從我國勞動力市場靈活性與穩定性現狀探究“缺工”現象

李可愛+++周申

基金項目：福建省科技廳軟科學項目“福建省華僑華人新生代跨國遷移的動因及其對國際貿易的影響研究”（批準號：2017R0066）；福建省社會科學規劃項目“從勞動力市場靈活性與穩定性的視角看福建省‘缺工問題”（2014C038）；華僑大學中央高?；究蒲袠I務費資助項目“勞動力市場分割、技能差異與勞動收入差距的關系”（15SKGC-QT01）

中圖分類號：F249 文獻標識碼：A

內容摘要：近年來，我國東南沿海地區接連出現“缺工”現象，本文首先從經驗層面和制度層面對我國勞動力市場靈活性與穩定性的現狀進行了細致考察，其次從勞動力市場靈活性與穩定性的視角系統分析了我國“缺工”現象產生的原因。本文認為“缺工”現象是我國勞動力市場內部功能靈活性不足、就業穩定性和收入穩定性得不到保障，以及積極的勞動力市場政策不能有效實施的結果，即“缺工”現象是我國勞動力市場靈活性與穩定性非良性互動的體現。

關鍵詞：缺工 勞動力市場靈活性 勞動力市場穩定性

引言

改革開放以來，得益于國家的一系列優惠扶植政策，東南沿海地區的鄉鎮企業得到了蓬勃發展。同時，國家對勞動力流動的限制逐漸放開，八十年代末我國出現第一輪“民工潮”。近三十年來，來自中西部地區的大批農村剩余勞動力遷移到東南沿海地區，滿足了東南沿海地區經濟增長對勞動力的大量需求。但是，2003年我國東南沿海第一次出現“民工荒”，這種被稱為“缺工”的現象開始蔓延。

伴隨著社會主義市場經濟體制的建立，以及市場取向的改革在要素市場的不斷深化，我國勞動力市場的制度建設也在不斷推進，勞動力市場靈活性與穩定性都有了明顯的增強。但是“缺工”現象的出現，不僅與產業結構調整和產業轉移、內陸地區地方政府針對勞動力流失的政策調整、地區間實際收入差距變動、農民工就業需求的代際變化等因素有關，而且該現象也充分暴露出我國勞動力市場改革進程中存在的一些深層次問題。

目前還鮮有學者從勞動力市場靈活性與穩定性的視角來探討“缺工”問題。本文首先結合具體數據分別從經驗層面和制度層面考察我國勞動力市場靈活性與穩定性取得的進展，然后從勞動力市場靈活性與穩定性的視角對我國“缺工”問題進行解釋，最后結合我國的具體國情進一步探尋“缺工”問題的應對策略。

我國勞動力市場靈活性與穩定性的現狀分析

（一）經驗層面

第一，勞動力市場數量靈活性。本文用靈活就業人數在總就業人數中所占的比重來衡量勞動力市場數量靈活性。靈活就業人員是指以非全日制、臨時性和彈性工作等靈活形式就業的人員，主要由自營勞動者、家庭幫工和其他靈活就業人員三部分組成（張陽、張艷，2006）。根據《中國統計年鑒》上就業人員的分類標準，將個體就業與其他形式的靈活就業視為靈活就業，將二者占城鎮就業人員的比重視為度量勞動力市場數量靈活性的指標。表1的數據顯示，我國城鎮靈活就業人數占城鎮就業人數比重基本維持在40%以上（2012年和2013年個別年份除外），但是隨著時間的推移，該比重呈現波動下降的變動趨勢。靈活就業對勞動力市場的影響具有雙重性，它既能夠有效減輕勞動力市場僵化，緩解城市就業壓力，同時也不可避免地會增加勞動力市場的不確定性。

第二，勞動力市場功能靈活性。本文選用取得國家職業資格的人數在總就業人數中所占的比重來衡量勞動力市場功能靈活性。表2中的數據顯示，我國每年參與職業資格認定考核和獲得職業資格的人數分別在總就業人數中所占的比重，均呈現逐年上升趨勢，這說明我國勞動力市場的功能靈活性正在不斷增強。此外，結合地方的調研數據來看，東南沿海一帶該比重遠高于全國平均水平，尤其是廣東、深圳等地。出現該現象的主要原因是東南沿海地區的經濟發達程度較全國的平均水平要高，較高的經濟發展程度要求匹配較高的勞動者素質，這激發了勞動者參與職業培訓和技能鑒定的積極性。

