福利多元理論視角下高齡農民工養老困境及治理對策研究
——基于鄭州市實證分析

關于高齡農民工學術界一直沒有統一定義，對其界定主要是根據國家統計局對農民工群體年齡結構的劃分。國家統計局發布的農民工監測調查報告中，將其分為5個年齡組。即16-20歲、21-30歲、31-40歲、41-50歲、50歲以上。陸淑珍則通過身份對超齡農民工進行劃分。其指出超齡農民工是指男年齡60周歲以上，女年齡55周歲以上離開戶籍所在地到城市工作的群體。本文對于高齡農民工的界定是年齡超過60周歲的群體，這一群體未來養老地并不作為高齡農民工的界定點，而是以此群體現存的養老現狀進行分析，并提出治理對策。

一、問題的提出

農民工是我國專有名詞，既是一種身份的象征，也是一種制度安排。他們吃苦耐勞，低成本、低訴求，為我國的經濟建設釋放著巨大的人口紅利。但是，郭曉鳴認為他們艱辛的工作，并沒有改變其“農民”身份，不公平的勞動就業制度和社會保障制度，導致老一代農民工自我儲蓄不足，再就業能力較弱，生活狀況令人堪憂。從國家統計局發布的《2016農民工監測調查報告》中可知，50歲以上的農民工群體2011年為14.3%，2016年達到19.2%，上升4.9%。隨著老齡化進程的加快，農民工養老問題被提上議事日程。就現實情況而言，農民工養老資源仍以農村為主，但農村養老服務體系仍處于一種“殘缺型”的福利狀態，重視程度不足、保障水平較低，加之農村空巢化、養老資源匱乏等使得農民工養老問題日益嚴峻。

本文以福利多元理論為基礎，構建出一個三維表格（如圖1），從供需角度出發，衡量高齡農民工養老困境，以期對改善高齡農民工乃至農村老年人的養老現狀提供借鑒意義。

圖1：高齡農民工養老供給及需求關系

二、高齡農民工養老現狀及困境調查分析

1.調查數據來源

選取鄭州農民工較為聚集的北環建筑工地、火車站、二七廣場、高新區等地點以及鄭州市附近的新密曲梁鄉為調研地點。調查對象的年齡為60周歲以上，仍在就業或已返鄉的高齡農民工。本次調查發放問卷162份，有效回收120份。

2.樣本的基本構成

表1：調查樣本的基本情況

3.高齡農民工養老現狀分析

（1）養老狀況堪憂，需求較大。首先，高齡農民工仍沒有退出勞動力市場。在對高齡農民工進行調研之時，發現這一群體仍沒有退出勞動力市場且工作性質較差、更換工作頻率較高。其中，就業狀況方面，高齡農民工多從事服務業、制造業類工作，比例達94.2%；更換工作頻率方面，高齡農民工經常換工作的頻率達到32.5%，穩定的就業狀況對于處于就業劣勢的高齡農民工而言，相當重要。但從比率來看，高齡農民工更換工作的頻率仍較高。其次，高齡農民工收入總體處于較低水平。在對高齡農民工過去三個月的平均工資水平進行調研時發現，高齡農民工收入在1500元以下為12.5%，1500-2500元為40.9%，2500-3500元為18.3%，3500元以上為28.3%。表明高齡農民工的收入為1500-2500元之間的比率仍較高。通過對高齡農民工家庭主要收入來源再一次確認高齡農民工收入水平發現，高齡農民工家庭主要收入來源仍為外出務工，其比率達到88.3%，依靠土地、低保、政府補助的比例分別為3.3%、0.8%、0.8%。這表明，打工仍為高齡農民工的家庭主要收入，而這份主要收入只能夠勉強維持現實生活，最后，高齡農民工用于養老的可支配收入不足。可支配收入主要通過高齡農民工剩余收入分配狀況及高齡農民工養老能力進行分析。就剩余分配狀況而言，高齡農民工除維持日常生活之外，其剩余分配貼補家里比例為48.33%，基本沒有剩余為27.5%，儲蓄比例為17.5%，消費比例為5.83%，投資比例為0.84%。就自身養老能力評價而言，高齡農民工認為可以養老的為18.33%，基本可以養老的為15.00%，不可以養老的為43.33%，不清楚的為23.34%。綜合兩項指標，假設儲蓄狀況為負擔養老做準備，那么只有17.5%的高齡農民工擁有可用于養老的實際收入，27.5%只是維持現實生活。同時，高齡農民工對自己的養老能力的認知也清楚反映出高齡農民工養老狀況堪憂。

