混合所有制職業院校治理的制度環境

摘 要：制度環境影響著混合所有制職業院校的治理。齊齊哈爾工程學院是混合所有制職業院校的典型代表。通過對齊齊哈爾工程學院的個案分析發現：齊齊哈爾工程學院的治理既遵循傳統，又有所創新；齊齊哈爾工程學院的治理受產權明晰、市場競爭、政府控制、文化認同等制度環境的影響；齊齊哈爾工程學院的治理既受制度環境的約束，還是行動者算計的結果。

關鍵詞：混合所有制職業院校；治理；制度環境

作者簡介：萬衛（1979-），男，湖南衡陽人，湖北工業大學職業技術師范學院副教授，教育學博士，碩士生導師，研究方向為職業教育管理。

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“混合所有制職業院校共同治理的實現機制與制度環境研究”（編號：17YJC880094），主持人：萬衛。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）28-0035-05

一、問題的提出

當前，學術界對混合所有制職業院校治理的探討還比較缺乏。人們主要借鑒公司治理理論對混合所有制職業院校的治理進行討論，主張對董事會領導下的校長負責制進行改進。然而，混合所有制職業院校的治理不僅僅是一個內生性問題，更是一個外生性問題。也就是說，對于混合所有制職業院校治理的探討，不能局限于混合所有制職業院校的內部，更應考慮制度環境的影響。可見，討論制度環境對混合所有制職業院校治理的影響具有重要的價值。盡管混合所有制職業院校發展的歷史還比較短，但是其治理架構基本建立。那么，混合所有制職業院校的治理是怎樣的？哪些制度環境對它產生了重要影響？本研究所提供的個案來自筆者對齊齊哈爾工程學院較長時間的觀察。盡管個案不能作為推論總體的依據，但是其反映的問題具有一定的普遍性，可以為以后大規模的調查提供依據。

二、文獻綜述

混合所有制職業院校的治理是我國職業教育發展過程中出現的新問題。盡管如此，人們借鑒公司治理理論對混合所有制職業院校的治理進行了初步討論。可見，公司治理理論是研究混合所有制職業院校治理的重要理論來源。因此，對公司治理理論的文獻進行回顧，有利于本研究工作的開展。

公司治理的產生需要兩個條件：一是公司存在著代理問題；二是代理問題不可能通過契約解決（Hart，1995）。亞當·斯密在《國富論》中首先觀察到公司存在著委托代理現象。他說，“作為其他人所有資金的經營者，不要期望他會像自己所有的資金一樣獲得精心照顧”（Adam Smith，1776）。貝利和米恩斯將現代公司中的委托代理現象概括為“所有權和控制權的分離”（Berle&Means，1932）。換言之，現代公司的所有者和經營者存在著明顯的利益沖突。詹森和麥克林提出了代理成本理論，將公司治理理論納入到現代主流的企業理論（Jensen&Meckling，1976）。代理成本理論的基本觀點是，現代公司存在著委托代理關系，而這種關系會產生代理成本。自此以后，如何降低現代公司的代理成本就稱為公司治理理論的核心內容。公司治理理論強調制度環境對公司治理的影響，如法律和政治途徑、產品和要素市場競爭、聲譽市場等（鄭志剛，2006）。投資者權利的實現依賴于法律體系的完善程度（Hart，1995）。從長遠的角度看，產品和要素市場競爭對公司治理具有重要作用，但對股東、經理人員的監督能力非常薄弱（Jensen，1986）。經理人員對經理人勞動力市場聲譽的關注，約束了自身的行為（Fama，1980）。

