北京城市空間發展戰略思辨

北京市社會科學院城市問題研究所副研究員 趙繼敏

北京城市空間發展戰略思辨

北京市社會科學院城市問題研究所副研究員 趙繼敏

新中國成立之后，北京城市總體規劃已經頒布了七個版本。從歷次規劃的演進中可以看出，北京作為首都，在保留其政治中心、文化中心的基礎上，增加了國際交往中心和科技創新中心兩個功能。而其經濟商貿、公共服務等職能已經開始有序疏解。城市副中心——通州和雄安新區的建設，是北京城市規劃從藍圖走向落實的重要階段性成果。

北京；城市規劃；城市空間布局；功能疏解；城市結構；雄安新區

北京市社科院有經濟學研究所、社會學研究所和文化學研究所，為什么還要設立城市問題研究所呢？一方面，我們要綜合性地研究城市當中的經濟、社會、文化問題，另一方面，還要把經濟、文化等問題落實到空間中來，空間發展在整個的城市發展戰略中有著舉足輕重的地位。

一、城市空間發展戰略為什么重要

哈佛大學經濟學家愛德華·格萊澤在其著作《城市的勝利》中提出，“城市是人類最偉大的發明”。他認為城市有四個方面的功能：促進創新；國家對外連接的門戶；給人們帶來幸福、財富；理想的消費娛樂場所。

（一）城市功能有賴于城市空間的合理布局

城市促進創新的功能，有賴于城市空間給予合理的布局才能履行。按照格萊澤或者雅各布斯等城市學家的說法，城市中的道路不適宜特別寬闊。當道路比較狹窄時，人們互相交流的機會更多，創新也就由此產生了。如果格萊澤或雅各布斯的理論假設是正確的，北京的規劃就需要反思，因為之前一直強調非常寬的馬路。

城市作為對外連接的門戶，通過其空間布局發揮效力。三里屯、亮馬橋、三元橋一帶是北京的使館區，使館區當然有各國大使、外國友人，他們是連接我國和其他國家的橋梁。使館區分布在北京的朝陽區、東城區，從那里往東北走很快能到首都國際機場，在首都國際機場沿線有一個非常有意思的地方——798藝術區，藝術區里有很多外國人，從城市空間的布局來看，北京的外國使館區、首都國際機場、798藝術區，是有機地結合在一起的。

北京的城市空間中，還有很多“蟻族”聚居區，即“城中村”，這些地方總是被貼上“臟亂差”的標簽。但是據城市科學家研究，住在巴西貧民窟的居民認為，貧民窟的生活比起他們在老家——巴西北部農村地區的生活還要幸福一些。北京的“城中村”居民是否也是這種感受，值得探究。所以，城市中的很多問題是有其復雜性的。

北京的文化、娛樂、生活場所，是城市空間布局的重要方面。北京市布局了非常多的商場，石景山前些年要建CBD，通州現在作為副中心也要建環球影城，發展文化旅游業。在城市空間當中，只有把文化、娛樂、生活設施作為其有機組成部分，城市才能作為一個整體不斷向前發展。

（二）城市空間發展戰略與個體利益相關

城市空間發展戰略關系到城市與個體的發展，無論是公職人員還是普通北京市民，都應該關注北京市空間發展戰略。

城市空間布局跟我們的工作有關系。如，北京的通州副中心建成之后，北京的“四大班子”和相關行政事業單位要搬到通州。很多人就會想：“我們要不要全家都搬過去”“通州那些地方有沒有發展前途”“每天從市里到通州需要很長時間，通勤是一個很大的問題，我將來的工作究竟怎么選擇？”

城市空間布局對我們買房、居住都會有影響。現在大家買房都強調什么？要選擇地鐵沿線、城市發展有潛力的地方。北京第二機場建起之后，北京市南六環的房價一下子漲了很多。這就是城市空間發展戰略帶來的影響。

城市空間布局還關系到醫療和教育問題。北京的醫療和教育資源分布不太均衡。很多人關注城市空間戰略，實質上是在關注醫療和教育資源布局。

城市空間戰略關系到居民日常生活。北京最近進行的小區拆墻打洞治理，也是空間發展戰略的一部分。我家住在奧林匹克公園西側科學院的一個小區，前段時間拆墻打洞治理之后，發現有兩點變化，一方面，街道上確實清靜了很多，一些小賣店、五金店、小飯館全都封起來了。另一方面，也帶來了一些不太便利的地方，比如裝修缺了一個螺絲，周圍根本找不到五金店，只能開車去五環外買一個螺絲，這看似小問題，但是城市規劃過程中必須注意這一點，因為抽象理論問題和現實生活中直接遇到的問題，往往需要通盤考慮才能把二者有機地聯系在一起。

（三）我國的城市空間規劃

我國的城市空間規劃有三部分。

一是城市規劃，特別是城市總體規劃。城市總體規劃基本上是按照不同的維度來論述的，一般先關注的是經濟維度，比如說在哪里建一個CBD，或者是城市經濟達到怎樣的目標。它還關注民生、保障、交通布局、生態、綠色屏障等內容。它關注的這些是按照不同的維度來組織的。