第三，勞動力跨區域流動。本文用流動人口在總人口中所占的比重來衡量勞動力跨區域流動的自由程度。勞動力在區域間的自由流動，可以視為調整勞動力供給的一種有效方式，當勞動力市場在遇到沖擊時，可以起到自動平衡作用，因此勞動力流動自由程度的高低，能夠反映出勞動力市場恢復到均衡狀態調節能力的大小。中國勞動力的流向主要是由落后地區流向發達地區，由中西部內陸地區流向東部沿海地區。根據《全國1%人口抽樣調查》等相關數據，從1982年起，流動人口所占比重就在不斷攀升，2000年突破10%，2010年突破16%。此外，《中國流動人口發展報告2014》指出，到2013年末，全國流動人口的總量為2.45億，超過總人口的六分之一（張原、沈琴琴，2012）。

（二）制度層面

伴隨著市場化改革進程的加快，我國產業結構調整的壓力，和嚴峻的就業形勢給勞動力市場帶來了很大沖擊，勞動力市場也進行了一系列制度和政策層面的調整，主要體現在勞動力市場管制程度、社會福利制度以及積極的勞動力市場政策等領域。

第一，勞動力市場管制。1992年鄧小平南巡重要講話，掀開了我國經濟體制改革的新篇章，勞動力市場也在整個市場經濟體系建設過程中得以建立。為了適應新時期市場經濟的發展需要，我國勞動力市場進行了一系列靈活化改革，政府對勞動力市場的管制有所放松，主要體現在如下幾點：一是就業形式多樣化，鼓勵非正規就業和靈活就業，擴大臨時就業和合同制就業的范圍，引入派遣制并將派遣單位和被派遣勞動者的權利義務，納入到相應法律法規的規范和約束下；二是工作時間彈性化，允許企業根據生產經營狀況，采用彈性工作時間制度；三是雇傭制度改革，打破終身雇傭制度，采用更具彈性的雇傭合同；四是工資制度改革，將職工工資與企業效益和員工績效相結合。

第二，社會福利制度。改革開放以來，我國逐步對社會福利制度進行了改革，改革涉及到包括社會保障的各個具體項目，如社會保險、社會救濟、優撫安置等，改革主要圍繞保障范圍、享受待遇的條件、待遇標準、福利資金籌措等各個方面展開，目的在于保證勞動力市場穩定性。例如，1999年1月22日，國務院第258號令發布了《失業保險條例》，將失業保險的適用范圍擴大到城鎮非國有企業、外商投資企業、私營企業以及非企業化管理的事業單位及其職工，同時規定了職工在失業保險費中的繳納比例。而《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》則規定從2014年10月1日起，將機關事業單位工作人員養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的辦法，并統一提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準，再次提高全國企業退休人員基本養老金標準。此外，表3列出了1999-2012年我國歷年失業保險參保人數和年末領取失業保險金人數的基本情況，從失業保險參保人數來看，1999年到2012年該指標呈逐年上升的變動趨勢；從年末領取失業保險金人數占參保人數的比例來看，該指標不但絕對值很低而且呈逐年下降的變動趨勢。這說明，在制度建設層面失業勞動者的合法權益得到了明確的規定，勞動力的參保意識也在不斷增強，但是在具體的實踐環節卻仍存在一些問題，勞動者的合法權益沒能得到充分保障。endprint

第三，積極的勞動力市場政策。在勞動力市場改革的進程中，我國推出了一系列積極的勞動力市場政策，主要可以概括為以下幾方面：一是為自主創業和自謀職業的下崗失業人員，以及吸納失業人員的企業提供稅收減免優惠；二是為自主創業和自謀職業的人員，提供小額信貸支持；三是各級政府提供一些公益性工作崗位或適當比例的崗位補貼；四是建立公共就業服務平臺，為失業人員提供免費職業介紹和再就業培訓服務，并劃撥專項財政撥款予以支持。在政策設計上能夠看出，該類政策意在促進就業和再就業，幫助失業者重返勞動力市場，在很大程度上保證勞動力市場的數量靈活性。

