碳金融市場發展的國內外經驗及啟示

錢仁漢+++王崧青+++潘志昂+++樊婷

摘 要：本文從碳金融市場的法律體系、交易機制、碳配額分配機制、價格調控機制等方面總結梳理國際碳金融運行發展的經驗和教訓，在分析我國碳金融市場發展過程中存在問題的基礎上，針對性地提出相關對策與建議，以期為我國碳排放交易工作的推廣及在全國范圍內的深化普及提供參考。

關鍵詞：碳金融市場；國際經驗；啟示

碳金融市場是基于碳資產和碳交易的市場，是指服務于減少二氧化碳等溫室氣體排放的各種規模化交易制度安排和金融交易活動，碳金融市場參與主體通常包括銀行、證券、保險及基金等主流金融機構，產品分為碳市場交易工具、融資工具及支持工具等。據世界銀行測算，2020年全球碳市場交易規?；驅⑦_到3.5萬億美元，未來可能超越國際石油市場成為第一大能源和環境權益類衍生品市場。

一、碳金融市場發展的國際經驗

（一）以立法形式對碳金融市場交易進行制度設計和安排，構建完善的法律體系與規范指引

碳金融交易機制需要以完善的國內法律體系做保障，以高認知度的行業規范為技術指引，從制度層面引導碳交易有序競爭。一方面，除《京都議定書》外，歐盟先后出臺多項碳金融法案，如《排放權交易機制修正案》、《碳捕捉與封存的法律框架》、《汽車二氧化碳排放法》、《歐盟排放交易指令》等；美國提出《清潔能源與安全法案（ACESA）》，引入碳排放權配額分配、碳金融產品借貸等方面的制度安排；印度出臺《氣候變化國家行動計劃》，通過碳金融手段調節氣候變化，強制減排的政府導向十分突出。另一方面，發達國家政府和國際組織已制定形成較高認知度的碳排放核算標準，全面涵蓋國家、企業、組織、產品、服務以及個人等多個層面，構成碳減排管理體系的有機組成部分，為產品與碳減排活動提供可量化的依據，利于對碳排放的約束以及對節能減排成效的合理評價，在國際碳交易市場體系中，擁有交易標準的制定權，意味著在項目認定、減排流程、核算方法等方面具備一系列的話語權。相比之下，我國對碳排放交易市場管理方面的法律制度存在空白，立法滯后于交易本身的發展，在標準核定方面國際影響力有限。

（二）構建跨市場、跨行業交易機制，為全球碳金融市場一體化提供保證

國際碳金融市場體系缺乏統一的交易平臺，由分散在單一區域內、獨立運行的區域間市場構成，各區域性市場在法律依據、排放配額分配、交易機制、減排單位認定等方面差異明顯，跨市場、跨行業交易難以實現，碳金融產品的流動性受限。同時，發展中國家在碳交易活動中參與度低，依賴由發達國家主導的產品和交易機制創新，發展中國家地位被動，趨于被邊緣化。

國際碳交易機制的發展主要有兩種路徑，一是在各國碳市場之間建立連接，形成綜合性的跨行業機制；二是為特定行業建立國際性的碳市場機制。《京都議定書》規定，通過清潔發展機制（CDM）1或聯合履約機制形成的減排量，可在配額市場上使用，為碳金融交易的流動性提供了制度保障。2005年，歐盟為EUA和CDM項目產生的CER指標及JI項目的ERU指標建立“關聯”，將單位EUA與單位CER及ERU視為等同，并同意EU-ETS和其他批準《京都議定書》的國家進行跨市場鏈接，從制度層面設立“關聯”機制可實現不同減排指標間的可比性，為全球碳金融市場一體化提供可靠保證。

（三）合理的配額分配機制

全球三大碳排放交易中心配額分配以基線為主，歐盟碳交易機制（EU-ETS）作為全球范圍內涉及排放規模最大、流動性最好、影響力最強的溫室氣體減排機制，其運行至今，免費配額的分配方式已從“歷史排放法3”過渡到“基線法4”。本文以EU-ETS為例對配額分配機制加以探討。

1.國家間分配方案：EU-ETS在探索階段采用“國家分配方案（NAP）”，歐盟成員國對總量目標與排放裝置的具體配額實施分配計劃，享有較大自由裁量權，方案考慮了各成員國經濟狀況等個體差異，降低推行的政治阻力，但隱含問題也隨之暴露。一方面，由于未涉及總的限排額度，成員國傾向于高估產能擴張速度，提出過高的碳排放配額需求，導致配額過剩；另一方面，標準復雜、信息滯后，增加了未來碳排放權分配的不確定性。因此，NAP被“國家履行措施”（NIM）取代，NIM將設定排放配額總量與制定國家間分配方案的權利集中至歐洲委員會，并規定成員國在國內分配的原則與標準，如增加拍賣分配的配額占比，以 “基線法”分配免費配額。