鑒于國家將獨立學院視為民辦高等教育的重要組成部分，因此，混合所有制職業院校有可能被納入民辦教育進行管理。那么，我們有必要對民辦教育治理的文獻進行回顧。事實上，人們在我國民辦高校也觀察到委托代理現象。為了降低代理成本，馬春波首先提出民辦高校應采用產業化的運行機制，核心是建立規范的法人治理結構（馬春波，2001）。黃勇指出，民辦高校治理的難點是如何解決所有權和經營管理權分離的問題（黃勇，2014）。當前，人們在重點關注民辦高校內部治理機制的同時，也開始關注制度環境的影響。學者們認為產權制度、政府角色等會對民辦高校的治理產生重要影響（李望國&劉曼琴，2014；周海濤&施文妹，2015）。從研究方法來看，學者們主要采用理論研究對民辦高校的治理進行討論，經驗研究還比較少見。

通過文獻回顧可以發現，人們高度關注公司和民辦高校的內部治理機制，對制度環境的關注還比較少。對于混合所有制職業院校的治理來說，不僅應關注其內部治理機制，還應重點關注其制度環境。本文我們將通過案例研究，討論制度環境對混合所有制職業院校治理的影響。

三、案例描述與分析

齊齊哈爾工程學院是一所典型的混合所有制職業院校。從某種意義上說，齊齊哈爾工程學院是我國混合所有制職業院校發展的一個縮影。在治理結構上，齊齊哈爾工程學院既遵循了傳統，又進行了創新。說其傳統，是因為它采用董事會領導下的校長負責制；說其創新，是因為它實行“專業法人”制。因此，對齊齊哈爾工程學院的分析，對改善混合所有制職業院校的治理具有典型意義。

（一）齊齊哈爾工程學院的發展階段

根據辦學資本的來源不同，可將齊齊哈爾工程學院的發展分為兩個階段，即民辦期和混合期。

1.民辦期（1991年3月-1993年6月）。1991年3月，曹勇安開始著手創辦一所具有助考性質的民辦培訓學校，這就是齊齊哈爾工程學院的前身。曹勇安當時擔任齊齊哈爾第一機床教育處的副處長，坐著“鐵交椅”。那么，曹勇安為何放棄待遇優厚的職位而創辦培訓學校？曹勇安解釋說，“我這個人對領導職務既不熱愛也不追求，我就想做個受學生歡迎的好老師，但在體制內很難做到這一點”[1]。學校創立之初比較艱難，曹勇安描述說，“校舍是租的，廣告是賒的，教師是聘的，校牌是借的”。盡管如此，學校的發展速度驚人。1993年，學校在校生數已經由8人激增到2000人，辦學規模位于黑龍江同類學校的前三名。可見，學校已經贏得了市場的高度認可。1993年4月，這所沒有校牌的學校有了自己的校名——“黑龍江東亞大學”。endprint

2.混合期（1993年7月至今）。1993年7月，原黑龍江東亞大學兼并齊齊哈爾第一機床廠職工機電學院，開始轉變為一所混合所有制職業院校。通過這次兼并，原黑龍江東亞大學的辦學資本不僅有了私有資本還有了國有資本。原黑龍江東亞大學進行這次兼并，主要是因為職工機電學院已經成為齊齊哈爾第一機床廠的包袱[2]。鑒于學校資本來源的復雜性和產權制度的重要性，在齊齊哈爾市政府的支持下，1999年曹勇安開始進行產權制度改革的嘗試。歷經多年的努力，2005年學校的產權制度改革基本完成。2012年齊齊哈爾國有資產監督管理委員會在《關于齊齊哈爾工程學院國有資產存量的函》中確定：“學院國有資產已經達到10085.74萬元，占學院法人凈資產的33.96%，學院集體資產為19428.93萬元，占學院法人凈資產的65.42%；教職工個人資產為182.82萬元，占學院法人凈資產的0.62%[3]。與此同時，在黑龍江省教育廳的支持下，2001年原黑龍江東亞大學更名為齊齊哈爾職業學院，2011年升格為齊齊哈爾工程學院。

