強化地方政府債務控制

裴永剛

地方政府融資應嚴格按照《預算法》的框架執行，投資者也要理性認識風險，不可對項目融資提出不合理的要求。

在2014年新《預算法》頒布實施后，中國地方政府債務管理進入了規范治理的新階段。近年來，中國地方政府債務管理框架不斷完善，地方政府債務改革已成效初現，地方政府債務增長在一定程度上得到控制，違約率有所下降。但是，部分地方政府債務增長仍然較快，違規舉債事件時有發生，地方政府債務風險受到了中央的高度重視。

2017年以來，地方政府融資監管措施不斷落地，財政部等各部委多次強調防范地方政府債務和風險，要求進一步規范地方政府舉債融資機制。7月，中央財經領導小組辦公室相關負責人在新聞發布會上明確表示，地方政府債務是中國目前存在的“灰犀牛”之一，必須采取有效措施，妥善應對，嚴防區域性、系統性風險發生，表明了中央化解地方政府債務風險的決心。

地方政府債務風險特征及主要表現

盡管現行發展理念強調創新、協調、綠色、開放和共享，但是由于經濟增長指標易考核，地方政府仍將GDP作為工作重點，通過舉債融資搞建設的經濟發展模式仍然盛行。在財政部2014年清理核實地方政府債務存量規模以后，因地方在建項目仍需要解決后續融資問題，加之中國宏觀經濟進入增速換擋期、財政收入增速逐年放緩，地方政府繼續通過投資拉動經濟增長，地方政府債務規模連續多年剛性擴張。主要表現為：

一是部分地方政府債務率上升很快，少數省份政府債務率仍在警戒線之上。近年來，受到政府債務余額上升、地區經濟持續下行的影響，以黑龍江、遼寧等為代表的東北地區政府債務率上升較快;以山西、內蒙古等為代表的資源豐富地區因煤炭資源產品價格下跌、稅收收入下降較快等原因，政府債務率呈現上升趨勢。此外，以河北、貴州、云南等政府存量債務較多的省份，盡管債務絕對規模得以控制，但政府債務率仍在警戒線之上。

二是政府表外債務規模較大，增長較快。因存量債務置換和新增發債額度有限，PPP項目落地率較低且存在不超過一般公共預算支出10%的約束，地方融資平臺短期內依然是重要的基礎設施投資主體。地方融資平臺通過城投債等多種融資，用于城市基礎設施建設和保障性住房建設等公益性領域，其中仍會有相當一部分轉化為政府債務。尤其是2016年以來，各省通過融資平臺公司舉債熱情不減，城投債發行規模出現井噴，截至2017年9月末，城投債余額已達6.69萬億元。同時，融資平臺公司資產負債率持續上升，客觀上加大了地方政府表外債務風險。

根據新《預算法》有關精神，相關部門已制定了地方政府債務余額管理、預算管理、債券發行、債務風險預警及化解等一系列規章制度，并著力完善地方政府債券市場建設，建立考核問責機制。但是，截至2017年9月末，地方政府債券和城投債合計占中國債券市場比重已超過1/3，如不加以控制，很有可能超出財政承受能力范圍，不排除形成系統性風險的可能。另一方面，地方政府舉債期限一般較長，償債責任大多留給下屆政府或冀望上級政府救助，舉債權利與償債責任并未實現真正對等，“重借輕還”的傾向尚未真正扭轉，加大了控制地方政府債務規模增長的難度。

目前，中國仍處于快速城鎮化、工業化中后期，城市道路交通、污水和垃圾處理、公共住房、社會保障、基礎醫療、教育等基礎設施及公共服務需要大量資金投入。地方政府作為基礎設施和公共服務供給的主要承擔者，面臨巨大的支出壓力。另一方面，近年來地方經濟一直缺乏新的增長點，同時面臨經濟與財政收入增速雙雙放緩的不利局面，地方政府不得不在經濟的“三駕馬車”中繼續依賴投資對GDP和財政收入的拉動作用，更加傾向于投資公路、鐵路、橋梁、住房等公共基礎設施項目。