2.國家內分配方式：2005-2007發展初期，采用免費發放配額的方式，后期則引入拍賣機制，拍賣配額占比不斷提高，同時免費分配規則經歷了從“歷史法”到“基線法”乃至“動態調整”分配方法的轉變。

（四）適度價格調控防止市場失靈

由于全球經濟危機的流動性趨緊，加之碳配額超額發放、決策機制僵硬等因素，2008-2012年間歐盟碳市場供需失衡，交易標的EUA價格長期疲軟甚至崩潰就是典型案例。2016年，全球碳交易和碳稅總額約500億美元6，近年來增速有所放緩，碳價波動明顯（從1美元到131美元不等），全球碳金融市場機遇與挑戰并存。一方面，EU-ETS調節供需進行價格管理，在2008-2009年間連續回購碳配額，降低市場配額供應總量維持市場穩定與企業低碳減排投資的積極性；另一方面，2012年歐盟提出“折量拍賣”、提高減排目標與年度減排系數在內的6項結構性改進措施，對碳排放權進行跨期調節，以減少短期配額供給，但并未從根本上解決歐盟碳市場配額供過于求的失衡局面，因而實踐效果未達預期。國際碳金融交易多種風險疊加，如政策風險、市場風險、操作性風險、流動性風險、信用風險等，產品定價受其影響常出現巨幅波動，排放企業將面臨碳市場價格波動帶來的成本風險，企業將傾向于推遲低碳投資，市場活性受到抑制，適度的調控手段為必然選擇。

全球各主要碳排放交易體系采取多種措施維持碳交易市場的穩定運行，如，英國設置交易底價，并通過刺激低碳基礎設施投資等措施以完成2050年溫室氣體排放減少80%的目標；澳大利亞制定滾動目標的碳定價機制，根據市場新情況動態調節供給端；美國的區域溫室氣體減排行動（RGGI）為防止市場失靈設計兩個安全閥值制度，而后轉向“成本控制儲備觸發價格”機制（CCR），在拍賣配額外為控制配額成本另設額外配額，待配額被拍賣完畢以設定價格投入市場，為市場提供一定緩沖期。endprint

（五）碳金融市場交易產品架構完備

全球碳金融創新產品層出不窮，產品創新試點成效顯著，除碳排放配額或減排項目產生的碳資產交易基礎業務，以傳統金融業務為內核發展起來的碳金融業務、碳金融衍生品也取得突飛猛進的發展，主要包括交易工具（碳期貨、碳遠期、碳掉期、碳期權等）、融資工具（碳質押、碳回購、碳托管等）和支持工具（碳指數和碳保險等），初步構建出涵蓋信貸、投資、托管、保險的門類齊全的碳金融產品體系，利于不同需求層次的市場參與者高效管理碳資產，通過豐富的交易方式提高市場流動性。

相比之下，中國碳市場試點交易品種單一，以地方碳配額現貨、CCER現貨為主，期貨和期權等交易品發展滯后，國際上碳金融領域產品創新的先進經驗對于我國推動碳金融市場的發展及成熟具有重要參考價值。

二、我國碳金融市場的發展現狀及存在問題

我國是目前世界上最大的一次能源消費國和碳排放國，改革開放以來，二氧化碳排放增速尤為明顯，2013年CO2排放量（10.25Gt）占全球排放總量的四分之一居多。從人均CO2排放數據看，2006年人均CO2排放量為4.89噸，首次超過世界平均水平（4.62噸），此后兩者差距顯著增加7。近年來，我國也積極探索減排措施，承諾2030年左右達到CO2排放峰值，碳排放強度（CO2/GDP）較2005年水平下降60%至65%。

（一）我國碳交易市場發展階段

我國碳交易市場發展大體可分為以下幾個階段：碳市場起步階段、試點階段及全面建設階段。

1.碳市場起步階段。2002年，我國因清潔能源發展機制，開啟碳交易市場。為規范和鼓勵CDM項目申報，我國曾于2004年出臺《CDM項目運行管理暫行辦法》，從CDM項目的管理體制、申請和實施程序、法律責任等方面進行了闡述與界定。此后，2005年，國家發改委等四部委對該辦法進行了修訂。截至2017年4月末，我國已獲得CERs8簽發的CDM項目數為1544個，獲得簽發的CERs累計達10.32億tCO2e，按照10美元/噸的價格測算，轉讓收益超過100億美元。從項目減排類型看，新能源和可再生能源占比最大（1256個），其次為節能和提高能效項目（120個）、甲烷回收利用項目（99個），最少的為造林與再造林項目（2個）。