二是國土規劃，又稱土地利用規劃。更多地是關注耕地、農田的土地利用狀況。

三是主體功能區劃，這個規劃有兩點優勢。首先它體現了反規劃的思想，特別是強調什么地方禁止開發，什么地方優化開發。一個城市或者一個區域發展到什么樣，往往很難說，但是有些地方是絕對不能過度開發的，主體功能區劃有這方面的優勢。其次主體功能區是按照行政區來劃分的，比如說北京分為四類主體功能區，其中，首都功能核心區主要包括東城區和西城區；城市功能拓展區包括朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區。當然在細微的地方還有一些差別，比如說昌平的山區和平原地區分別屬于生態涵養區和城市發展新區，但主體基本上還是與各個功能區相重合的。

以上三大規劃各有優勢，缺一不可。與此同時，多規合一無論是在理論層面還是在實踐層面都十分重要，習近平主席特別強調，要落實多規合一，形成一本規劃、一張藍圖。由于城市總體規劃具有引領性作用，所以我們以城市總體規劃作為主要的分析脈絡，具體分析某些區縣的時候，可能要增加一些關于主體功能區劃的論述。

二、北京城市空間的發展及相關政策

（一）北京城市空間規劃的歷史演變

新中國成立至今，北京城市總體規劃已經有了七個版本，前三個版本是在改革開放之前，改革開放之后經濟發展迅速，每隔10年就進入一個新的階段，城市總體規劃就需要相應調整，這樣就形成了7次城市總體規劃。

1949年解放之后，北京市的常住人口約420萬。1949年5月，相關領導就組織了梁思成等留過洋的中國城市規劃專家和蘇聯的相關專家，一起籌劃成立都市計劃委員會，專家們對北京城市總體規劃是有共識的，這種共識可以分為三點，而恰恰是這三點為北京城市整體布局構筑了基本框架。

第一，北京是全國的政治和文化中心，是科學、藝術之城，同時也應該是一個工業城市。專家們根據中央提出的把北京由消費城市變為生產性城市的要求，提出了布局相關工業的計劃。

第二，在城市規模上，專家一致認為北京作為首都，400萬人口是不夠的。因此從1950年到1960年11年間，北京市常住人口增加了319.5萬人，1960年已經達到了700多萬，新增長的人口主要來自于黨政軍方面的干部及其家屬。

第三，北京城市空間布局采用放射環狀道路，由中心向外發展的模式。很多人說北京的環狀路太多，已經從一環擴展到六環，將來還有七環、八環、九環，整體是攤大餅的模式。從專業角度來看，環形放射狀道路實際上有其內在機理。我在大學讀書時，見過一些世界著名城市空間布局的圖片，巴黎、倫敦、紐約，基本上都是環形放射狀的道路格局。大城市由中心向外輻射不錯，但如果所有的道路都集中在市中心，就意味著市中心即將崩潰，那些道路必須通過周邊的環路進行疏解。

把北京、上海兩市的空間布局進行對比，可以看到，北京已經擴展到六環，上海只有內環、中環和外環。北京的環形路是不是多了呢？我們不要忽略一個現實，上海的東部、北部、南部不是海洋就是河流，它主要的區域是向西一個方向拓展，這樣就強化了它的放射性道路的需求，而對環形道路需求有所削弱。對北京來說，一方面它是四通八達的，東西南北都是廣大的腹地，另一方面北京市中心二環以內是歷史文化保護區域，很多路到二環也就中止了，這也是北京強化環形道路布局的原因。

北京的環形放射狀道路的形成是有其內在機理的。由中外專家組成的都市計劃委員會，有一個“梁陳方案”沒有被采用，是梁思成先生和陳占祥先生建議中央人民政府不要布局在中南海，而是在舊城和日本人占領時留下的西郊新市區中間建立中央行政區，這是“梁陳方案”的主要訴求。兩位專家認為，將中央政府建立在那個區位，可以避免大規模拆遷，降低經濟成本，使城市得以平衡發展。

現在很多人說，北京市區建設之所以“攤大餅”，造成今天的大城市病，就是因為當初沒有采用“梁陳方案”。究竟是不是這樣呢？實際上當初“梁陳方案”所計劃的中央政府所在地，距離中南海沒有多遠，大約也就是5公里——10公里，放在今天北京五環六環整體的格局下，仍然是接近于整個幾何中心的區位。所以，我個人認為“梁陳方案”雖然有其歷史意義，但并不是說有了它就能解決今天北京所面臨的種種問題。北京城市病的產生，城市規劃并不是罪魁禍首，是有其內在機理的。

（二）改革開放前的三版北京城市規劃

改革開放前，北京城市空間規劃一共有三版，1953年北京城市規劃是第一版，1957年作了新調整，1958年北京市委決定對1957年城市規劃方案作重大修改。1958年的修改方案主要是消滅三大差別，即工農差別、腦力勞動與體力勞動差別、城鄉差別。北京歷次城市總體規劃一直強調由城市中心區向郊區、遠郊區疏解功能，形成分散集團式的布局，也就是現在很多人抱怨的攤大餅或集中連片式，但是我們回過頭來看一看，集中在市中心布局的模式，國內外城市大都如此。