（2）養老資源短缺，供給不足。首先，家庭養老功能淡化。家庭養老供給與社會經濟結構息息相關。隨著社會經濟結構的改變，農村家庭養老供給模式發生改變。在詢問高齡農民工子女相關狀況及未來養老負責主體時發現，子女就業狀況和高齡農民工相同處境的為74.17%，子女上學的占據16.67%；就養老負責主體而言，高齡農民工選擇子女負責為77.50%，由自己負責為11.67%，由政府、老人、子女均攤的為6.66%，由政府負責為4.17%。這表明，在未來養老問題方面，被調查對象仍寄希望于家庭養老，但是隨著家庭結構的改變，農村的空心化，依靠家庭養老無疑是困難的。其次，社區養老供給不足。隨著家庭養老功能的弱化，社區養老起到一定輔助、補充作用。但在對高齡農民工進行問卷調查時發現，對于現在的養老難題，16.67%的高齡農民工表示農村空巢化、農村養老服務體系較差、社區養老不現實。同時，農村社區養老服務床位供給、服務人員、基礎設施都存在著一定匱乏。最后，機構養老供給不匹配。從理論上講，機構養老在成本上要遠遠低于家庭養老，具有比較優勢和規模效應。在對高齡農民工是否選擇民辦機構養老這一問題進行調研時發現，高齡農民工普遍以太貴、很少、不愿接受為理由拒絕機構養老。在對高齡農民工是否了解集體機構養老時，40.00%表示完全不了解，40.00%表示不太了解，16.70%表示比較了解，3.30%表示非常了解。國家民政統計年鑒的數據也可以說明，到2014年底，農村養老服務機構個數為32995家，這與我國龐大的農村老年人數量相差很大。

4.高齡農民工養老困境分析

（1）就高齡農民工養老困境而言，供給不足、需求較大仍是高齡農民工面臨的主要養老難題。首先，高齡農民工的養老資源與其相應的生產、生活方式緊密相連。由于地域經濟發展不平衡，使得大多數農村養老方式仍寄托于自給養老與家庭養老模式。自給養老與家庭養老又可歸結為家庭養老資源。其次，隨著農村中青年勞動力的轉移，農村多以留守老人和兒童為主。農村的空巢化使得社區養老在農村并不現實。同時由于農村經濟發展水平的差異化，即使存在社區養老，基礎設施、供給量及人員素質仍是一大難題。最后，一種制度之所以可以向另一種制度變遷，取決于制度外的可獲益性，其結果便是制度外的獲益內在化。機構養老方式對于農村老年生活無疑是一種較好的選擇。但是由于費用高昂、價值觀念等緣由與高齡農民工的實際需求不匹配，在農村并未起到較好的作用。

（2）就高齡農民工養老困境原因而言，公民權不平等、社會養老服務體系落后、社會互助養老不足等仍是造成這一群體養老困境的主要緣由。首先，公民權不平等。公民權是對社會成員身份或資格的認同，也是對社會資源的分配。在對高齡農民工進行調研時發現，其在城市流動的同時，存在著不同程度上的就業排斥、福利排斥等，而這些排斥正是公民權缺失的真實寫照，也是高齡農民工養老問題產生的緣由之一。其次，社會養老服務體系落后。由于政治、經濟、社會文化等因素，我國廣大農村地區仍存在著居家養老服務不足，社區養老服務匱乏、機構養老服務供需不匹配等現象。最后，社會互助養老不足。社會互助養老是一種新型養老模式，不同于家庭、社區、機構養老，立足于農村空心化、人口老齡化、家庭空巢化的實際情況，對于破解農村的養老難題具有一定的效用。但是由于政府重視程度不足、資金難以保障、養老服務單一、互助技術落后等緣由，使得社會互助養老在農村實施情況并不理想。

