從資金流看國庫支出與財政支出數據差異及解決方案

米錦欣+++于繼超+++王龍

基金項目：京津冀一體化的聚合型投資分析—世界城市群發展視角下（北京市科技創新服務能力建設-科研計劃），項目編號：PXM2016_014260_000014

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

內容摘要：作為宏觀調控的兩大部門，支出統計數據不一致，不僅影響政府部門的公信力，也會反映出國庫對財政的監督存在一定問題。本文以公共預算資金流為研究對象，還原公共預算資金在國庫支出和財政支出流動及記錄過程中產生的差異，對于探索縮小二者差異的解決方案具有現實意義。

關鍵詞：公共預算 國庫支出 財政支出

國庫支出與財政支出的資金流動比較

（一）國庫支出與財政支出資金來源比較

存放國庫的資金都是國庫支出范疇，包括公共財政預算收入、政府基金預算收入、社會保險基金預算收入等。對單一某級國庫，還包括來自上、下級國庫的調撥資金。

財政支出資金除了包括存放在國庫的資金，還包括部分存放在商業銀行的財政專戶資金，各項借款，如世界銀行貸款、開發銀行貸款，其他借款等。對單一某級國庫，還包括來自上、下級國庫的調撥資金，以及未通過國庫由上級職能部門直接撥付下級職能部門的資金。

由此可見，國庫支出與財政支出記錄的資金對象不完全一致，國庫支出資金范圍要小于財政支出資金。單從資金的角度，不取消財政專戶，二者不可能完全相等。

（二）國庫支出與財政支出路徑比較

支出路徑是公共預算資金流向的真實反映。由于國庫與財政對支出記錄的資金來源及存放不同，支出路徑也有差異：一是國庫支出只記錄存放國庫的資金支出路徑，而財政支出還未進入國庫的部分專戶資金支出（并入支出報表部分）路徑；二是國庫支出記錄的資金路徑反映了資金流的動向，是資金的真實路徑，財政支出記錄部分反映了資金流的動向，部分是會計計量的反映，如按權責發生制列支的資金等。

財政支出路徑分析。財政記錄存放國庫的資金支出路徑。財政職能部門依據預算文件或申請向財政國庫部門發出撥付指令，財政國庫部門據此制作支付憑證。對預算支出，如有預算指標，財政國庫部門以預算支出科目向預算單位撥付資金，如無預算指標或超預算指標，從別的預算支出科目調劑或記暫付款撥付給預算單位；對于往來性支出的撥付，記暫付款。預算單位以結余沖減暫付款，或以調撥收入及繳納收入等方式返回。

財政記錄專戶資金支出（并入支出報表部分）。財政職能部門依據有關文件向財政國庫部門發出支付指令，財政國庫部門據此制作支付憑證，并以暫付款向預算單位撥付資金，在有追加預算指標后，列相應支出科目。預算單位有結余或退還時，退回沖減暫付款，或以調撥收入及繳納收入等方式返回。

國庫支出路徑分析。國庫收到財政國庫部門傳遞的支付憑證，審驗合格，通過國庫會計核算系統處理。對預算支出，主要通過集中支付或實撥支出撥付。對于往來性支出，有實撥和調撥兩種方式撥付。預算單位有結余或退還時，退回沖減支出，或以調撥收入及繳納收入等方式返回。

（三）國庫支出與財政支出使用的系統比較

國庫支出使用的系統有人民銀行經理國庫使用的TCBS系統和商業銀行代理國庫使用的TBS系統。國庫支出系統只能以功能科目記錄支出。財政支出使用的系統是“財政國庫集中支付系統”，除了能以功能科目記錄支出模塊以外，還有賬務管理模塊記錄并反映支付過程和結果，可通過暫付等科目記錄支出，從而在系統內的模塊間實現對財政支出的自動調節。

（四）國庫與財政支出會計記賬方式的比較

國庫支出核算是根據人民銀行基本會計規定，設定資產類、負債類、資產負債共同類以及表外科目進行會計核算，僅用于資金往來的會計賬務核算。支出依據是財政支付憑證或支付指令，預算支付信息一經錄入或導入，國庫核算系統自動記載會計分戶賬與預算支出登記簿，形成預算支出報表。

