城市治理視角下的“互聯網+城市”模式新探

摘 要： 文章認為城市治理的探索和實踐在沒有“互聯網+”、甚至互聯網技術還沒有普及之前就存在了，似乎“互聯網+”并不是城市治理的必要條件。但是，在今天的中國，“互聯網+”參與城市治理自有其必要性。首先，互聯網技術的應用已經深入千家萬戶，深刻地改變了每一個人的生活方式；其次，“互聯網+”與城市治理的理念相契合，“互聯網+”是現階段我國城市治理中無法回避也不應該回避的一個課題，我們應當努力地適應和運用這種力量。

關鍵詞： 城市治理；“互聯網+”；基本公共服務

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.04.11

歡迎按以下方式引用：任德靖.城市治理視角下的“互聯網+城市”模式新探[J].克拉瑪依學刊，2017（4）60-64.

隨著社會經濟的發展和技術的進步，互聯網已經融入了大部分城市居民的日常生活，同時深刻地改變了社會資源的組織和分配方式，而“互聯網+”這一概念的提出，更是證明互聯網已經成為我國的一項重要基礎設施，是當今中國任何經濟和社會領域改革都不可忽視的背景之一。城市治理概念有廣義和狹義之分，狹義上的城市治理主要涉及治理主體的組織形式、利益沖突、利益整合，著眼于城市公共服務的提供。本文主要是通過狹義的城市治理視角，利用“互聯網+”思維的實踐，探討“互聯網+城市”中基本公共服務的創新模式。

一、在“互聯網+”背景下，基本公共服務均等化的幾個代表性服務對象現狀

實現“互聯網+”背景下的基本公共服務均等化，就是要不斷增強“互聯網+城市”的管理標準，圍繞光網城市、無線城市建設及物聯網、云計算與云服務、電子商務、新一代信息技術產業等重點領域，制定和明確一批基本公共服務的基礎性標準，以信息集成及標準化手段提高公共信息化應用系統的協同水平，增強城市公共服務的承載和運行保障能力，實現“互聯網+城市”服務民生能力的不斷提升。

1.社保云的推廣運用現狀

寧夏全區城鄉居民持社會保障卡領取養老金以及政府惠農資金（2014年海原縣試點、2015年在中衛市擴大試點），實現了待遇不出村，即利用銀行布設的電話銀行繳納社會保險費，實現了繳費不出村；在村衛生室就醫享受醫療保險及時結算服務，個人只需支付自費部分，實現了報銷不出村。2015年初寧夏以社保云建設為抓手，年底實現了在全區范圍內定點藥店購藥使用個人賬戶結算的服務；同時，利用社保云這一平臺，搭建“六位一體”公共服務平臺，每一位公眾都可以隨時隨地撥打12333電話，通過手機微信、微博、APP應用查詢人社政策、繳費信息、參保信息、享受待遇信息、個人賬戶消費信息，目前社保云已在寧夏實現了川區全覆蓋、山區70%的行政村覆蓋。具體表現在，2016年已經實現了全區范圍內異地就醫結算：全區城鄉居民及職工持社會保障卡在醫療保險定點醫療機構住院享受即時結算服務，個人只需支付自費部分也已在全區實現。社保云的推廣和運用建立起人力資源社會保障部門與廣大人民群眾之間溝通的“信息高速公路”，也進一步為每一位公民均等地提供基本公共服務提供了平臺。

