金融支持退耕還林的成效、經驗及政策建議

仵永恒

摘 要：1999年以來，黨中央、國務院在全國實施退耕還林戰略決策。經過10余年堅持不懈的努力，全國退耕還林工作取得了明顯成效，地處陜北黃土高原的延安市更是實現了由黃變綠的歷史性轉變，成為全國“退耕還林第一市”。本文梳理了我國退耕還林政策的主要內容，延安市退耕還林取得的成效以及金融支持退耕還林的措施、做法和經驗，并對金融助力退耕還林后續產業發展提出政策建議。

關鍵詞：退耕還林；金融支持；政策建議

一、退耕還林政策的提出及主要內容

朱镕基總理1999年提出了“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的十六字方針，國務院陸續頒布了《關于進一步做好退耕還林（草）試點工作若干意見》、《退耕還林條例》、《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》等一系列重要法規和文件，確立了退耕還林的基本國策。國家按照核定的退耕還林實際合格面積，向土地承包經營權人無償提供補助糧食、種苗和造林補助費以及生活補助費。具體補助標準和補助年限如下：（1）每畝每年補助100公斤原糧，嚴禁將“陳化糧”補給農戶；（2）退耕土地種苗和造林補助費每畝50元，退耕土地生活補助費每畝每年20元；（3）還生態林的，補助糧食和生活補助費期限至少為8年；還經濟林的，補助糧食和生活補助費期限為5年；還草的，補助糧食和生活補助費期限為2年；（4）納入退耕還林規劃的宜林荒山荒地造林，只享受退耕土地種苗和造林補助費。由于糧食運輸、調撥成本高，農戶儲藏難、變現難，從2004年起中央按每公斤糧食（原糧）1.4元計算，包干給各省、自治區、直轄市，對退耕還林農戶實行現金補助，調動和保護農民退耕還林的積極性。

二、陜西省延安市退耕還林開展情況

（一）延安退耕還林面積和質量居全國地級市之首

截至2015年底，全市累計退耕還林1077.5萬畝，退耕還林面積占全市同期造林綠化面積的55%以上，覆蓋了68%的國土面積，實現了全部陡坡耕地應退則退的目標，森林覆蓋率達到46%，遠遠高于全國全省平均水平。根據國家林業局的驗收結果顯示，延安市及各縣區林木合格率和保存率均達99.9%，部分縣區達到了100%，保存率和合格率均居全國之首。十七年的退耕還林，顯著改善了延安的生態和人居環境，極大地促進了延安經濟社會發展。

（二）政府財政經費發揮了支柱性作用

延安退耕還林共涉及28.6萬農戶，124.8萬農村人口，為確保退耕還林后農民的吃飯穩定問題，保證退耕還林能退下、不復墾、穩得住，延安市縣兩級政府不折不扣落實國家關于退耕還林的各項補助政策，制定了相關管理辦法，加強了組織領導，確保了退耕還林政策的有效落實。截至2015年底，全市退耕還林補助資金和成果鞏固專項資金共計125.6億元，其中直接兌付農戶108.4億元，成果鞏固專項資金17.2億元，為延安市退耕還林工程提供了強大的資金支撐。

（三）農民生產生活方式進一步優化

退耕還林工程實施后，延安農村經濟逐步向設施農業、高效農業和現代化農業轉變，通過引導農戶實施“33155”優質農產品生產基地建設（即：300萬畝優質糧食生產基地、300萬畝優質蘋果生產基地、100萬畝優質干果生產基地、50萬畝蔬菜生產基地、50萬畝家畜養殖基地），經濟林果、棚栽、舍飼養殖逐漸成為了延安的三大農業主導產業。截至2015年底，全市糧食總產量72.2萬噸，蔬菜產量121萬噸，蘋果種植面積350萬畝，產量273.5萬噸，產值超過100億元，蘋果種植面積和產量占全省33%，占全國12%，全市農民70%收入來自于蘋果產業。此外，延安還大力發展紅棗、核桃、花椒以及小米、蕎麥等小雜糧萬余畝，規模養殖豬牛羊等牲畜萬余頭，農民人均收入由1998年退耕還林前的1356元提高至2015年的10775元，高于全省全國平均水平。

