淺析公益二類事業單位內部控制存在的問題與對策

摘 要 隨著我國經濟發展和社會發展步入新常態，在新形勢和新要求的挑戰下，事業單位發展滯后的缺陷逐漸暴露出來。對事業單位進行分類改革，以便更好地為經濟社會發展服務，成了社會共識。公益二類事業單位面臨著公益性和市場性雙重挑戰，自20世紀90年代開始實行的事業單位財務管理等相關內部控制制度亟待改變。本文在分析公益二類事業單位內部控制現狀基礎上，深入分析公益二類事業單位內部控制存在的問題及其成因，并有針對性地提出了新形勢下公益二類事業單位應如何加強內部控制建設的對策，以期為公益二類事業單位內部控制完善提供借鑒和參考。

關鍵詞 公益二類 事業單位 內部控制

隨著事業單位分類改革的進一步推進，公益二類事業單位面臨的內外部環境將迎來巨大變化，市場的屬性得到加強，由此將帶來公益屬性和市場屬性如何平衡的問題。內部控制好與壞將直接影響這個平衡，進一步影響公益二類事業單位公益服務質量和生存發展。

一、新形勢下公益二類事業單位內部控制建設現狀

公益二類事業單位是我國社會經濟發展建設中提供公益服務的主要力量之一，伴隨著經濟社會的快速發展，人民群眾對公益服務的要求也越來越高，進一步深化事業單位改革以滿足人民群眾的需要的任務便顯得迫切而繁重。

2012年4月，黨中央、國務院公布了分類推進事業單位改革的指導意見，該意見明確了事業單位改革的方向和要求，要求到2020年，建立起功能職責明確、治理結構完善、運行平穩高效、監督切實有力的事業單位管理體制和運行機制，構建政府主導、社會力量參與的公益服務新格局、新體系。在事業單位分類改革進行的同一時間，財政部于2011年11月10日在全國發布《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿）征求意見，2012年11月29日在全國印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，決定2014年1月1日起全國執行。2015年12月21日印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，2017年1月25日，印發財會1號文《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，首次要求編制內部控制報告，加大內部控制工作的力度。

隨著事業單位分類改革的確定，劃分為公益二類的單位普遍面臨內部控制屬于單位管理中的薄弱環節這一問題，雖然經過幾年的建設，但還是存在內部控制體系不健全、不完善和不規范的狀況。這種狀況不利于公益二類事業單位保證財產安全，也不利于在生產經營中抵御市場風險，影響公益服務質量，從而對其長遠發展產生重大不利影響。因此找出問題，分析成因，提出解決辦法，成為當前公益二類事業單位的緊迫任務。

二、當前公益二類事業單位內部控制存在的問題及其成因

（一）內部環境不佳

長期以來，很多單位對內部控制的認識是膚淺的，不少單位從單位負責人到所有管理部門對內部控制的意識是淡薄的，偏重事業發展的速度和效率，忽視內部控制建設的跟進，有的甚至錯誤地認為內部控制過于煩瑣影響單位發展進度。這種錯誤的認識導致很多單位不會真正用心在內部控制建設上，走個過場、敷衍了事成了不二的選擇，從而導致單位管理水平得不到提升。這種狀況下，一旦更換負責人或是部分管理層，很多做法就會改變，導致效率變低，質量得不到保障。

（二）缺乏完整的風險評估體系

公益二類事業單位受制于長久以來的慣性思維和做法，在執行方面能力較強。但是隨著事業單位的分類改革，公益二類事業單位需要參與市場競爭。參與市場競爭就面臨著市場風險，市場風險如果過大勢必影響公益二類事業單位的運行和財產安全。風險評估作為內部控制的核心內容，假如風險評估出現錯誤，那么隨之而來的內部控制建設必然會出現方向性錯誤，事倍功半。一部分事業單位雖然按照國家有關規定建立起了一套貌似齊備的內控管理制度，但是并沒有實現內部控制的目的，常常是新瓶裝舊酒，沒有把內部控制有效嵌入單位的日常管理中，在面對內外部環境的變化時并沒有及時進行風險評估和分析，導致事后彌補，影響了內部控制目標的實現。

（三）主要控制活動存在不少隱患

控制活動存在不少隱患，內部控制活動分為單位層面和業務層面，單位層面內部控制主要涉及的決策議事機制、崗位責任制、人力資源政策、單位文化、財務體系和信息技術運作等方面，受限于長久以來的體制內因素影響，導致公益二類企業在面對改革建立可促進自身事業發展的內部控制機制比較滯后，決策議事機制不完善、人力資源政策缺失等問題制約著單位層面內部控制。業務層面內部控制在預算控制、支出控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制等方面還存在不少隱患，需要積極建章立制，梳理業務流程，找出風險點，明確職責，從而進一步彌補漏洞，保障工作質量。