（二）齊齊哈爾工程學院的治理結構

齊齊哈爾工程學院的管理實行的是科層制。在學校的橫向治理上，齊齊哈爾工程學院實行的是董事會領導下的校長負責制；在學校的縱向治理上，齊齊哈爾工程學院實行的是“專業法人”制。可見，齊齊哈爾工程學院治理的重點已經由橫向分權向縱向分權轉移。

1.橫向治理：董事會領導下的校長負責制。齊齊哈爾工程學院實行董事會領導下的校長負責制，建立了“五權分立”的治理結構。根據該校章程，董事會由股東大會選舉產生，是學校的決策機構；校長由董事會負責聘任，負責學校的行政工作，院務工作委員會是其常設機構；黨委會主要由具有黨員身份的院務委員會成員擔任，是學校的政治核心，保證社會主義的辦學方向和國家教育方針的落實；教職工代表大會由全體教職工選舉產生，對院務工作委員會進行監督，民主管理委員會是其常設機構；學術委員會負責學術事務的處理，是學校的學術審議機構。

齊齊哈爾工程學院還通過制定《齊齊哈爾工程學院章程》（以下簡稱《章程》），明確了董事會、校長、黨委會、教職工代表大會和學術委員會的構成、任期、職權和議事規則等具體事務。根據規定，董事會的成員為7-9人，由舉辦者代表、院長、教職工代表等人員組成，每屆任期5年，對學校的發展方向和辦學方針等重要事務進行決策，遵行少數服從多數的議事規則。校長每屆任期5年，可連聘連任，通過院務工作委員會負責學校的日常管理工作等事務。黨委會的成員7人，參與學校重要事項的決策，負責黨的建設和思想政治工作，領導工會、共青團、學生會等群眾組織。教職工代表大會參與民主管理和監督，對事關教職工切身利益的事務進行審議，實行代表票決制，贊成人數超過應到會人數等三分之二方為通過。學術委員會負責處理學術事務，其議事規則是：實際到會人數達到應到會人數的三分之二方可召開，采取表決制作出決定，贊成人數超過應到會人數的二分之一方為通過。

2.縱向治理：“專業法人”制。齊齊哈爾工程學院實行“專業法人”制，是其在院系治理上的創新。所謂“專業法人”制，是對學校內的各專業組織按照“法人方式”實施市場化經營所必須遵循的各項規范的總稱[4]。可見，“專業法人”既是齊齊哈爾工程學院院系治理的一種嘗試，也是學校的各專業進行市場化經營的必要條件。2003年原齊齊哈爾職業學校開始建立“專業法人”制，2006年該制度基本成型，取得了較好的效果。據有關資料顯示，齊齊哈爾工程學院通過實行“專業法人”制，提高了管理效率，提升了教師地位，鍛煉了教師隊伍，加強了專業和市場的聯系，創辦了一批專業公司[5]。

齊齊哈爾工程學院實行“專業法人”制，目的是使專業更加企業化、市場化，調動教職工參與專業建設。那么，“專業法人”的責、權、利是怎樣的呢？對此，原齊齊哈爾職業學院制定的《專業法人條例》進行了明確規定。第一，“專業法人”承擔的教育責任。“專業法人”承擔的教育責任包括編制人才培養方案、組織教學指導委員會、負責建立實習實訓基地、指導學生職業發展、承擔學生就業安置、組織教育科研活動、創辦與專業相關的經濟實體等。第二，“專業法人”享有的教育權利。“專業法人”享有的教育權利包括招生計劃權、課程設置權、教學組織權等。第三，“專業法人”獲得的利益。專業法定代表人享受講師的工資待遇，其考核結果與晉升、獎勵掛鉤[6]。“專業法人”在運行過程中，接受系和職能部門的雙重領導。可見，齊齊哈爾工程學院已經將權力下放到專業，使學校成為一個“底部沉重”的扁平化組織。