2.碳市場試點階段。2014年6月，我國七個試點城市碳排放交易所均正式運行，分別為北京、天津、上海、廣州、深圳、重慶和湖北，試點地區碳交易產品包括本地碳配額、符合條件的CCER或森林碳匯。為規范碳交易市場發展，國家發改委于2014年發布《全國碳排放權交易管理暫行辦法》，作為碳市場運行的基本大法。截至2016年底，七個試點市場總納入企業約為2391家，2015年度碳市場交易總量約1.01億噸，其中，配額在線交易約2500萬噸CO2，配額大宗交易約3300萬噸CO2，補充機制交易約4300萬噸CO2。七個碳交易市場制度設計方面的差異體現一定的區域特征，仍為全國碳市場的建立積累了經驗。

3.全國碳市場建設階段：全國碳市場建設大致可分為準備、啟動及完善三個階段。國家發改委于2016 年1月發布《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，對全國碳市場建設作出統一部署，以確保2017年啟動全國碳市場。為使全國碳交易市場能順利開展，當前我國也積極完善包括碳交易管理辦法及交易規則在內的碳交易體系，升級、完善當前的交易系統平臺，以試點城市為中心，探索開展跨區域碳排放交易及建設區域碳市場。此外，非試點地區也啟動了碳市場準備工作。

（二）我國碳金融產品創新情況

碳金融產品具有減排成本收益轉化功能、資金融通功能、風險規避、價格發現等功能。碳金融產品創新有助于幫助企業控制市場風險，提高其參與碳交易市場的積極性，進一步促進我國綠色低碳產業發展。

（三）我國碳金融市場發展存在的問題

碳交易市場的金融屬性決定了其發展必定基于發達的金融市場體系，政策、經濟及環境等因素也是驅動碳金融市場發展的重要因素。此外，我國不完善的金融市場體系，以及行業、金融政策的不確定性，也阻礙了碳金融市場的進一步發展。

1、法律、政策及金融監管體系不夠完善。一是制度建設方面，政策先行，法律滯后。我國尚未出臺與碳金融市場發展相匹配的法律制度，引導企業節能減排，完善碳市場機制，提高碳市場的資源配置及運行效率，缺乏法律保護，使碳金融市場的交易雙方、中介服務機構，在開展碳金融業務時缺乏積極性。二是監管體制方面，存在監管真空。我國初期碳金融監管執行機構包括國家和地方發展改革委員會及中國證券監督管理委員會，兩者在監管權限上存在一定差異。發改委主要負責碳交易市場現貨交易的監管，證監會主要監管碳金融衍生品及上市公司的碳業務，但存在監管真空區域，未將碳評級機構、審計機構等中介商納入到碳金融的監管體系。

2、碳金融市場建設有待加強。一是MRV體系有待完善。MRV體系中第三方機構核查的資質、獨立性影響政府監管的透明度與公信力。從試點情況看，核查機構注冊地本地化要求、能否參與管理配額開發CCER項目、核查費用市場化問題、核查人員專業水準等方面對核查機構的獨立性、競爭的有序性及碳數據的準確性具有重要影響。二是碳交易所交易方式原始。當前，我國七個試點碳市場主要采用“掛牌選點9（廣東）”、“定價申報（重慶）”及T+5交割等原始交易方式，該交易方式使碳價受小額交易影響而劇烈波動，限制了碳金融市場的交易頻率與活躍程度。三是碳配額分配方式。我國目前碳配額分配方式主要采用基于碳排放強度，以基準法為主、歷史法為輔的免費分配加有償分配的方式。從試點經驗看，采用基準法測算碳配額對方法學要求較高，需遵循統一行業分配標準的原則；企業碳配額過高不利于實現減排效果，過低則會損害企業的積極性。此外，七大試點市場間相互割裂，區域間碳配額有償分配部分的價格差異，勢必會加劇區域間的無序競爭，影響市場公平。四是碳排放信息披露制度有待完善。加強減排企業碳排放信息披露制度建設，有助于提高企業節能減排的意識，推動企業減排。當前我國碳排放信息披露發展處于初級階段，碳排放信息披露制度存在著碳市場沒有統一的披露規則與標準、缺乏碳數據審計制度、企業缺少碳排放信息披露的動力、存在經營信息保密的顧慮等問題。endprint