文革期間，北京城市規劃暫停實行。因為在特殊的歷史時期，北京市的發展比較緩慢，對整個城市空間格局的影響也是有限的。到20世紀70年代以后，北京出現了一個新的狀況，就是之前的下鄉青年開始以各種名義回到北京了，人口開始不斷增長。

第一，改革開放后的第一版規劃。

粉碎“四人幫”之后，國家進入了新的歷史階段。1983年黨中央、國務院批復了北京新一版也是改革開放后的第一版城市建設總體規劃，確定了北京的城市性質為全國政治中心、文化中心，不再提經濟中心和現代化工業基地。為什么不提經濟中心和現代化工業基地了？20世紀70年代以后，隨著下鄉青年返城，北京的人口開始增長，1960年達到700多萬，1981年達到900萬，如果加上流動人口則已達1000萬，放在全世界來看也是很大的規模了。在當時看來，北京的城市規模不能再發展了，否則一定會帶來“大城市病”。雖然之后看來，1000萬人口仍有很大的容量，但那是通過很多新的舉措，比如說修建地鐵、南水北調工程等解決了一些問題。當時北京的城市規劃已經不再提經濟中心，主張走內涵式發展道路，向高精尖方向發展。近兩年北京市疏解非首都功能，也提到北京的產業定位為高精尖。回過頭看，20世紀80年代初就是這么定義的：舊城逐步改進，近郊調整配套，遠郊積極發展，整體上提出了錯落有序的中心城到衛星城、到建制鎮等級體系的結構。為什么我們又重新定義了呢？

北京在20世紀80年代已經提出嚴格控制人口，為什么后來人口還增加了呢？實際上20世紀80年代的一些舉措已經埋下了伏筆。1987年京石公路建成通車，是北京第一條高速公路，1980年環線地鐵基本建成，208米高的京廣中心大廈成為北京的新地標。除此之外，北京還建立了一系列的五星級飯店。一方面是北京自身的實力不斷增強，另一方面是這期間有一個重大的活動——亞運會。北京亞運會是1990年舉辦的，對當時的中國來說是一個空前的盛事。中國為此興建了亞運村、國家奧林匹克體育中心、月壇體育館等10多個體育場所，北京加快了建設成為國際大都市的進程。顯而易見，北京修地鐵、修高速公路、建京廣大廈，一定有大量的外來人口進行生產作業活動。當基礎設施和建筑完成之后，又需要大量的人力維護，需要很多的服務型機構參與。隨著眾多五星級飯店的建成，北京的服務業也在發展。雖然不再提經濟中心，但實際上北京的經濟中心功能并沒有弱化。

第二，改革開放后北京城市規劃第二版。

1993年，國務院批準了《北京城市總體規劃（1991年-2010年）》，北京城市的性質除了政治中心、文化中心之外，又提了世界著名古都和現代國際城市的方案。提著名古都的重要原因，是我們對舊城進行改建或處理時，認識到舊城不要改建、要保護，由于北京的城市規模還在擴大，我們就換了一個名詞，叫作“兩個戰略轉移”，這里的“兩個戰略轉移”跟之前提到的分散集團式布局是一脈相承的，建設重點由市區向遠郊區轉移，市區建設從外延發展向全面改造調整轉移，實際上和之前所提到的向內涵式發展、高精尖方向邁進是一脈相承的。

北京嚴格控制人口規模，但實際效果很不理想。1993年北京人口1112萬，到2002年增加到1423萬，10年大概增長了300萬人口。此時廣東、上海經濟已經率先起飛了。北京作為首都，經濟方面自然也不能太落后，圍繞著首都是否要做經濟中心，又開始有了不同的聲音。20世紀90年代后期提出了“首都經濟”的新概念，還提到中央政府的“四個服務”，直到現在首都最主要的功能還是“四個服務”：為黨政軍服務，為國際交往服務，為國家教育科技文化事業服務，為市民的工作和生活服務。要履行“四個服務”的職能，經濟不能太差，很多人提出要發展適合首都特點的經濟。

什么是適合首都特點的經濟呢？1993年國務院批復了北京的城市總體規劃，提出在西二環阜成門和復興門一帶建立國家級金融管理中心，就是現在大家耳熟能詳的金融街。資料顯示，金融街的高樓大廈平均超過了限高50多米。之前的規劃提出要嚴格保護舊城，金融街實際上突破了規劃。20世紀90年代，北京建立了兩個園區：中關村科技園區和亦莊經濟開發區，這兩個區域都從事高端產業。在今天看來，這些園區的規模不斷擴大，對經濟發展有很大的帶動作用，同時也吸引了越來越多的就業人口，使北京的城市規模不斷擴大。亦莊經濟開發區更多的是制造業，對經濟的發展有推動，但是同樣使北京城市不斷“變胖”。

第三，改革開放后北京城市規劃第三版。

改革開放后的第三版規劃——《北京城市總體規劃（2004年——2020年）》，大概在2004年完成，2005年批復。這個規劃跟之前的重要差別是提出了“宜居城市”的概念。這個階段，北京人口已達到1400萬——1500萬，“大城市病”開始逐漸顯現出來。各界人士包括一些城市規劃專家指出，北京不能再膨脹了，要向北京以外的地區，也就是京津冀特別是向河北地區轉移一些產業和人口。“宜居城市”概念提出后，在實際操作層面還有很多限制性因素。當時的規劃叫“兩軸、兩帶、多中心”，一直到2017年3月之前，北京的城市空間結構還是這樣的布局方案。東部發展帶特別提出要有幾個新城，如順義、通州、大興等，由主城區向這些地區轉移一些產業和人口，帶動當地經濟社會發展。但是北京有這么多中心，東部發展帶也有好幾個，究竟向哪兒轉移呢？實際上沒有辦法集中疏解，這也是北京城市功能疏解沒有具體落實的原因。