（三）齊齊哈爾工程學院治理的制度環境

齊齊哈爾工程學院在治理的過程中，受到制度環境的深刻影響。我們發現，影響齊齊哈爾工程學院治理的制度環境主要有以下幾個方面：

1.產權明晰。產權明晰為齊齊哈爾工程學院治理提供了經濟基礎。如果產權不明晰，就很難發揮其應有的功能。事實上，產權問題一直困擾著我國民辦教育的發展。那么，齊齊哈爾工程學院的產權問題究竟難在何處呢？簡言之，齊齊哈爾工程學院明晰產權缺乏法律依據。從事實的角度看，齊齊哈爾工程學院的財產來源是清晰的。根據齊齊哈爾工程學院的發展歷史，我們可以發現它是舉辦者白手起家，通過學費滾動發展起來的。然而從法律的角度看，齊齊哈爾工程學院難以明晰產權。長期以來，我國堅持出資者捐資舉辦民辦教育的邏輯，法律上“重視民辦學校的法人財產權，忽視出資者的所有權”[7]。這種立法邏輯有兩個基本缺陷：第一，它沒有看到我國民辦教育的事實。鄔大光教授指出，投資辦學是我國民辦教育的基本特征[8]。換句話說，出資者舉辦民辦教育，不僅主張所有權，還主張收益權。第二，它沒有看到產權對民辦教育的正向功能。一般認為，產權具有激勵、約束、資源配置等多種功能。在投資辦學的條件下，如果不能承認出資者對民辦學校的所有權，就很難對出資者進行激勵和約束，也很難對資源進行優化配置。

法律上的缺陷，不僅難以發揮產權應有的功能，還導致齊齊哈爾工程學院明晰產權經歷了艱難的過程。根據有關資料的顯示，原齊齊哈爾職業學院的產權改革從三個方面展開：“放棄全民身份，工齡置換產權”；以置換出來的產權為基礎，成立教育股份有限公司；劃股到人，使產權人格化[9]。然而對于學校辦學積累的資產歸屬，黑龍江省國資委和學校的意見還是發生了分歧，導致產權改革一度擱置。2005年黑龍江省人民政府頒布了《關于促進民辦教育發展的若干意見》，為解決原齊齊哈爾職業學院的產權問題帶來了契機，黑龍江省教育廳最終批復：“依法確定曹勇安為學院原始創辦人。曹勇安等23人為初始出資人。學院出資人由1993年的23名初始出資人和1999年至2003年的25名新增出資人共48人構成。至2004年學院凈資產1.08億元中，集體資產與出資人的個人資產比例分別為64.43%、35.57%”[10]。換言之，政府最終承認了出資者對原齊齊哈爾職業學院的所有權。產權明晰為學校治理奠定了經濟基礎，促進了齊齊哈爾工程學院的發展。endprint

2.市場競爭。市場競爭為齊齊哈爾工程學院治理提供了重要動力。一般來說，齊齊哈爾工程學院面臨的市場競爭主要包括生源的競爭和師資的競爭。首先，生源的競爭。從學校的發展歷史看，齊齊哈爾工程學院主要是通過辦學積累發展起來的。換言之，如果不能獲得足夠的生源，齊齊哈爾工程學院就很難生存下去。20世紀90年代末，在多種因素的作用下我國開啟了高等教育大眾化的進程。一方面，高等教育大眾化增加了人民群眾接受高等教育的機會，緩解了青年勞動力的就業壓力，增強了經濟發展的內需；另一方面，高等教育大眾化導致高等教育開始從賣方市場向買方市場轉變，生源不足逐漸困擾著民辦高校的發展。其次，師資的競爭。“大學者，大師之所謂也”。一所大學的核心競爭力，主要源于高質量的教師隊伍。在賣方市場階段，民辦高校主要依靠校園建設獲得核心競爭力；在買方市場階段，民辦高校只能依靠教師隊伍獲得競爭優勢。當前，許多高等學校通過高薪聘請高質量的教師，然而鑒于民辦高校辦學經費不足，只能另辟蹊徑。可見，如何在激烈的市場競爭中取勝是齊齊哈爾工程學院必須解決的難題。