盡管新《預算法》允許地方政府通過發行一般債券和專項債券進行融資，但是由于前期大量存量債務尚未消化，基礎公共設施項目建設周期較長、投資回收較慢，地方財政中長期資金供求仍存在巨大缺口，導致地方政府融資沖動仍然強烈。

新《預算法》嚴格限定地方政府只能通過發行政府債券進行融資。但是近兩年，地方政府新增債券限額遠遠小于實際融資需求。因此，地方政府一直有突破《預算法》限制的沖動，通過PPP、政府采購、政府出資的各類產業投資基金等方式變相擴大政府隱性債務。其中，PPP項目投資主體以地方國有企業為主導，存在財政支出責任“固化”的風險;政府購買服務被違規采購工程建設項目;產業投資基金則存在較多的“明股實債”隱憂。與此同時，個別地方政府存在違法違規舉債擔保行為，一些金融機構仍違法違規向地方政府提供融資或要求地方政府出具擔保承諾，變相加劇了財政金融風險。

地方政府債務是經過多年形成的，由于原《預算法》未賦予地方政府舉債權，地方政府舉債融資行為缺乏制度規范，導致各地舉債融資渠道和方式不一。因此，地方政府債務規模統計需要覆蓋省、市、縣和鄉鎮政府，包括融資平臺公司、政府部門和機構等主體，涉及銀行貸款、BT、發行債券等多種債務形式，統計工作存在一定困難。近年來，中國連續開展了若干次地方政府債務規模調查摸底，主要包括審計署于2011年、2013年對全國地方政府債務及或有債務的全面審計，以及財政部于2014年對各省政府存量債務的清查核實。

從幾次調查摸底情況來看，地方政府債務統計的主要問題在于相關結果未及時公開、政府或有債務規模不清等。例如，審計署2011年、2013年及財政部2014年的摸底調查結果均未公開各省份政府或有債務情況。2015年以來，各省地方政府債務余額在決算報告或政府債券發行信息披露文件中公開，但是僅有部分省份在政府債券發行信息披露文件中公開政府或有債務余額。

由于對地方政府或有債務統計存在缺失，加之2016年以來政府表外債務規模急劇上升、PPP和政府購買服務等項目形成的隱性負債顯現，目前仍無法準確全面掌握地方政府債務規模。地方政府債務管理的透明度不高，不利于科學研判和防控地方政府債務風險，也不利于相關部門和社會公眾進行監督。

中國地區經濟發展不平衡的問題長期存在，以廣東、浙江、江蘇等沿海發達地區的經濟規模及增速遠遠超過青海、西藏、寧夏等西部內陸省份。地區經濟增長的不平衡決定了地方政府財政的不平衡，西部內陸省份的財政收入一直對中央及東部地區的轉移支付存在較大程度的依賴。

但是從近年趨勢來看，這種轉移支付仍不足以解決地方政府財政實力不平衡的問題，可以預見地方政府信用質量分化是大概率事件，從債券發行的角度看，有可能抬高經濟增速較慢、財政實力較弱的省份債券融資成本。例如，2017年上半年各省份政府債券發行利差出現明顯分化，遼寧、甘肅、內蒙古、寧夏等省份的5年期政府債券發行利差遠遠高于北京、上海、廣東、浙江等省份。

同時，近年來地方政府債券發行規模較大，地方政府債券的收益率和流動性均難以滿足部分金融機構的要求，導致地方政府債券發行一度面臨困難，客觀上更加抬高了部分省份融資難度。

地方政府債券作為近年來債券市場的新品種，其發行上市、交易及信息披露制度仍有待逐步完善。目前，無論是機構投資者還是個人投資者，對地方政府債券及地方政府債務風險的認識還有待提高。例如，投資者對地方政府的信用仍存在盲目迷信，在地方基礎設施項目融資方面對資金的安全性提出了不合理要求，迫使地方政府為了政績做出超出財政能力的承諾，易形成地方政府隱性債務，同時也不利于地方政府債券形成合理定價。