這一階段，北京除了吸引高層次人才以外，也吸引了很多大學畢業生來京工作，研究生擴招之后，畢業后留京工作的大學生也相當多，北京市的人口規模再次快速增加，到2008年奧運會剛結束時，北京人口達到1695萬，當時看來已經是上限了。

第四，《北京城市總體規劃（2016年-2030年）》草案向社會發布。

據統計，北京現在的人口有2200萬之多。非常精確的數據無法得到，但是2000萬人口基本上是大家公認的數據。這樣的規模事實上造成了非常尖銳的矛盾，首先是汽車限行，從奧運會期間的單雙號限行，到現在的尾號限行，但是限行并沒有解決根本問題，2011年又提出了搖號限牌的政策。除道路擁堵外，北京還有這些年來令人頭痛的霧霾問題。盡管近兩年北京的空氣質量也在逐漸改善，但要取得根本性改善，就需要北京“減肥”——向區域外特別是向京津冀地區疏解人口和功能。

2014年，京津冀區域規劃上升為國家戰略，2017年放出重磅消息——雄安新區成立，《北京城市總體規劃（2016年-2030年）》（草案）向社會發布，提出北京的城市人口規模到2020年控制在2300萬以內，以后要長期維持在2300萬的人口規模。說實話，這個目標其實并不容易完成，因為北京的城市人口一直是快速增加的，由快速增加到低速增加，本身就是一個比較困難的問題。現在目標是要讓它長期穩定控制在2300萬，必須要有一些特殊舉措。

（三）北京的戰略定位

北京的戰略定位，可以用四個中心來概括：政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心。跟之前的區別是不再提世界城市的目標。世界城市雖然也強調國際交往的功能，但是從理論上來說，世界城市更強調對其他城市和區域的控制力和影響力。經濟達到相當的規模，特別是總部經濟、生產型服務業要達到相當比例，才能夠實現世界城市的目標。從新的北京城市規劃來看，實際上已經調整了世界城市的目標訴求。

新版的規劃提出人口規模是2300萬，建設用地不增加而是減少，這是一個具有挑戰性的課題。北京新城市空間結構由“兩軸、兩帶、多中心”變為“一主、一副、兩軸、多點”，實際上“兩軸、多點”和之前的“兩軸、多中心”有異曲同工之妙，變化主要體現在由“兩帶”變為“一主一副”，“主”是中心城區，這個區域已經形成了相當的發展基礎，發展得非常充分，甚至需要給它“減肥”。新規劃進一步強化了副中心的建設，通州就是著力點。

從通州副中心建設來看，現在主要是“一帶一軸多組團”。“一帶”是大運河為骨架形成的生態文明帶，履行生態功能。“一軸”是副中心的核心部分。沿著六環路形成一個創新發展軸，其中包括宋莊文化創意產業集聚區，新的行政辦公區以及文化旅游區等。歷史上通州和順義兩個郊區縣，長期以來一個是有城無業，一個是有業無城。目前看來，通州在產業方面還比較薄弱。在相關規劃中，是想把文化旅游作為它的支柱性產業來發展，但是看一看北京各個區縣的4A級景區、5A級景區，通州都不占優勢。倒是有一些潛在的特色旅游，比如說宋莊有音樂基地，還有即將建成的環球主題公園等。通州的副中心建設能不能發展好，特別是要避免職住分離造成更多的交通需求，在產業發展方面還需要一些新的布局和思考。

當前，國家級的雄安新區已經布局。一提起雄安新區，對標的是兩個區域，一個是鄧小平同志南巡視察的深圳，還有一個是20世紀90年代初建立起來的上海浦東新區，這兩個地區都發展得非常成功，當地的民營經濟發達，與外界的聯系非常緊密，特別是都有港口。雄安新區跟深圳、浦東的不同之處在于，它是疏解北京非首都功能的集中區域。對于北京來說，雄安新區是一個不可多得的歷史機遇，應該重視雄安新區的建設。

究竟什么是非首都功能呢？有關人士曾經提出，非首都功能疏解就是遷走幾個“一批”，包括一批制造業，一批城區批發市場，一批教育功能，一批醫療衛生功能，還有一批行政事業單位。現在北京的制造業不多了，一些低端制造業河北也未必需要，污染性行業特別是化工類行業，在雄安新區的規劃中是禁止的，雄安新區緊鄰華北明珠——白洋淀，還擔負著涵養生態的功能，這里發展制造業是要有所選擇的；從批發市場遷移來看，北京需要疏解批發市場，但是批發市場對河北的帶動功能是有限的。像雄安這些地方，不可能依賴幾個批發市場而實現非常快速的發展；遷走一批教育功能實際上也存在困難，一些學者提出把北京的一些大學本科作為非首都功能疏解到河北，研究生教育作為首都功能留在北京。但是將本科生和研究生分在兩處，本科生對研究生階段的學習狀況就缺乏直觀了解與感受，而且教師要往返于河北和北京之間授課，實際上也存在不少問題；疏解一批醫療衛生功能，是一個非常美好的愿望，需要中央、北京市以更多的魄力去實施。但是各醫院的醫護人員長期生活在北京，也不能通過強制手段讓他們搬離。所以非首都功能的疏解面臨很多挑戰，需要我們集思廣益，采取一些新的手段和方式來解決問題。