齊齊哈爾工程學院通過建立“專業法人”制，在激烈的市場競爭中獲得了一定的優勢。“專業法人”制是在曹勇安的主持下制定和實施的。那么，為何設計這樣一項制度？原齊齊哈爾職業學院在《專業法人條例》第一條開宗名義：“為使支撐學院發展的專業更加企業化、市場化，更好地調動起全體教職工積極參與學院專業建設”。換言之，制定和實施“專業法人”制的目的有二：一是專業與市場相對接。這是職業教育專業建設的基本要求，意味著專業教學標準與產業標準相銜接。在這樣的條件下，學生能夠更好地勝任工作任務，形成良好的就業能力。無疑，這既有利于學生適應競爭激烈的就業市場，也有利于增強齊齊哈爾工程學院對學生的吸引力。二是調動教師參與專業建設的積極性。教師是專業建設的主體。換言之，如果沒有教師的積極參與，職業院校的專業建設就沒有生命力。教師之所以缺乏參與專業建設的動力，是因為教師的責權利沒有統一。齊齊哈爾工程學院通過建立“專業法人”制，明確了教師在專業建設中的責權利，取得了較好的效果。據介紹，齊齊哈爾工程學院近年來創建了十四個專業公司，為學生在真實的工作環境中實踐創造了條件，為教師的職業發展提供了平臺[11]。從院系治理的角度看，齊齊哈爾工程學院將權力下放到專業，使專業成為辦學的主體，能夠更好地適應工作世界的快速變化。

3.政府控制。政府控制是齊齊哈爾工程學院治理的政治環境。阿什比曾說，“任何大學都是遺傳和環境的產物”。從遺傳的角度看，大學具有自身的邏輯，如大學自治、學術自由等；從環境的角度看，大學離不開世俗社會的支持，如辦學經費。大學如果秉承自身的邏輯，就應該遠離世俗社會；大學如果需要生存與發展，就無法拒絕世俗社會。可見，自由與控制是大學在處理與政府的關系時，永遠無法回避的矛盾。當前，政府離不開現代大學，正如卡斯特所言，“大學已經由社會的邊緣步入社會的中心，是社會的發動機”。隨著知識社會的來臨，大學在國家的地位變得日益重要。因此，政府必然通過各種手段介入大學。在現代社會，政府對大學的控制方式主要有法律、政策、財政等。首先，政府可以通過頒布法律，賦予或者收回大學的權力。例如，我國政府頒布《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》），賦予了民辦高校多項辦學自主權。其次，政府可以通過制定政策，規范大學的辦學行為。例如，政府通過制定招生政策，對民辦高校的招生“亂象”進行整治。再次，政府可以通過財政手段，激勵大學的辦學行為。例如，政府實行稅收優惠政策，鼓勵出資者舉辦民辦教育。

政府控制約束了學校管理層的行為，對齊齊哈爾工程學院的治理發揮了重要作用。一方面，齊齊哈爾工程學院基本完成了學校層面的分權制衡。《民促法》對學校組織和活動進行了較為明確的規定。根據《民促法》的規定，齊齊哈爾工程學院實行董事會領導下的校長負責制，建立了“五權分立”的治理結構。其中，董事會是決策機構，校長及其院務委員會是行政機構，黨委會、教職工代表大會及其民主管理委員會是監督機構，學術委員會是學術事務的審議機構。另一方面，齊齊哈爾工程學院正在積極探索院系治理。通過實行“專業法人”制，齊齊哈爾工程學院將權力下放到專業，使專業法人成為辦學的真正實體，學校成為“底部沉重”的組織。應該來說，這符合現代大學發展的基本規律。齊齊哈爾工程學院的治理行為，其背后的邏輯為何？一方面，這是適應政府控制的需要。如果齊齊哈爾工程學院不能完成學校層面的分權制衡，就很難符合法律的相關規定；另一方面，這是學校發展的需要。如果齊齊哈爾工程學院不能積極探索院系治理，就很難在日趨激烈的市場競爭中立于不敗之地。