2.教育云的推廣運用現狀

自寧夏的教育云平臺搭建以來，教育云發揮了良好的作用。首先，教育云平臺的搭建提高了教育部門行政決策的準確率和效率。全區2 000多所中小學實現校園信息化管理的比例由以前的10%提升至70%以上。從統計涉及面來看，各級教育主管部門通過信息化手段對全區70%的小學生和90%的初高中學生在學業學習、品德發展、身心健康、興趣特長以及社會實踐等方面進行數據采集和分析，并建立電子檔案。從統計時間來看，統計數據由原來的7-10天提高到現在的實時統計。所以，當需要做決策時，只要及時根據需要進行多維度的數據挖掘和分析，就能提高行政決策的準確率和效率。其次，一方面，通過網絡平臺提高了教師的能力，提升了教學水平。通過教育云平臺對名師名校精品課、優秀課件等優質教育資源進行全面覆蓋和共享，使全區80%以上的一線教師能夠通過在線培訓提升教學能力。另一方面，網絡平臺的搭建為名師網上集體備課活動提供信息化支撐，推動100%的特級教師和60%以上的青年教師參與網上集體備課和教學研討，切實提高教學教研質量。再次，通過網絡平臺均衡化，推進了優質教育資源的共享。教育云平臺匯集了全國及區內名校、名師的精品課程、課件素材等優質教育資源，這些優質資源覆蓋了自治區80%的中小學及高中，從而方便教育資源薄弱的山區、農村的學生都能夠通過互聯網學習名校名師的優質課程。

3.衛生云的推廣運用現狀

通過衛生云平臺服務為全區居民、各級衛生行政部門及醫療衛生機構的應用信息系統提供信息共享與業務協調服務。近年來，寧夏在區內建立了不少于10個遠程醫療中心醫院、100個遠程醫療?？浦行模瑸榕囵B遠程醫療技術骨干和學科帶頭人提供渠道，進一步推動了全區各級醫療機構的總體醫療水平邁上一個新臺階。具體表現在：截至目前，該平臺已經接入了6家三甲醫院，并逐步接入全區二級以上醫院；開放預約普通門診和40%的專家門診號源，百姓可以通過手機、網站、電話等多種方式預約掛號，解決了普通民眾排隊時間長、掛號難、掛專家號更難的不均等問題，為普通群眾節約了看病時間，提高了居民看病就診效率；實現預約掛號的同時，也實現了在線取單、各種檢查單據的查詢，為遠離優質醫療資源地區的群眾減少了不必要的出行，在一定意義上實現了優質醫療資源的均等化享用。

4.民政云的推廣運用現狀

民政云的使用主要是由居民提供14項家庭經濟狀況，由民政部門及時有效地對數據進行統計、審查，然后每年有針對性地將60萬人次的城鄉低保、100萬需要醫療救助的人員以及8萬套保障性住房切實提供給所需要的人群，保證城鄉低保、醫療救助、住房保障工作的準確性，將社會救助資金用到真正貧困的群眾手中。與此同時，登記備案民政工作人員家庭信息，實時監控救助審批環節，確保救助工作公開公正。民政云的推廣使城鄉低保至少可以糾偏5%-10%，以最低5%估算每月可節約600萬元社會救助資金，一年即可節約7 200萬元。民政云平臺的推廣使用還方便了居民辦理社會組織、救助業務等4大類15項民政業務以及網上預約兒童社會工作、老年社會工作、救助社會工作等10大類38項社工服務，保障了每年100萬人次的醫療救助實時結算。endprint

二、在“互聯網+”背景下，寧夏推進基本公共服務均等化存在的主要問題

寧夏作為西部內陸省份，這些年的發展變化比較大，取得了令人矚目的成就，但在實現基本公共服務均等化方面，主要存在以下幾方面的問題。

1.城鄉發展不均衡

改革開放后，我國逐漸打破城鄉戶籍的限制，城鎮化水平有了大幅提升。特別是2001年之后，發展的速度更為明顯，寧夏也存在此方面的問題。據相關統計，以常住人口計算，2015年底，寧夏常住人口668萬人，城鎮人口368.90萬人，城鎮化率55.23%。①在電子政務外網建設中，有相當一部分鄉鎮、行政村位于南部山區，施工難度大，網絡接入建設慢，農村基本公共服務供給不足并且供給質量和效率低下，城鄉基本公共服務供給不均衡的現象并未從根本上改變。從目前寧夏推進“互聯網+”的進程來看，在義務教育、社會保障、醫療衛生、公共基礎設施建設等方面，由于部分行業專網架構復雜，加之內部政策和標準不統一、整合難度大等方面的原因，“城鄉差異化”的基本公共服務供給矛盾依舊突出，在很多方面甚至還有差異加大的趨勢。比如，銀川的“互聯網+生活”“互聯網+醫療”“互聯網+教育”在全國都是領先的，相應地為市民帶來的社會保障、醫療衛生、公共教育等方面的便利也是顯而易見的；而偏遠地區的“互聯網+”建設進程緩慢，相對應地為市民提供的基本公共服務就有很大的差異性，這在一個省區就表現為公共云平臺雖已具備了主要功能，但在各市區間的科學管理、安全保障方面仍存在不足，需進一步擴展完善和提升。