3、碳市場的資源配置效率有待提高。碳市場資源配置效率主要通過碳價的有效性、穩定性來體現，運行效率則主要取決于市場的流動性、碳價的權威性。我國碳市場交易方面，尚未形成完整的交易價格機制，加之受交易方式限制，碳價波動較大。以履約期為節點，碳價及成交量起伏較大；非履約期碳成交量均偏小，凸顯市場流動性不足。此外，碳市場活躍程度、透明度較低，難以吸引金融機構投資者開展交易，增加了市場被操控的風險。

4、碳金融衍生品發展受限。碳金融衍生品是碳金融市場發展的關鍵，目前市場上比較活躍的碳金融產品主要為碳資產質押、碳掉期、碳基金及配額托管業務。從試點情況看，市場活躍程度低、地區配額與全國配額的對接情況、試點區域割裂，交易平臺風險防控較差，缺乏碳金融衍生的監管條例，控排企業、金融機構相關碳金融知識缺乏等問題阻礙了碳金融衍生品的發展。

三、政策建議

（一）健全相關法律法規及碳交易制度

在法律層面，我國可立足本國實際，參考歐盟，制定相應的法律為碳金融市場發展提供法律保障?？芍贫ㄟm當的財稅優惠政策，提升控排企業節能減排的積極性。在碳交易政策法律層面，圍繞碳配額計算方式、有償使用（拍賣）、MRV體系等技術問題，制定統一的制度，并不斷修訂、完善。在碳金融市場法規層面，歐盟高度發達的碳金融市場體系，制定了包括《金融工具市場指令》（MiFID）、《透明度指令》（TD）在內的一系列監管指令。針對我國目前碳金融市場發展中存在交易平臺風險防控制度、企業信息披露制度不完善等問題，可以制定相應制度進行規范。

（二）建立完備的碳金融市場監管框架

監管主體方面，在當前我國“一行三會”的監管體制下，建議將人民銀行納入到碳金融市場監管框架內，負責碳金融市場的宏觀審慎監管，由銀監會、證監會負責碳金融產品的微觀審慎監管。在監管客體方面，不僅要對碳市場的主要參與者進行監管，中介服務機構也應納入監管范圍，盡可能消除監管真空。在監管手段方面，構建全國性交易系統，對碳交易配額的產生、發放、拍賣、交易及履約情況進行記錄，對碳交易的合法性、合規性、風險性進行在線評估，將違規行為提交監管部門處理，并對系統算法進行定期更新，以實現更為全面、嚴密的風險防控。

（三）構建多層次的碳金融市場體系

一是拓寬市場參與主體。提升中小企業參與碳市場交易的積極性，以提高碳交易市場的流動性，吸引金融機構、輔助交易機構進入碳交易市場。在市場準入方面，遵循“嚴準入，強監管”的原則，參考歐盟身份認證機制（POI）對參與主體的資質進行嚴格審核。二是豐富碳交易產品。在碳配額計算方面，基準法應遵循統一的行業分配標準，對不同行業進行分類測算。合理確定免費分配與有償分配的比例，基礎配額應堅持適度從緊的原則，逐步提高配額拍賣的比例，以推動碳市場的運行效率。統一CCER抵銷比例標準，進一步發展森林碳匯業務。應根據我國金融體系的發展水平、碳金融市場的發展階段，切實考慮減排企業風險對沖、套期保值的現實需求，創新業務模式，豐富碳金融產品，進一步開發碳交易、碳融資、碳支持等金融工具。三是完善碳交易平臺。建議在碳交易方式方面給予交易機構更大的靈活性，引入中央交易對手（CCP）機制，降低碳交易主體的風險；建立碳定價中心，設立碳配額預留機制與碳市場平準基金，完善碳市場價格調控機制；利用大數據、金融科技等新興手段對碳交易記錄進行分析，提高管理效率，并加強對交易主體基本信息及交易信息的保護。此外，可依托央行企業征信管理系統，加強對企業碳排放信息披露，開發企業綠色信用評級體系，以此提升企業節能減排的積極性，并為金融機構開展碳資產管理、碳資產證券化提供支持。

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The International Experience and Implications of the

Development of the Carbon Finance Market

QIAN Renhan WANG Songqing PAN Zhiang FAN Ting

（Zhenjiang Municipal Sub-branch PBC， Zhenjiang Jiangsu 212004）

Abstract：The paper summarizes and reviews the experience and lessons of the development of the international carbon finance from the aspects of the carbon finance markets legal system， trading mechanism， carbon quota allocation mechanism， and price regulation mechanism and so on. On the basis of analyzing the problems in the development of Chinas carbon finance market， the paper puts forward targeted countermeasures and suggestions with a view to provide references for popularizing and deepening Chinas carbon emissions trading across the country.

Keywords： carbon finance market； international experience； implication

責任編輯、校對：張德進endprint