4.文化認同。文化認同為齊齊哈爾工程學院治理提供了合法性。從本質上說，齊齊哈爾工程學院的治理是一次制度變革。任何制度變革不僅需要動力機制，還需要取得合法性。如果說市場競爭為齊齊哈爾工程學院治理提供了重要動力，那么文化認同就為其提供了合法性。所謂文化認同，就是指對人們之間或個人同群體之間的共同文化的確認[12]。其中，文化認同的核心依據是文化理念。大學是一個有著悠久歷史傳統的組織，秉承著特有的價值觀，如學術自由。改革開放以來，“效率”的觀念在我國深入人心。基于經費來源的匱乏與提高辦學質量的雙重壓力，提高效率成為混合所有制職業院校的重要價值取向。在這樣的條件下，混合所有制職業院校的改革者如果能夠遵循學術自由，堅持效率優先，就能牢牢把握學校改革的話語權。

通過文化認同，齊齊哈爾工程學院的管理層為治理凝聚了共識。一方面，齊齊哈爾工程學院遵循學術自由。為此，學校設有專門的學術委員會以處理學術事務，其基本職責包括審議論證學院的學科和專業設置的規劃及相關的重大事項等。當前，學術委員會的成員主要由學校的行政人員組成，教師在學術委員會中并不占優勢，但教師一直在試圖改變這種局面。盡管如此，學校對學術自由傳統的認同，獲得了教師對治理變革的支持。另一方面，齊齊哈爾工程學院堅持效率優先。學校實行“專業法人”制，既是積極探索院系治理的重要成果，也體現了效率優先的基本理念。原齊齊哈爾職業學院通過制定《專業法定代表人聘任與考核辦法》對專業法定代表人進行嚴格的考核，獎優罰劣。《辦法》第三條第四款規定：“考核結束后，由專業法定代表人所在系提出續聘、解聘、晉級的意見，由人事處審核，報院長辦公會批準”。endprint

四、結論

齊齊哈爾工程學院的治理不僅是一個內生性行為，還受到制度環境的深刻影響。通過以上分析，我們可以得出以下基本結論：

第一，齊齊哈爾工程學院的治理既遵循傳統，又有所創新。說其傳統，在學校的橫向治理上，齊齊哈爾工程學院實行的是董事會領導下的校長負責制，建立了“五權分立”的治理結構。說其創新，在學校的縱向治理上，齊齊哈爾工程學院實行的是“專業法人”制，實現了重心的下移，使其成為一個“底部沉重”的組織。

第二，齊齊哈爾工程學院的治理受產權明晰、市場競爭、政府控制、文化認同等多種制度環境的影響。其中，產權明晰為其治理提供了經濟基礎，市場競爭為其治理提供了重要動力，政府控制是其治理的政治環境，文化認同為其提供了合法性。從某種程度上說，產權明晰、市場競爭、政府控制、文化認同在相當程度上形塑了齊齊哈爾工程學院管理層的治理行為，使其既符合傳統，又能有所創新。

第三，齊齊哈爾工程學院的治理既受制度環境的約束，還是行動者算計的結果。從本質上說，齊齊哈爾工程學院的治理是一種制度創新，這就離不開行動者的積極參與。齊齊哈爾工程學院治理涉及的行動者有股東、管理層、教師、學生、社會人員等。只有收益大于付出的成本，行動者才會參與齊齊哈爾工程學院的治理。因此，為了改善齊齊哈爾工程學院的治理，應該提高行動者的收益。例如，學校應該嚴格落實《章程》的規定，完善董事會的構成、職權、任期和議事規則。

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責任編輯 肖稱萍endprint