2.信息資源共享難

目前，“八朵云”應用系統已基本建成，包括政務云、社保云、民政云、衛生云、教育云等基本公共服務的“幾朵云”，各部門在收集信息資源上已經積累了一定數據，但由于數據格式和標準不統一，很難發揮數據價值，加之缺少強有力的信息交換共享規范制度和運營機制，城市信息資源共享不夠，大數據存在卻不能互聯互通，尤其是涉及市民養老、就醫、住房、文化體育、基本生活保障、公共基礎設施、環境保護、公共安全等方面的服務，因數據“殘缺”，很多應用形同擺設。究其原因，是由于多年來各行各業信息化建設各自為政，缺乏頂層設計，導致重復建設并形成一個個信息“孤島”。以銀川公交為例，公交公司已經擁有了健全的“銀川公交”等智能軟件，當“智慧寧夏”邀其合作時，銀川公交公司并不愿意配合，因為“銀川公交”一旦與“智慧寧夏”進行數據對接，肯定會牽扯二次軟件開發，這必然要有大量資金投入，這對于本就虧損經營的公交公司來說是無法面對的。

3.系統互聯互通難

目前，寧夏各單位（部門）開發了本行業內部的應用系統，系統多為獨立應用垂直架構，以寧夏的“八+N朵云”涉及基本公共服務的政務云、社保云、民政云、衛生云、教育云等為例。由于各地區、各部門單獨進行智慧城市建設，導致各信息系統標準不一，很多系統互不兼容、接入受阻、信息間的互聯互通僅限于行業內部，各行業間系統不能實現互聯互通和整合利用，出現信息“孤島”，難以為居民和社會組織提供完整、高效、便捷的公共服務。同時，由于開發團隊的不同、使用的編程語言不同、數據代碼不同，如自治區用的是阿里云的開發團隊，而銀川是與中興通訊、中國聯通、中信銀行、寧夏銀行、高德地圖、漢王科技、方正集團等公司合作開展數據采集、數據傳輸、數據挖掘分析等方面工作，導致的結果就是自治區的“八+N朵云”甚至不能與智慧銀川的建設項目實現數據共享、系統互聯。

4.缺乏人才支撐

智慧城市建設背景下使用信息化手段有效推進基本公共服務均等化的關鍵是人才。在我國，由于數字城市建設時間較短，多數城市的物聯網起步時間較晚，寧夏在這一問題上顯得尤為突出。由于技術創新人才嚴重短缺，特別是高級專業技術人才和既懂技術又熟悉政府流程的復合型人才短缺，使開發的管理信息系統難以與政府和城市的管理、經營有機結合，影響了信息化平臺的運行質量和效率。以社會保障為例，從自治區到經辦機構，從事信息化的工作人員極為短缺，經辦人員有專門的業務人員、財務人員，但是既懂業務又懂財務，同時又熟悉計算機技術，熟悉信息化操作的人少之又少。究其原因主要是由于一方面，信息化人才短缺，在社會上流動又比較快；另一方面，此類人才在擇業上比較傾向于公司，而社會購買服務又跟不上。這兩方面的原因導致在信息管理方面的高端管理人才匱乏，其后果就是應用系統的維護滯后，網絡維護跟不上，數據管理出現各種問題。

三、以“互聯網+城市項目”為載體，推動服務方式創新

智慧銀川的模式在全國已處在領先地位，可以借鑒智慧銀川的模式，創新性地搭建智慧城市頂層設計架構，既“一圖一網一云”整體架構?！耙粓D”，就是通過部署的各類物聯網感知終端（交通環?？?、高清攝像頭等終端），結合全景真三維地圖，對城市各要素進行空間節點定位；一網，既是8000G的城市光網絡，將這些節點連起來，把“一圖”的數據傳到“一云”；“一云”，就是大數據中心云平臺，把“一網”送過來的數據進行存儲和挖掘分析，讓數據產生價值。