（四）退耕還林產生了巨大生態效益

通過2000年以后的衛星遙感圖對比，可清晰看到延安市退耕還林區域的顏色明顯變綠變深。根據氣象資料，退耕還林以來，延安沙塵天氣明顯減少，空氣“優良”天數都在300天以上，多年位居陜西省第一。全市水土流失綜合治理程度達到68%，根據水沙變化數據顯示，延河年徑流量減少了33%，輸沙量減少了58.4%，土壤侵蝕數下降了58.5%，基本實現了水不下山、泥不出溝。國家林業局《2014年退耕還林工程生態效益監測國家報告》數據顯示，2014年延安市退耕還林生態效益價值總量達218.4億元，其中水源涵養能力達到4億立方米，實現生態效益價值量48.4億元；防風固沙能力達到1967.9萬噸，實現生態效益價值量29.5億元，每年吸收污染物6120.1萬噸，滯塵641.2萬噸，吸滯TSP（PM10和PM2.5）521.9萬噸。

三、金融支持延安退耕還林的主要做法

（一）主動參與退耕還林以糧代賑工作的全過程

一是市農發行主動參與全市退耕還林以糧代賑實施方案、操作規程等配套措施的研究與制定，明確部門職責，規范操作行為。二是積極參與全市退耕還林以糧代賑補助糧食兌付試點工作，市農發行成立專門組織機構，對退耕還林工作中糧食補助資金專戶設置、監督撥付程序、糧食的供應與資金結算等情況深入調查，為修訂完善相關配套措施提出合理意見和建議。三是市農發行制訂印發了《退耕還林（草）以糧代賑信貸監管實施細則》，嚴格按照人民銀行要求和其上級行規章制度對企業實施有效監管，確保收購資金封閉管理。

（二）積極為退耕還林以糧代賑提供有力的信貸支持

為確保以糧代賑糧食兌付有充足的糧源，市農發行嚴格按照國家糧食收購政策和上級行有關規定，對退耕還林糧食供應有缺口的企業，優先發放非保護價收購和調銷貸款。1999年至2003年，累計向退耕農戶兌付補助糧食30286萬公斤，結算補助糧款32149萬元，其中農發行貸款29292萬元，占91.1%；支持全市完成退耕還林面積463.4萬畝（退耕315.8萬畝，荒山造林種草147.6萬畝），其中按政策兌現現金和糧食的面積為256.8萬畝，占全省的44.6%，受益群眾達84.5萬人。endprint

（三）認真做好退耕還林以糧代賑資金結算工作

堅持做到“一專、二核、三審、四促、五收”。“一專”：對以糧代賑資金實行專戶管理，農發行市縣機構按要求開設“以糧代賑退耕還林（草）資金補貼專戶”，凡是用于以糧代賑結算的資金均在該戶核算，按照政策規定的范圍和用途劃撥，不得與其他資金混合使用。“二核”：按順價作價原則，嚴格核算出庫糧食成本，對成本價低于補助標準的按計劃供應，高于補助標準的決不允許出庫供應，以免形成新的掛帳。“三審”：層層把關、分級審核《退耕還林（草）補助糧食價款結算表》，每階段糧食供應結束后，首先由信貸員根據核打出庫單記錄確定糧食實際出庫數量，縣級農發行據此核定結算價款，再與縣糧食局、縣財政局聯合審核基層糧食購銷企業上報的《退耕還林（草）補助糧食價款結算表》，審核無誤、簽字蓋章后上報市農發行、糧食、財政部門再審，待確認后，由財政部門下撥資金進行結算。“四促”：市農發行計信部門及時督促財政部門將審核確定的補助糧食價款下撥到縣，進行結算。“五收”：縣支行信貸部門根據糧食供應前核算的庫存成本，及時分解結算資金，足額收回貸款本息。根據《國務院辦公廳關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》（國辦發〔2004〕34號）要求，2004年起將退耕戶補助糧食改為現金補助，截至2015年末通過農發行“退耕還林補助資金”專戶監督撥付糧食補助資金30多億元。