三、改善高齡農民工養老困境的對策

1.推進養老保障制度建設

長期以來，農村養老主要依靠家庭、集體和土地保障。但隨著社會經濟結構的轉變，家庭保障和土地保障已發生改變，而城鎮職工養老保險的缺失、新農保保障水平低、商業養老保險供給不匹配等現象，使得高齡農民工養老問題日益嚴峻。

首先，加強頂層設計，推進養老保障制度建設。頂層設計應以城鄉養老一體化為方向，這既是破解農村養老問題的根本出路，也是破除城鄉二元結構的必然選擇。其次，結合農村現狀及高齡農民工實際情況，推進養老保障制度建設。高齡農民工不同于長期生活在農村從事農業工作的群體，其可能涉及到城鎮職工養老保險。因此，應根據農村實際情況及這一群體的特殊情況，推進農村養老保障制度建設。最后，政府、市場、社會、家庭共同參與，推進養老保障制度建設。

2.健全社會養老服務體系

首先，健全現有的社會養老服務體系基本框架。對于居家養老而言，雖然農村家庭養老功能相對弱化，但依據農村現實情況來看，居家養老不論是在應對高齡農民工養老問題，還是保證老齡社會的可持續發展及代際和諧方面，都發揮著關鍵作用。因此，應將家庭養老納入基本福利對象，為承擔相應養老的家庭，提供政策支持以發揮家庭養老的基礎保障作用。對于社區養老，應提高社區養老重視程度，加強基礎設施建設，提高養老服務人員素質，以更好地發揮社區養老的依托作用。對于機構養老，應結合農村養老需求，降低入住機構養老成本，加強對機構養老服務質量的監管。其次，可將機構養老“去機構化”與社區相結合，融入社區，從而更好地推動養老服務。最后，完善社會養老服務體系運作機制。社會養老服務體系是一個多元參與的過程，由政府、市場、社區、家庭共同構建。因此，各主體需要積極參與、吸納互補，完善社會養老服務體系的運作。

3.增加養老服務供給水平

首先，結合農村養老需求，豐富養老服務內容。由傳統的低層次的日常生活服務照料向復合型的日常生活照料、精神慰問、心理咨詢等方面發展。具體做法如建立老年人活動中心、發展文娛活動、設立體檢和心理健康咨詢室，對于不同生活能力的老人提供不同層次養老服務。其次，規范管理、提升養老服務水平。隨著農村人口老齡化、空巢化現象日益嚴峻，農村對養老服務水平需求日益提升。因此，應規范養老服務管理，加快社會化、專業化的養老服務人員隊伍建設，以提高農村養老服務供給水平。最后，加大資金引導作用，提升養老服務社會化水平。農村養老服務供給仍以政府和家庭為主，社會力量參與不足。因此，應加大相應的財政補貼，引導社會力量積極參與農村養老服務供給，提高養老社會化服務水平。

4.推行政府購買養老服務

首先，擴寬籌資渠道，保證政府購買養老服務資金來源。政府購買養老服務是一項復雜的系統工程，若想實現預期的效果，則離不開穩定、持續的資金投入。因此，除政府的專項資金之外，還需要擴寬融資渠道，以保證養老服務的資金來源。其次，區分不同養老需求，精準購買養老服務。農村養老模式可以分為難以維持生活型、維持基本生活型、較好生活型，政府在購買養老服務時，應根據農村基本情況，有層次、有重點地購買養老服務。最后，培育養老服務機構，構建評估和監管體系。政府在構建養老服務時往往面臨著非政府組織無力承擔或可承擔機構較少易形成壟斷等局面。因此，政府應培育養老服務機構的建設，如社區居家養老服務機構，以更好地提供養老服務產品。另外，政府還應對所購買的養老服務進行定期的監管與評價，這里的監管與評價不僅包括供給者的監管與評價，也包括對政府購買行為的監管與評價。

[1]陸淑珍，盧璐：《“養”與“工”——超齡農民工養老模式的探索性研究》，《南方人口》2015年第6期。

[2]郭曉鳴，周小娟：《老一代農民工：返鄉之后的生存與發展——基于四川省309位返鄉老一代農民工的問卷分析》，《中國農村經濟》2013年第10期。

[3]張世青，王文娟，陳岱云：《農村養老服務供給中的政府責任再探——以山東省為例》，《山東社會科學》2015年第3期。