另一方面，投資者對地方政府債務風險的認知度不足，很容易對地方政府債務的局部風險過度反應，要求地方政府支持的相關實體，如融資平臺公司等，提前還貸或者拋售所持有的地方政府債券。此類事件如發生，則不利于地方政府統籌安排債務償還計劃，還有可能造成局部性、區域性地方債務風險。

地方政府債務與經濟增長

政府購買需求是與消費需求、私人投資需求和凈出口并列的短期內影響區域經濟增長的社會總需求四大要素之一，政府購買需求按照其經濟性質可劃分為購買性需求和轉移性需求。購買性需求方面，地方政府債務融資規模增大，會直接導致財政投資規模增大，以及社會總需求增大。轉移性需求方面，地方政府債務融資大多數投向于基礎設施項目，地方政府債務融資規模增大有利于推動基礎設施項目建設，促進就業，刺激私人投資需求與消費需求，從而間接影響社會總需求增大，以及區域經濟穩定增長。

地方政府債務融資投向的基礎設施項目一旦完工，會轉變為公共資本，增加社會資本存量，進而影響區域經濟的長期增長。企業和個人可以廉價甚至免費使用政府提供的公共資本，提高私人資本的效能和邊際產出。若公共資本投入不足，將引起私人資本生產效率的下降。

地方政府債務資金投向會影響區域經濟結構的發展與調整。若債務資金投資于基礎設施，會推動建材、水泥等產業的擴張;若債務資金投資于工業、能源等產業，會帶動制造、能源及其上下游產業的快速發展;若債務資金投資于生態建設與環境保護，會引領旅游資源開發及環境污染型產業結構的調整;若債務資金投資于保障性住房的建設，會影響當地的房地產市場供給及價格。

現如今，中國經濟增長正處于轉軌期，地方政府可在政府財政可承受能力范圍內繼續發揮財政支出對經濟增長的促進作用，同時注意調整財政支出結構，提高地方政府財政資金利用率。地方政府應加大對老工業基地、生態建設和環境保護、醫療教育、低收入群體等領域的財政支出，并注意擠出房地產泡沫，維持經濟健康增長。

私人資本是基礎設施建設和區域經濟增長的強大動力，但當前私人資本進入基礎設施建設領域遇到種種障礙。政府可以通過BOT、PPP、TOT和ABS等新型投融資模式，鼓勵私人資本參與收費高速公路、收費橋梁、電廠等純經營性基礎設施項目，以及輕軌、自來水廠、煤氣廠、垃圾處理廠等準經營性基礎設施項目的發起、投資、運營和收益分配。這對于有效緩解地方政府財政資金緊張問題、為私人資本提供穩定且可持續的投資方向具有重要的意義。

現如今，地方政府“土地財政”依賴度過高，實體經濟被邊緣化的現象在全國范圍內較為普遍。“土地財政”不僅占用大量資源，造成經濟不協調、不平衡、不可持續發展，同時還積累了金融風險。地方政府需要充分意識到產業結構和稅收收入結構的缺陷，探索“土地財政”的最優替代方案，逐步擺脫對“土地財政”的過度依賴。此外，地方政府應當善于利用國家的綠色金融政策實現轉型升級，提升稅收收入的持續性。

規范地方政府債務融資的相關政策

自新《預算法》出臺以來，監管層一直以“開前門、堵后門”的思路應對地方政府不規范融資問題，先后發布了一系列監管措施，對于嚴肅財政紀律和提升地方政府債務透明度具有重要意義。

首先是強化預算“硬約束”。新《預算法》于2015年1月1日正式開始實施，對全口徑預算、超收收入、“過頭稅”、預算審批前支出、 預算調整、加強法律責任追究等多方面內容進行規定，開始強化預算“硬約束”。

同時，新《預算法》為地方政府發行債券掃除障礙。新《預算法》規定，對于甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，拉長還款期限，減輕短期還款壓力，騰出更多資金用于重點項目的建設。

剝離地方政府融資平臺公司政府融資職能。2014年10月，國務院發布國發43號文，要求剝離傳統地方政府融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增地方政府債務;新增的地方政府投資項目不允許以財政資金作為項目償債資金來源，或者融資安排中不允許地方政府提供任何形式的擔保。