結合經驗層面和制度層面的具體情況可以看出，我國勞動力市場的靈活性主要體現在非正規就業的發展、勞動力市場功能靈活性增強、區域間勞動力的自由流動等方面，勞動力市場靈活性的增強使得面對市場波動時，勞動力市場能夠迅速調節到均衡狀態，同時也在一定程度上降低了勞動力市場穩定性。政府放松管制、社會福利制度改革，以及積極的勞動力政策的實施，則在增強勞動力市場靈活性的同時，也在努力保證就業穩定性和收入穩定性。

從勞動力市場靈活性與穩定性的視角解釋我國“缺工”現象

在非熟練勞動供給相對過剩情況下，我國頻頻出現“缺工”現象，表明我國勞動力市場的靈活性和穩定性均較為缺乏。轉型期，我國勞動力市場分割使得勞動力跨區域和跨行業流動不暢、勞動力技能單一難以適應轉崗要求、市場機制不完善導致搜尋成本過高等問題，大大降低了勞動力市場靈活性，而社會保障機制不健全，則使市場穩定性得不到保證。

（一）勞動力市場內部功能靈活性不足

從理論上講，當面臨外部沖擊時，企業不僅可以通過裁退工人降低用工成本，同時也采取包括縮短工時、輪崗培訓、輪崗放假、適時安排年休假、協商薪酬等措施來穩定勞動關系，體現了勞動力市場內部數量靈活性和內部功能靈活性的良性互動。受2008年金融危機影響的企業，最先采取的應對策略是降薪和縮短工作時間，這反映出我國勞動力市場仍然具有一定的內部數量靈活性。但我國東南沿海受金融危機沖擊嚴重的企業多是低端制造業，勞動者受教育程度普遍較低，職業技能比較單一，且大多沒有通過系統的職業培訓，因而不能有效的適應崗位輪換要求，這就迫使企業不得不采取裁員的方式來緩解沖擊，充分暴露出我國勞動力市場存在內部功能靈活性不足的問題。當經濟形勢好轉訂單增多的時候，裁員過后的企業必然會面臨再次招工，而“缺工”就是在再次招工過程中遇到的用工短缺。

（二）勞動力市場就業穩定性缺失

一般來說，就業保護越嚴格，勞動力市場就業穩定性就越能夠得到保證。而我國的就業保護嚴格程度較低，企業解雇與雇傭員工基本沒什么限制。跟正規就業相比，非正規就業的就業保護程度更低，程序更加簡單。解雇員工的低成本，使得企業在面臨外來沖擊時，更傾向于通過解雇員工的方式來降低生產成本。在我國東南沿海地區，相當一部分農民工從事的是非正規就業，且《中國新生代農民工發展狀況及代際比較》指出，跟父輩相比，新生代農民工的受教育程度更高、維權意識更強，但是他們的受教育程度仍以初中、高中、中專、技校為主，難以步入正規就業渠道，非正規就業依然占據就業的主導地位。這一方面說明我國就業保護制度不夠嚴格，以減弱工人的就業穩定性為代價，來增加勞動力市場的外部數量靈活性；另一方面深刻反應出企業的權益意識淡漠，與新生代農民工權益意識提高之間存在矛盾。從這個角度說，就業穩定性缺失是造成“缺工”的一個重要原因。

（三）勞動力市場收入穩定性缺乏

民工群體的流動性很強，且主要就業于用工機制比較靈活的民營企業，員工的頻繁流動降低了企業為員工繳納失業保險的積極性，導致失業保險的覆蓋面不足。即便企業為農民工交了失業保險，同樣面臨失業條件下，受二元戶籍管理制度的影響，外來農民工所能得到的是一次性失業補助，跟城鎮居民相比其補助金額寥寥無幾，再加上領取失業保險的手續相當繁雜，實際上農民工失業后很難得到失業保險的經濟支持。社會保障制度不到位，導致農民工的收入穩定性得不到保障，增加了勞動者轉換工作的調整成本，迫使勞動者離開勞動力市場，不利于保持勞動力市場的外部數量靈活性，在一定程度上導致了“缺工”。

（四）積極的勞動力市場政策未能得到有效實施

積極的勞動力市場政策有助于失業者實現再就業，保證企業在市場需求變化時具有調節用工數量的靈活性。技工教育、職業培訓以及再就業培訓等渠道，可以有效提高勞動者的就業能力，增加勞動力市場的功能靈活性。但是，在我國真正通過政府提供的渠道，來提升技能的勞動者數量非常有限，且針對農村轉移勞動力的培訓大多流于形式，培訓質量和效果并不理想。促進失業人員再創業以及鼓勵企業吸收失業勞動者的減稅、擔保貸款、社保補貼等相關政策，對促進勞動力重新返回勞動力市場有一定的作用，但是在我國相關政策的覆蓋范圍仍然不夠廣泛。積極的勞動力市場政策未能得到有效實施，一方面阻礙了勞動力的再就業渠道，另一方面進一步加劇了企業的“缺工”程度。