北京現在的定位是疏解低端人口，關閉批發市場，治理拆墻打洞。治理拆墻打洞整體上是正確的，街道更寬敞了，城市格局也更清晰了，存在的問題就是生活方面沒有以前那么便利了。雖然現在“互聯網+”發展得非常迅速，我們依靠網購和快遞解決了很多問題，但對批發市場及小零售商店不能一竿子打死，而是要想辦法治理好。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心政策研究院副院長范毅，對北京搬離批發市場的政策提出了一些質疑。他說，北京也有保姆、保安等從事服務業的人群，他們的生活在一定程度上就依賴于一些批發市場、小零售店，或者是其他一些“低端”產業。在紐約、東京、倫敦等大都市中，并不是絕對地只存在高端產業，也都存在著低端產業。理論上，國際大都市呈現的是兩極分化的人口結構，一方面有金融、IT方面的精英，另一方面也需要家政、保安等服務業人員。北京過于強調了疏解，在一定程度需要對低端產業有所保留。

（四）城市空間格局的常見誤識

北京“減肥”并非只疏解低端的城市功能，某些所謂的高端功能也要疏解到其他地區。通州副中心布局的并不是低端功能，雄安新區布局的也不是低端功能，只有將一個區域的高端功能和低端功能有機結合為一個整體，這個區域才能實現最優發展。這是在城市空間格局認識上的突破。城市空間格局是一個非常復雜的問題，它涉及到經濟社會文化的方方面面。人們主觀上的一些認識其實是錯誤的，常見的誤識有三種。

誤識一，將東京、紐約、倫敦等城市的狀況作為評價原則和標準。

很多人經常說東京是如何發展的，意思是北京也應該那樣發展。有一個自媒體很有影響力，很多人都去收聽他們的節目。有一次在節目中提到了一本書《大國大城》，認為我們國家大，所以城市就應該大。實際上，德國有8000萬人口，它最大的城市柏林也就300多萬人口；韓國一共5000萬人口，首爾卻有1000萬人口，從全世界來看，并不是說大國就一定有大城。有人說北京有“城市病”，北京“減肥”要向東京學習，東京的地鐵非常便利，解決了很多“城市病”的問題。但真正去東京一看，東京有沒有問題？也一樣有，那里的地鐵也像北京一樣擁擠。另外，東京處在一個地震帶上，很早之前就有人提出遷都的計劃。但此事一直處于糾結之中，一方面，規劃人員和研究者覺得應該疏解東京的非首都功能或者直接遷都，但是產業界特別是房地產商及一些政界人士認為，遷都會損害東京的競爭力。真的是如此嗎？學過經濟學的人都知道“規模經濟”的重要性，很多的生產要素包括人、生產資料等集聚在一個地區，能夠創造較高的經濟效率。但過度集聚就由規模經濟轉為規模不經濟，由于城市規模龐大，東京居民的生活空間受到了很大的壓縮，直接影響了人們的生活質量。

為什么東京的遷都方案或其他方案都沒有落實呢？從《通產省與日本奇跡》這本書中可以看到一些端倪。日本的通產省有點像我國的發改委，掌管著經濟發展的大權，日本產業界人士和通產省的官員，實際上有著非常緊密的關系。這種緊密的關系不亞于我國發改委和央企的關系。很多通產省的官員四五十歲就提前退休了，退休之后到日本的一些大企業任CEO或其他層級的高管職位。東亞國家普遍存在政府對經濟的干預現象，政府和企業界存在著非常緊密的關系，政治中心和經濟中心有時難以分割。如果我們沒有認識到這里面深層次的因素，沒有認識到東京或首爾城市規模的不斷擴大是政府和產業界相互交織造成的，就簡單地說東京如此、首爾如此，北京也應該如此，我對這種說法是有疑問的。東京和首爾的發展模式或者說北京過度集聚的模式，實際上都不是非常好的模式，都是需要進一步疏解的。

誤識二，我國人口多土地少，所以要發展緊湊型城市。

有一個數據我們非常熟悉——18億畝，這是我國耕地面積的紅線。我們要守住這個紅線，因為中國的耕地少。但問題是城市占全世界陸地的面積只有2%，我國城區建成面積占全國國土面積的多少呢？也是接近2%。在這樣一個比例下，城市規模擴大也好，或者是建的稍微寬松一點、密度低一點，并不會影響國家整體的耕地面積。

還有一個經常被提及的說法：“中國的碳排放非常高”。持這種觀點的人認為，如果人口、城市蔓延式發展，不是主要集中在一個區域，將會造成很高的碳排放。但是我國的人均碳排放是遠遠落后于發達國家的，而且碳排放主要來自于工業，跟城市布局特別是居民區的布局是分散還是集中并沒有多大關系。城市分散集團式布局有非常大的好處——居住的舒適性，這關系到我們每一個人。