1.“互聯網+就醫”：優化就醫流程，緩解醫療資源不均等

在銀川市“智慧衛生”項目中，2016年4月，網上醫院已初步建成，這部分醫院可以針對醫院、社區衛生服務中心（站）提供手機客戶端APP，為實現居民診療前-中-后的全程服務增強醫療服務人員對公眾的黏性，使醫療衛生服務成為居民觸手可及的服務，以此改善基本醫療服務地區間不均等的狀況。寧夏可以借鑒銀川智慧醫療管理模式，一是將線下就醫轉戰于移動客戶端，以此緩解資源缺乏的大問題，并力推醫療資源的再分配，緩解線下就醫“一號難求”“看病貴”“設備良莠不齊”等問題。比如可以以門戶網站、移動客戶端等形式面向居民提供就診預約、用藥信息查詢、檢驗檢查報告查詢、健康檔案查詢功能，讓每一位居民都可以均等地參與到健康檔案的管理和維護中。

2.“互聯網+文化資源”：推進文化資源的數字化、網絡化建設endprint

一是建成覆蓋城鄉的服務網絡，努力推廣各地促進公共文化服務提能增效的成功經驗，運用不斷更新的技術平臺，實現電視、電腦、投影儀以及手機等各種終端服務設備的綜合運用。二是加快廣播、電視、有線網絡整合發展，堅持均等、普惠原則，提升網絡數字傳輸能力，切實加強公共文化服務設施的使用效率以及公共文化服務能力，為群眾提供更多的公共文化產品。三是利用先進的電子信息技術，不斷完善非物質文化遺產等基礎資源庫，促進民間文化的有效保護。

3.“互聯網+交通流量數據”， 實現交通資源整體優化

寧夏的各市區在城市交通基礎設施的建設上可以分階段、分目標地進行。具體方法可以參考銀川已經實行的智慧交通的管理模式。一是通過發放交通環保卡精確采集交通流量數據，感知全城交通狀況，建立全城交通模型，從而更好地為民眾出行提供信息參考。二是實行動態出行指導，紅綠燈即時調控，停車智能指引，智能管理的方式，建立實時交通仿真模型，合理配置運力，科學規劃路網，最終實現交通資源整體優化、民眾出行便利化。

4.“互聯網+環保數據監測”，做好環境保護工作

寧夏的各市區可以學習、參照銀川治理污染、保護環境的模式，做好環境保護工作。具體方法：一是可以利用空氣監測站、水質在線監測儀、噪聲監測儀等設備實時監測影響市民生活的生態環境參數（水、氣、聲）。二是針對環保隱患企業及區域實施源頭監測，如異味監測、企業污染治理設施監測、重金屬排放監測等，分析自變量，提高企業環保意識，增強政府管理能力。三是通過環境大數據分析，找出影響居民生活環境的關聯因素，為環境定向治理提供決策依據，助力政府出臺環保相關措施和制度，做好環境保護工作。

“互聯網+城市”是在物聯網、云計算等新一代信息技術的支撐下形成的一種新型信息化的城市形態。銀川市的智慧城市建設是“互聯網+城市”的成功案例，目前已經取得了階段性進展，并且確實為銀川市市民在社保、醫療、城市交通、環境保護等方面帶來了便捷的生活，但是這種方式在全區推進還需進一步探索。寧夏在城市治理視角下探討“互聯網+城市”的治理模式可以借鑒智慧銀川的建設模式，選擇重大應用體系建設作為“互聯網+城市”治理的突破口，以應用需求為導向，本質上體現為利用“互聯網+”時代社會個體的“認知盈余”，形成具有巨大創新能量的“長尾效應”，對于日漸復雜的城市治理而言，能夠將更多的智力資源和創新能力投入城市治理中，最終實現“善治”的目標。[1]

注釋：

①數據來源于寧夏區情數據手冊。

參考文獻：

[1]王國華，駱毅.論“互聯網+”下的社會治理轉型[J].人民論壇·學術前沿，2015（10）.endprint