綜上所述，我國勞動力市場內部功能靈活性不足，迫使企業通過裁員方式來維持雇工靈活性，而就業保護程度不足助長了企業的裁員傾向；社會保障不到位增加了勞動力轉換工作的調整成本，使得勞動力的就業穩定性得不到保障；積極的勞動力市場政策未能得到有效實施，使得失業勞動力難以重返勞動力市場。這一系列因素導致勞動力被迫離開市場，反過來制約了勞動力市場的靈活性，這是近年來“缺工”現象的重要原因。

我國“缺工”問題的應對策略

（一）打破勞動力市場分割

在我國，勞動力市場分割以及戶籍制度造成的就業限制和就業歧視依然存在，正規就業和非正規就業在雇傭和解雇等方面的程序、制度和成本等方面存在很大差異，員工很難從非正式單位轉入到正式單位工作。近年來，國家對戶籍制度進行了一系列改革，但是戶籍制度帶來的隱形就業限制和就業歧視并沒有消除，勞動力自由流動的門檻和成本依然很高。雖然我國不能在短時期內像歐盟等國家和地區，建立統一的勞動力市場，但是可以逐步取消地區限制性政策，為國內勞動力提供統一接受教育、培訓和社會福利等機會，逐漸打破地區壁壘，并進一步建立平等的城鄉就業準入機制，縮小外地務工人員與本地勞動者的就業待遇，促進勞動力在區域間、城鄉間自由流動。endprint

（二）保障靈活就業者的合法權益

我國正處于經濟轉型期，工業化程度和經濟發展水平都有限，該階段低技能勞動力數量龐大且所占比重較高。受人力資本水平和就業制度的限制，大多數低技能勞動力只能進入非正規單位就業，這構成了靈活就業的主體。靈活就業具有低成本、彈性大等優勢，勞動者可以通過非全日制、臨時性、季節性、彈性工作等多種形式，進行自主創業和自謀職業。但是我國政策和相關法律法規關注的重點在正規就業上，靈活就業者的合法權益往往得不到保障。為了促進勞動力市場靈活性穩定性的良性發展，下一步應該將靈活就業納入到現有制度和法律體系之中，對正規就業和非正規就業統籌管理，使靈活就業者的合法權益得到切實保障。

（三）健全社會保障體系

勞動力市場靈活性的提高往往意味著就業穩定性的下降，國家有必要通過健全社會保障體系等措施來增強勞動力市場穩定性。盡管政府已經在社會保障和基本醫療保險等領域做出了很大改進，但是城鄉差距依然很大，社會保障體系并沒有實現省際甚至全國層面的統一，嚴重阻礙了勞動力資源的優化配置，可以嘗試推進全國統一的社保關系轉續辦法。失業保險不能流于形式，保險金的領取手續和程序應該進一步精簡，讓失業者切實得到失業保險的救助。為了幫助失業者能夠重返勞動力市場，政府的再就業服務和培訓政策必須落實到位。同時，充分借鑒國外的經驗，考慮將就業保護制度與社會保障制度有機結合，逐步用社會保障來替代就業保護。

（四）推進積極的勞動力市場政策

推進并落實積極的勞動力市場政策，一方面需要政府加大財政投入，以保證積極的勞動力市場政策有足夠的財政支持；另一方面政府要推出合理有效的政策組合，并將政策充分落實。劃撥一定比例的資金，用于支持公益性就業和再就業技能培訓，培訓項目內容要符合市場的技能需求，切實提高低技能勞動力或失業者的就業技能；建立覆蓋全國的職業信息網絡平臺，做到企業招聘信息和勞動者應聘信息共享，減少勞動需求方和供給方的信息不對稱；進一步完善財政稅收政策，進一步擴大與鼓勵再就業和自助創業相關的減稅、擔保貸款、社保補貼等政策的覆蓋面。通過積極的勞動力市場政策及其有效實施，幫助失業者重返勞動力市場。

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