（四）發揮支付系統作用確保退耕還林補助資金及時足額撥付

退耕還林工程實施以來，國家財政補助資金均通過人民銀行國庫系統及時劃撥至延安財政“退耕還林”專戶。農業銀行市縣分支、縣區農信社農村機構網點多，主要承擔了退耕還林補助資金劃撥農戶工作。每年市退耕辦、財政局根據當年退耕還林工作情況，依據政策規定，通過農行、農信社等將補助資金打到退耕還林農戶的存折或銀行卡上，目前累計兌付農戶退耕還林各項補助資金100多億元，戶均3萬多元，人均7000多元。2006年以來，在各商業銀行縣鄉農村網點撤并、減少的情況下，人民銀行延安中支大力推進農村支付體系建設，在金融服務空白鄉鎮和偏遠鄉村推動建立“銀行卡助農取款點”，后升級成“惠農支付服務點”，目前全市已建立了3200多個惠農支付服務點，實現了行政村全覆蓋、農村金融服務無死角，讓退耕農戶足不出村就能取到補助資金或者現金轉賬，極大便利了退耕還林區農戶的生產生活。

（五）創新金融服務模式，探索林權抵押貸款支持退耕農戶發展產業

2006年以來，針對全市退耕林漸成規模、林權證辦理逐步可行的情況，人行延安中支積極推動在轄區富縣、黃龍縣探索試點開展了林權抵押貸款。2007年富縣被陜西省政府確定為集體林權改革試點縣，退耕還林、荒山造林林權證發放8966本，發證率達到96.8%。2009年富縣被陜西省農信聯社確定為開展林權抵押貸款試點縣。截至2016年6月末，富縣林權改革試點累計發放林權抵押貸款48筆，金額2335.6萬元，余額469萬元，較好地化解了林農因缺乏有效抵押物的融資瓶頸，促進了退耕還林成果鞏固和林區農戶增收。黃龍縣農村信用合作聯社2012年試點開展林權抵押貸款，2015年末林權抵押貸款余額75萬元，有力支持了黃龍縣核桃產業發展。

四、金融支持延安退耕還林后續發展的政策建議

（一）積極協助地方政府推進退耕林產業鏈延伸

依托現有退耕還林、荒山綠化經濟林，支持、培育相關特色農產品產業發展壯大，積極探索林草發展模式、林藥發展模式、林果林菜發展模式、林下養殖發展模式，實現生態效益、社會效益和經濟效益的“多贏”目標。以農民技能培訓為依托，以退耕還林工程區富余勞動力繼續就業培訓為重點，積極引導農村富余勞動力向集約化經營的蘋果、核桃、溫棚蔬菜、畜禽養殖等產業轉移，增加農民再就業和自主創業能力。

（二）創新運用貨幣政策工具，引導金融機構加大扶持力度

由于林業生產周期長、風險抵御力低，縣域金融機構對退耕還林產業、荒山綠化產業支持的積極性不高。對此，金融機構要積極主動支持縣域退耕區域農戶生產貸款和涉農企業發展，努力降低退耕還林區域農戶和林農企業的融資成本。比如農發行延安分行已成功研發了“林業資源開發與保護貸款”創新性信貸產品，專門支持退耕還林還草、國土綠化、防護林體系建設等，旨在加強林業生態保護、提高林業生產能力、服務現代林業發展。

（三）大力推廣林權抵押貸款模式，喚醒沉睡的林業資本

縣域金融機構要創新金融產品和服務方式，開發與縣域和退耕還林實際情況相符合的涉林抵押金融產品，為退耕戶解決生產生活資金短缺等問題。

參考文獻

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Effects， Experiences and Policy Recommendations of Financial

Support for Grain for Green Project

——A Case of Yanan City in Shaanxi Province

WU Yongheng

（ Yanan Municipal Sub-branch PBC， Yanan Shaanxi 716000）

Abstract： Since 1999， the Central Committee of the CPC and the State Council have implemented the strategic decision of Grain for Green project throughout the country. After over 10 years of unremitting efforts， the work of returning farmland to forests in China has achieved remarkable results. Yanan city is located in the loess plateau of Shaanxi province， which achieved a historic change from yellow to green， ranking top among the cities returning farmland to forests. The paper reviews the main contents of the policy of Grain for Green project in China， achievements of returning farmland to forests in Yanan， measures as well as measures， practices and experiences of financial support for Grain for Green project， and provides policy recommendations on the development of follow-up industries of financial support for Grain for Green project.

Keywords： Grain for Green project； financial support； policy recommendation

責任編輯、校對：續靜endprint