很長時間以來，香港被認為是全球綠色生態城市的典范，因為它的人均碳排放比較低，土地利用率非常低。香港有600萬人，中心城市建設用地只有100多平方公里。但是，這樣的布局導致人員密集，一些人居住的是所謂的籠屋。前兩年我去過一次香港，先到深圳，從深圳啟程去香港，深圳當地的朋友說，“我最不喜歡去的地方就是香港。”為什么？過于擁擠的空間，帶給人的壓抑、不宜居的感覺非常強烈。但是，在相關的理論著作當中很少強調這一點。

誤識三，把經濟效率和生態安全看作城市空間格局的主要標準。

香港現有的城市空間布局，很多人認為是合理的。為什么呢？因為它的經濟效率非常高，而且利用的土地非常少。但它存在一個很大的問題——人的居住適宜度非常差，特別是處于社會底層的人員。近期有記者就香港房價問題采訪新任行政長官林鄭月娥女士，林鄭月娥說，限購只是暫時的措施，根本上要增加土地的供給。實際上香港是有土地可以供給的，目前這種狀況是因為原來過度強調集中布局，強調土地集約利用，強調經濟效率或者說生態安全，實際上忽視了人的居住，我個人認為是比較錯誤的做法。

城市空間布局之所以存在這么多誤識，是因為城市研究的對象非常復雜，它包括了經濟社會文化等方面的內容。在20世紀60年代，美國記者雅各布斯寫了《美國大城市的死與生》，對原有的城市規劃理論體系作出根本性批判，甚至推翻了很多觀點。對當時美國政府鏟除貧民窟、大規模新建穿過城區的高速公路，都提出了激烈的抨擊。這本書給了我們一個啟示，就是要從人本身、從居住在這個城市的居民本身來看待城市的空間布局。雅各布斯提到，街區是人們交往的空間，市民居住的適宜性應該是城市空間規劃的一個主要出發點。我的觀點基本上也沿襲這個思路。

三、城市空間研究的理論進展

在北京也好，在香港也好，城市的居住空間都要足夠地給予人民。這就不得不提到城市空間理論的演進了，因為只有用最新的理論來闡釋北京城市空間格局的變化，我們才能得到正確的認識。

在城市空間研究領域，相關的理論主要經歷了三個階段的發展變化。

第一階段，是形態方面的研究，如空想社會主義者歐文的“新協和村”，提出大家集中利用倉庫、集中布局城市的功能等。之后霍華德提出了“田園城市”，關注城市的生態功能。

第二階段，20世紀20年代到40年代，芝加哥學派提出了三種城市發展模式：同心圓，扇形，多核心。這種城市空間的發展模式考慮了更多的功能，特別是城市中的商業設施，比如說在中心區布局商業，在外圍布局居住區。20世紀50年代以后，實證主義興起，并且引入了很多計量的手段，比如經典的阿隆索地租理論的地圖、圖表，在城市中心區布局商業區，在外圍布局住宅區，這樣能夠讓土地利用達到最佳的經濟效果。

第三階段，20世紀70年代，地理學家大衛·哈維提出，我們不能光關注城市的經濟效益，也不能光關注它的生態功能，社會公平應該是城市空間布局的一個非常重要的考量。在美國、中國或其他國家，都有貧民窟或“蟻族”聚居區。那么在新一輪的城市規劃中，這些地區是簡單地鏟除它，讓它在城市外圍或者其他地方重新滋長，還是給予這些窮苦的階層更好的居住條件？這方面有一些案例，比如，新加坡有廉租屋制度，美國紐約也有很多的廉租屋，中國推出不同收入階層混合居住模式，這些方式都可以達到優化城市空間結構的目的。

21世紀初，城市空間格局又有了更多的流派。知名的兩個流派是洛杉磯學派和紐約學派。洛杉磯學派覺得城市蔓延發展是適應了后工業化的結果，人依賴于汽車輪子，有大量的碳排放，但是他們仍然主張城市給人以很多的自由。紐約學派則主張集中城市發展。所以說，現在城市空間理論處于爭鳴的狀態，并沒有一個理想的絕對優化的城市結構理論，并不能說東京或紐約就是最優化的。在這種局面下，如何評判城市的空間格局，如何優化北京的城市空間格局？我個人認為還是應該從人出發，從百姓的最基本的需求出發，把城市發展的幾個重要方面規劃好、布局好。

四、優化北京城市空間格局的探索性研究

城市空間理論的進展，從“田園城市”關注生態效應，到芝加哥學派或者其他理論關注經濟效益，再到后來關注社會效益，城市空間格局優化實際上是經濟、社會、文化、生態至少四個方面效益共同綜合的結果。提升四個方面效益的綜合值，才能達到優化城市空間格局的目的。

（一）優化北京城市空間格局的方法

優化城市空間格局，需要針對不同的城市，具體問題具體分析。我請了20位從事城市科學研究的專家、學者，對北京城市空間格局的效益或者說效率作評價。當前階段北京更應該關注哪方面的效益，讓他們對此打分。專家、學者們普遍認為，生態效益是最需要關注的方面，之后是社會效益，再之后是文化效益，最不重要的是經濟效益。