財政支出是根據財政總預算會計制度，設置了資產類、負債類、凈資產類、收入類和支出類會計科目，同時，財政部門根據《政府預算收支科目》編制公共財政支出功能分類報表。財政總預算會計制度根據不同支出核算的要求，在資產類增設“暫付款”用于核算各級財政部門借給所屬預算單位或其他單位臨時急需的款項，增設“預撥經費”用于核算財政部門預撥給行政事業單位尚未列為預算支出的經費，增設“基建撥款”核算撥給經辦基本建設支出的專業銀行或撥付基本建設財務管理部門的基本建設撥款和貸款；在負債類增設“暫存款”核算各級財政臨時發生的應付、暫收和收到不明性質的款項。

國庫支出與財政支出數據差異的原因及差異結果

兩者之間的差異來源于總量與科目結構的差異。造成總量差異的原因：一是財政與國庫是否同時列公共預算支出科目。預算支出時，財政在有預算指標及預算收入來源的情況下，才列預算支出科目，否則以暫付款、預撥經費等撥付，而國庫都列預算支出科目；往來性支出時，財政都以暫付款撥付，而國庫按支出憑證列預算支出科目或調撥支出科目。二是資金退回處理不規范。預算單位、專戶使用支出退回和調撥收入等方式退回資金，不列或未準確列明原資金性質和用途，國庫收到退回資金時難以準確按照原支出科目沖減。三是部分專戶支出并入支出報表。由于專戶資金未納入國庫管理，專戶資金支出不計入國庫支出，在財政專戶取消之前，此項差異無法解決。

支出科目結構的差異表現：一是財政支出科目使用的隨意性，由于財政部門不按提供給國庫的支出憑證記賬，因此列支出科目時為簡化，多個支出項目列同一個支出科目，而國庫是嚴格按照支出憑證列支出科目；二是財政根據實際支出項目，在不通知國庫的情況下，單方面調整支出科目，導致支出科目差異；三是支出退回處理不規范，預算單位等提供的支出退回科目不規范，國庫與財政使用不同支出科目沖減；四是集中支付系統不聯網，部分地市財政沒有開發集中支付的電子系統，國庫以手工方式清算集中支付資金，為降低工作量，把集中支付全部支出科目統一使用一個科目列支出（通常采用229科目）。具體如表1所示。endprint

方案細分及建議

（一）方案細分

可解決的差異。首先，國庫可按照實際支出科目支付或通過加快集中支付聯網來解決集中支付科目的差異。其次，可要求財政部門在撥付預算支出時，提供詳細的支出說明，包括支出項目是否有預算指標及收入來源等措施解決預算支出的差異。最后，預算支出退回差異的消除可要求預算單位提供準確的原資金性質和用途，國庫與財政據實沖減。

可縮小的差異。財政以預算支出為名，頻繁與預算單位、專戶資金往來，易虛增收支。對此，國庫可以照年初財政提供的預算指標，對財政支出進行總量控制，必要的非預算支出，由財政提供調撥支出憑證。對于財政單方調整科目，如對部分暫付款、預撥經費實際列支時，要求財政主動向國庫提供調整信息，國庫作相應調整。

無法解決的差異。一是財政采用權責發生制，跨年度支出資金；二是財政專戶支出部分；三是部分退回資金無法說明原資金性質和用途。

（二）深化支付改革的建議

規范財政與預算單位資金往來。財政與預算單位之間的往來性支出是國庫與財政支出統計差異的主要根源。建議財政與國庫之間建立調撥收支管理機制，對符合有關文件的財政部門與預算單位之間非預算用途的資金往來，由財政提供特定的支出科目，國庫按照調撥方式支付。

增強TCBS二代系統的支出模塊功能。與財政國庫集中支付系統比較，國庫核算系統只有記錄功能科目的支出菜單，缺乏指標管理等其他功能。建議TCBS二代系統，參考財政國庫集中支付系統，增加相應模塊功能，從信息化的角度實現國庫支出與財政支出一致化處理。

發揮國庫在預算支出中的事中監督作用。從目前預算支出執行來看，國庫除了對憑證印鑒、金額等表面因素進行審核外，缺乏對預算指標、預算額度及用途等支付內涵的審核。國庫嚴格按照支出憑證上的預算科目支出，國庫支出比財政支出總量大出上萬億資金，個別支出科目余額數倍于預算，預算指標形同虛設，表明國庫在預算支出中沒有發揮有效的事中監督作用。建議國庫支出系統里面設置預算指標控制模塊，超過預算指標，要求財政提供相應的追加預算指標文件或拒付。

參考文獻：

1.王畢平.人行國庫與財政國庫支出統計差異分析[J].統計科學與實踐，2011（12）

2.周長軍.國庫與財政支出統計差異問題探究[J].財政科學，2016（9）

3.向際忠.完善國庫與財政支出對賬制度[N].金融時報，2015-11-16endprint