實行地方政府債務限額管理。2015年12月，財政部下發財預225號文，規定地方政府債務規模嚴格控制在國務院及財政部門設定的限額內，有利于從總量上對債務風險做出控制，避免地方政府債務無序增長。

建立和健全債務風險應急處置機制。2016年11月，國務院辦公廳發布國辦函88號文，有利于進一步加強地方政府性債務風險的防范和控制，建立和健全地方政府性債務風險應急處置機制。國辦函88號文不僅明確了適用范圍、分級響應、分類處置和責任追究等風險預防工作，同時對于一旦發生的債務風險事件，還提出了六大財政重整計劃，地方政府可通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

政府融資平臺公司融資條件進一步收緊。2017年5月，財政部等六部委聯合發布財預50號文，規定地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。

限制政府購買服務范圍。2017年6月，財政部出臺了財預87號文，對政府購買服務范圍做出明確限制。財預87號文以正面清單、負面清單的方式對政府購買服務范圍做出明確的界定，指導地方政府依法合規開展政府購買服務工作。具體內容包括：一是將貨物、建設工程、融資服務納入政府購買服務負面清單。二是按照“先有預算、后購買服務”原則限定購買期限。三是嚴禁虛構政府購買服務合同。

創新項目收益專項債券品種。2017年8月，財政部印發財預89號文，宣告推出地方政府項目收益專項債券，財政部優先選擇土地儲備和收費公路兩個領域于2017年在全國范圍內試點發行，進一步擴大了地方政府融資新渠道。

應對地方政府債務“灰犀牛”的建議

嚴格區分地方國有企業和地方政府債務的界限。中央政府貫徹執行對地方政府融資平臺轉型的要求，嚴格區分地方國有企業和地方政府債務的界限，適度允許地方國有企業發生違約，以便加強對投資者的教育。

創新項目收益專項債券品種。未來地方政府可加大對項目收益專項債券品種的創新，使債券品種拓展至公路、水利、電力、醫院、機場、港口、水務等絕大部分具有穩定的現金流，且現金流能夠覆蓋專項債券還本付息的基礎設施和公共服務項目，進一步提高地方政府債券透明度;同時在省政府提供信用保障的基礎上，通過項目收益為地方政府債券提供進一步的保障，從而提高地方政府債券對投資的吸引力。

量力而行開展PPP項目。地方政府在充分評估政府財政可承受能力、項目類型和項目盈利能力的基礎上，可量力而行開展PPP項目。此外，中央可從執行層面上加強金融監管，限制地方政府利用PPP方式變相舉債，有效地降低隱性表外債務和地方政府融資擔保所帶來的風險隱患。

引入長期資金提供者。地方政府債券及地方基礎設施項目可引入成熟的、風險偏好穩定的機構投資者和個人投資者，尤其是要引入長期資金提供者。具體來講：第一，可以適度修改全國社保基金和養老保險基金章程，破除資本市場長期發展的制度性障礙，增強地方政府債務風險監測能力，為社保等長期資金的投資運營創造良好環境。第二，保監會可以通過保險公司資金運用相關指引和償付能力分類監管指引，引導保險資金投向地方政府債券和地方基礎設施PPP項目。第三，財政部可以出臺相應的稅收優惠政策，吸引長期資金投資者增加對地方政府債券和地方基礎設施相關融資產品的配置。

設立政府性融資擔保基金。中央可鼓勵地方政府出資設立政府性融資擔保機構，或政府性融資擔保基金，或地方產業發展基金，充分利用資本市場為地方政府基礎設施項目建設提供充足的資金，更好地支撐地區經濟可持續發展。

充分發揮中國信用評級機構作用。中國信用評級機構要發揮兩個方面的作用：第一，避免對國際三大形成盲目迷信，降低國際三大對地方政府信用質量的干擾。第二，從獨立第三方角度，對地方政府定期實施財政承受能力評估和債務風險預警，及時向中央政府、地方政府和投資者警示風險，以便及早做出應對。

作者為東方金誠首席評級總監，本文僅代表個人觀點