”強化黨風(fēng)廉政責(zé)任意識，主動作為、敢于作為。

2.完善制度執(zhí)行監(jiān)督機制，推動制度的有效落實

習(xí)近平總書記指出：“制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分氣力要花在這上面。”再好的制度，如果沒有真正落實，就不能發(fā)揮預(yù)期的作用，制度就會陷于“形式主義”的危險。因此，在制度制定好后，首要和核心的工作就是抓落實。制度要落實，一靠各級領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的自覺意識，二靠監(jiān)督制度的執(zhí)行。相比于自覺意識，在制度反腐中，更需要重視監(jiān)督制度的執(zhí)行。要強化監(jiān)督制度的配套建設(shè)。除了傳統(tǒng)的自上而下的監(jiān)督模式外，還要探索自下而上監(jiān)督以及平級監(jiān)督，構(gòu)建多位一體的制度執(zhí)行監(jiān)督格局。尤其是要發(fā)揮群眾參與監(jiān)督的積極性，通過網(wǎng)絡(luò)、信函、來電等渠道收集、分析各類監(jiān)督線索。強化制度執(zhí)行的信息反饋機制和公開機制，相關(guān)部門要積極、及時公開各類督促、檢查、巡視、整改等結(jié)果，接受上級、同級、下級以及社會各界的監(jiān)督。

3.密切紀(jì)檢監(jiān)察與司法機關(guān)協(xié)作，提高腐敗懲戒力度

在我國當(dāng)前的反腐體系中，事實上存在紀(jì)檢監(jiān)察和司法機關(guān)“兩條線”的情況。腐敗案件往往要先經(jīng)過紀(jì)檢監(jiān)察部門的審查后，才視情況移交司法機關(guān)。這在一定程度上給公眾以及黨員干部“反腐選擇性執(zhí)法”的錯覺。針對這一情況，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要“練好內(nèi)功”，公正查處，堅決不能允許“燈下黑”的情況出現(xiàn)。同時，為了提高辦案效率，進一步形成對腐敗行為的高壓震懾態(tài)勢，還可以探索司法機關(guān)同期參與審查、紀(jì)檢監(jiān)察與司法機關(guān)進行案件溝通等機制，并完善案件移交制度，對于涉嫌違法犯罪的腐敗行為以及腐敗分子要嚴(yán)厲打擊；對于未達到犯罪標(biāo)準(zhǔn)但是違反黨紀(jì)的，則要堅決根據(jù)黨紀(jì)規(guī)定，予以相應(yīng)的處理。此外，在紀(jì)檢審查的過程中，也可以邀請司法檢察機關(guān)協(xié)助調(diào)查，既彌補了紀(jì)檢監(jiān)察部門專業(yè)審查力量不足的狀況，而且還可以提高審查取證的合法性和合規(guī)性。

三、強化理想信念教育，端正黨員干部“三觀”

在反腐制度建設(shè)中，既要重視正式制度建設(shè)，也要重視非正式制度建設(shè)。

1.推動“三觀”教育的制度化，堅定社會主義核心價值觀

要在民主生活會等制度的基礎(chǔ)上，進一步完善黨員干部“三觀”教育的制度化。從當(dāng)前的實際情況來看，就是要將“兩學(xué)一做”活動常態(tài)化、定期化和規(guī)范化。在“兩學(xué)一做”活動常態(tài)化的基礎(chǔ)上，要重視廉潔教育。廉潔教育的對象不僅僅是黨員干部，還要包括黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的子女與親屬。通過“周郭徐令蘇”等典型案件，常敲警鐘，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部和共產(chǎn)黨員心存敬畏之心。同時，堅持理想信念宣傳，弘揚“焦裕祿精神”“孔繁森精神”，引導(dǎo)黨員干部樹立“吃苦在先、享樂在后”的創(chuàng)業(yè)精神。重視新入職公務(wù)員的價值觀教育，為其未來正確對待權(quán)力、正常履行職責(zé)打下思想基礎(chǔ)。

2.豐富反腐宣傳形式，營造“貪腐可恥”的社會氛圍

綜合運用電視、網(wǎng)絡(luò)、手機、報紙期刊等媒介，開展形式多樣的反腐宣傳。既要通報“大老虎落馬”，也要公開“蒼蠅被拍”。各級紀(jì)檢部門要及時公開“老虎”與“蒼蠅”的處置情況，形成震懾力。各類媒體要安排好相應(yīng)報道內(nèi)容，及時跟進“老虎”與“蒼蠅”的處理進度。影視劇制作單位則要強化“采風(fēng)”，多拍諸如《人民的名義》等價值觀正確、反腐旗幟鮮明、群眾樂于觀看的經(jīng)典反腐劇，通過多種媒介渠道，在全社會形成“貪腐可恥”的氛圍，讓有貪腐之心者不敢貪、不愿貪、不能貪。同時，重視青少年的國民素質(zhì)教育和道德教育，要讓青少年形成正確的價值觀。

總之，當(dāng)前我國反腐已經(jīng)進入“深水區(qū)”，制度反腐將會成為未來反腐工作的核心。制度反腐要取得成效，需要各級部門和社會各界相互配合、密切協(xié)作，以制度完善為基礎(chǔ)，制度執(zhí)行為核心，并重視理想信念的培育和鞏固，讓正式制度和非正式制度有機銜接，從而最大化地發(fā)揮制度反腐的作用，為我國順利實現(xiàn)“兩個一百年目標(biāo)”奠定更好的制度基礎(chǔ)。

[1]蒯正明：《推進制度反腐建設(shè)的路徑探究》，《中國特色社會主義研究》2016年第6期。

[2]肖濱，黃迎虹：《發(fā)展中國家反腐敗制度建設(shè)的政治動力機制——基于印度制定“官員腐敗調(diào)查法”的分析》，《中國社會科學(xué)》2015年第5期。

[3]程宇：《從技術(shù)治理到制度建設(shè)：網(wǎng)絡(luò)反腐的路徑選擇》，《山東行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。