在這樣一個大前提下，我們設計了一系列的指標，對北京的四個維度進行了測算，發現從中心區到遠郊區——從東城、西城到朝陽、海淀再到懷柔，經濟效益和文化效益都是由最高值向最低值演變，像三甲醫院、示范性中學都集中在中心城區，特別是東城、西城地區；生態效益正好相反，遠郊區特別是北部地區的生態效益是最高的，東城、西城、朝陽等中心地區的生態效益是最低的。社會效益指標中，我最關注的是兩個：教育、醫療，從綜合效益總分值來看，東城、西城的效益總分值很高。薄弱的主要集中在朝陽、豐臺、石景山、大興等地區，它們的效益分值低，實際上跟它們的社會效益分值低有直接聯系。

（二）北京城市空間格局存在的主要問題

北京中心城職能過多過重，一個重要原因是，有些沒有必要建在中心區的單位，實際上卻長期占據著中心區。商業樓、國貿CBD必須在中心區，但是醫院、中學如協和醫院、北京四中等一定要在市中心嗎？近兩年，我的幾個同事陸續把五環外天通苑、東壩等地的房子賣了，到西城區買了面積比原來小得多的房子，為什么？因為孩子要上學，教育資源高度集中在中心城區。這樣的布局并非必須如此，而是由歷史原因造成的。新中國成立后，北京市先從中心城開始發展，很多的機關、大院及其附屬的學校、醫院就建在中心區。隨著城市的發展，中心城區的地價不斷上升，早年建起來的這些醫院、學校不愿意搬離好地段，因此導致公共服務不均衡的問題。公共服務不均衡是造成北京城市空間格局不合理的一個深層次的原因。

中心城集中了全市75%的經濟總量、76%的財政收入、80%的中央和市屬企業、90%的三甲醫院和高等院校，生態涵養區經濟總量占比只有4%，而且郊區縣的基礎設施、公共服務設施是遠落后于中心城的。

在北京不同的主體功能區，經濟發展是有很大差距的，公共服務也存在明顯差別，80%的一級一類幼兒園、65%的重點小學、超過80%的三甲醫院都分布在四環以內，而且我們還要注意一個現象，就是公共服務并不完全與經濟水平相對應，比如，朝陽區的經濟水平在北京算比較高的，但是北京所謂的四大金牌中學基本上都在西城區和海淀區。而八大銀牌中學只有五中、二中在東城區，朝陽區的八十中僅僅位列北京市八大銅牌中學之列。

在北京城市空間格局優化的大背景下，我們是不是有決心將學校、醫院等公共服務資源均等化一些？日本各所學校基本上是相同的建設，而且各所學校的老師實行輪崗制，在一所學校任教幾年后，要到另一所學校任教幾年。所以日本的學校沒有特別明顯的優劣之分。這樣的政策對于社會公平、對于城市空間格局優化，都有很重要的作用。

北京不僅僅是中心城和郊區之間存在差異，南北城也存在著差異。同樣是功能拓展區，朝陽和海淀的GDP遠高于石景山、豐臺；同樣是發展新區，又有著各種各樣的其他問題，特別是職住比（一個區域的就業人口和居住人口的比例）問題，順義就業人口太多，但是居住的功能很少。通州沒有什么就業，但是居住人口很多，導致人口的通行需求非常大，造成了擁堵。這些發展中的問題都需要有針對性地進行進一步優化。

對北京城市空間格局的優化，應處理好三個方面的問題。

第一，要對首都的非核心功能有明確認識。究竟什么是首都功能，什么是首都的非核心功能，要加以明確。除了一些低端產業需要疏解之外，相對高端的一些產業也需要疏解出去，只有這樣才能給過胖的北京減肥。

第二，要注意區分市場和規劃兩種手段。改革開放三十多年來，一個重大變化就是實行了市場經濟。我們在歷次規劃當中實際上都在強調控制人口規模，最終為什么沒有達到理想的效果？一個重要原因就是在市場經濟的大背景下，一旦布局了很多公共服務設施，人口自然就被吸引過來了，簡單地試圖控制規模是沒有效果的，在一定程度上，要重視公共服務設施的布局。

第三，要協調處理好北京城市空間格局優化和京津冀一體化的關系。這兩年先后提出了兩個中心，一個是城市副中心通州，另一個是河北的雄安新區。

北京究竟有哪些功能可以在城市內部疏解，有哪些功能要向區域疏解，這是需要我們高度重視的。個人認為一定要牢記習近平總書記所說的，北京要懂得舍與得的辯證關系。只有能舍才能得到一個更好的城市。

（三）大北京——京津冀區域空間戰略分析

京津冀問題涉及到了一個新的問題，就是大北京的空間戰略問題。京津冀這個名詞由來已久。京津冀合作從改革開放之初就開始了，因為在改革開放之前實行計劃經濟體制，無論是國家還是各個省市的發展都是大而全的經濟結構，各個省市自己發展、自己配置就可以了，沒有太多的交流。改革開放之后，1986年李瑞環任天津市長，在他的倡導下，環渤海地區建立了區域合作機制，此后又通過一系列會議不斷強化這種機制。

21世紀初期，北京市人口已接近1400萬，大城市病已經初步顯現。吳良鏞院士參考國際上“大倫敦”的城市規劃，提出在北京及其周邊地區建設“大北京”的計劃。以京津為雙核，實施雙核心多中心的都市發展戰略。之后有一系列的會議先后在河北及其他省市召開，還達成過“廊坊共識”等，2014年把京津冀協同發展上升為國家戰略。在此之前為什么京津冀的發展一直不理想？首先，當時的規劃有一些不合理的成分，比如對河北的定位是米袋子、菜籃子，這樣的方案實際上過于強調了北京的中心地位，對周邊地區的地位認識不足。這些年我們一方面說河北發展不夠充分，另一方面回頭翻翻當時的規劃，給河北的定位就是米袋子、菜籃子。以前的政策對河北的支持力度不充分，這是沒有形成京津冀協同發展的重要因素。

2015年京津冀成為國家戰略之后，對北京的定位是重點提升原始創新和技術服務能力，打造技術創新總部基地、科技成果交易核心區、全球高端創新及創新人才聚集中心。對于北京特別強調了原始創新，對于河北則強調了強化科技成果的應用和示范推廣，建設科技成果孵化轉化中心。這樣的規劃是一個明顯的進步，在這樣的規劃基礎之上，才有可能實現京津冀協同發展。

京津冀戰略從之前的規劃演進到現在的規劃，源于城市空間布局的理論有了飛躍，主要是經濟地理學的進步。以前我們認為，區域之間或城市之間的產業分工是以產業間分工為主的，這也是20世紀80年代之前全球的主要模式，比如說很多城市布局了服務業，還有些城市可能主要從事制造業，農村地區主要從事農業，分工是涇渭分明的。之后進入到產業內分工的狀態，隨著物質生產的日益豐富及人民需求的多樣化，京津冀地區產業內分工也是非常多的，例如汽車生產，北京有現代汽車生產基地，天津、河北也都有汽車生產基地，而且還發展得挺好，保定有國產汽車自主品牌長城汽車，還有SUV的領導品牌哈弗。顯然，北京與河北的汽車生產相比較，并非一個是高大上，另一個就是矮矬窮，在很多方面是平行發展的關系。

城市布局理論，已經由中心地理論向多中心城市區域不斷演進。多中心城市區域，并非只是指城市內部要有多重性的結構，城市群體之間也應該是多重性的結構，國家范圍內空間上相互臨近的區域都可以形成若干個大的城市。長三角地區、珠三角地區都發育了大批的城市區，上海雖然擁有最高端的生產型服務業，但它周邊的蘇州、杭州、南京等城市，也有很多生產型服務業。以后北京和河北也應該向這個方向發展，兩地之間的產業布局不應該僅僅是產業之間的，還應該是產業內的分工甚至是產品價值鏈的分工，比如說在生產型服務業中從事金融的某些產業，其后臺管理、結算等功能可以布局在天津或者河北。只有這樣，北京的城市功能才能真正疏解出去，河北地區才能得到發展。

北京大學的李國平教授對首都圈的產業分工有過研究，他指出，目前生產型服務業主要集中在北京，消費者服務業則呈現出京津雙核的結構，要隨著規劃的調整不斷加強河北和天津的經濟實力，布局一些新的生產型服務業和消費型服務業。

提到生產型服務業，我們往往會想到總部經濟。北京或天津這些大城市似乎有發展總部經濟的條件，但是我們卻忽略了一個問題，之所以在這些地方發展總部經濟，因為歷史上就是這么布局的，其實也并不是必然如此。放眼世界，美國的微軟總部不在金融中心紐約，也不是在國家行政中心華盛頓，而是在西雅圖。美國的另一個首富巴菲特的公司伯克希爾的總部位于巴菲特的老家——內布拉斯加州的奧馬哈市。總部經濟或其他生產型經濟，在北京、天津能布局，在一些小城市像雄安新區同樣也是有生存空間的。

無論是解決北京城市空間格局的布局，還是解決京津冀一體化的問題，都需要注意兩個方面的問題，一是要在市場經濟的大背景下配置資源；二是要在公共服務方面加大力度。只有在區域公共服務差距不大的情況下，才能吸引更高端的人才。人才是城市發展的根本性因素，只有加強周邊地區特別是像雄安、通州這些地區的服務水平，才能達到真正疏解人口的目的。京津冀一體化發展，公共服務某種程度上也要一體化。非常可喜的是，北京得疏解功能已經有了顯著進展，北京市四大班子很快就要遷移到通州，雄安新區也被賦予非常高的地位，北京的城市空間格局正在向著好的方向發展。

我在微信朋友圈看到一個消息，習近平總書記在看過《北京城市總體規劃（2016年-2030年）》草案之后，特別提出，要以釘釘子的精神，將北京城市總體規劃落實好。實際上我們回顧此前若干年的規劃，總體上來說，北京的城市規劃本身并沒有太大的問題，問題在落實，落實的問題解決了，北京的城市空間布局就會越來越合理，我們的生活、就業也會越來越好。

根據中國干部學習網錄音報告整理

責任編輯：范文勤 趙春燕