（四）溝通不暢，信息系統建設滯后

內部控制能得到有效執行，其中重要的技術保障就是一個有效、可靠、及時的信息系統。但是目前公益二類事業單位在信息系統建設方面存在滯后現象，相關系統可以進行業務處理，但沒有涵蓋內部控制，業務流程和內部控制不能有機結合，從而致使內部控制不能有效運行。同時，事業單位內部業務處理流程還是存在橫向溝通聯系不夠，都是做好本部門工作，一旦出現跨部門的事項就容易產生推諉、扯皮。相關信息無法有效在各部門上下級之間進行迅速溝通，進一步加劇了各部門之間溝通交流障礙，導致配合不協調，內部控制無法正常運行。

（五）內部控制評價和監督缺失

內部控制的評價與監督是確保內部控制建設不斷完善并有效實施的重要環節。內部控制評價與監督包括自我評價、內部監督和外部監督三個層次。由于長期以來對內部控制建設的投入不足，內部控制建設本身還不完備，所以真實有益的內部控制評價工作無從談起，即使進行了內部控制自我評價工作，也大都是走個過場，并沒有起到應有的作用。經過近幾年的內部控制建設，相關內部監督工作有了極大的改善，但還是存在內部監督工作執行難的問題，監督部門往往是公益二類事業單位內部的一個部門或是一個部門的職能之一，雖有相對完善的內部監督制度，但是在制度彈性空間很大的情況下，內部監督往往只是走個過場，難以起到實際意義。endprint

三、新形勢下加強公益二類事業單位內部控制的對策

（一）積極改進內部控制環境

內部控制環境是內部控制有效實施的前提條件和重要基礎。改善內部控制環境，首先，要強化全體工作人員的內控意識，尤其是增強單位負責人責任意識。因為內部控制的環境涉及一個單位的方方面面，其中領導重視內控程度、內控各部門之間的職權分工、內控各部門之間的相互制衡機制和關鍵崗位的員工個人綜合能力都是內部控制環境中比較重要的影響因素。思想是行為的指導，在內部控制上，思想上的不融入導致行為上的不配合。當內部控制體系建好后，單位負責人要做好思想工作，通過學習宣傳動員讓內部控制制度深入人心，尤其是中層管理干部，通過增強工作人員的內部控制意識來營造一個良好的內部控制環境。其次，內部控制制度要梳理好業務流程，明確廉政風險點和崗位職責，把內部控制制度分解到每個部門和每個人，讓權力運行在內部控制中。第三，內部控制環境的維護需要全體工作人員共同努力，積極整改不合理的工作流程，建立起一套安全、經濟、高效的業務運行機制是確保內部控制環境良好的重要保證。

（二）建立比較完備的風險評估體系

公益二類事業單位一方面參與社會公共事務管理做好公益服務；另一方面還要參與市場競爭，為自身生存發展提供相應的經濟支持。外部環境的變化使得公益二類事業單位必須重視風險評估，一方面是參加市場競爭避免經濟損失；另一方面也是避免出現利用公權力為部門謀取私利影響公共服務質量的情況出現。建立起一套風險評估機制是公益二類事業單位重中之重的任務，首先要成立風險評估小組，建立風險評估相關制度，對經濟活動風險評估至少每年進行一次；當內外部經濟環境或主管部門管理要求以及國家政策等發生重大變化時，應及時對經濟活動進行風險評估。風險評估結果應形成書面報告并及時提交單位領導班子。領導班子根據風險評估報告進行風險應對，從而避免因決策錯誤產生損失。

（三）加強內部控制活動的重要環節控制

單位層面的內部控制活動可以從領導重視，進一步建章立制，明確決策議事機制、崗位責任制等問題加以解決。業務層面控制活動一方面加強規章制度的建設，另一方面還要嚴格保障制度的執行，尤其是重要控制環節，不能讓制度形同虛設，制度執行也只是停留在表面。第一，要加強預算控制，進行全面預算管理。在公益性事業單位內部控制制度完善的過程中，預算管理是很重要的一個環節。由于公益性事業單位的各項經費來源主要是依靠財政部門的核撥，其資金來源以及資金使用都是靠加強預算管理進行控制。通過對各項經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位各項工作的全過程。第二，加強收支、采購、資產、合同控制，建立健全相關內部管理制度，合理設置崗位，明確各崗位職責，確保不相容崗位相分離，強化對各業務控制流程關鍵節點的管控。第三，要認真對待內外部監督的審計整改意見，根據整改意見進行業務流程的調整和內部控制漏洞的彌補。

（四）信息化加強信息傳遞效率和安全，打破業務信息孤島

現代社會是個信息化高度發達的社會，信息的有效性變得短暫。公益二類事業單位領導層應增強信息傳遞在內部控制中起關鍵作用的認識，采取多項措施來保障信息傳遞的效率和安全，尤其是加強信息化建設，有效連接各業務系統信息，打破現在各部門各自為政、信息相互無法溝通的孤島狀態。首先，加大信息溝通交流方面的培訓力度，增強全體工作人員尤其是，中層管理干部對信息傳遞的認識；其次建立起信息溝通的平臺或數據庫，在方便信息溝通的同時，也使信息運行的流程全方位展現在大家的視野中，誰的效率高、誰拖沓一目了然，再輔以相應的績效考核，從而加速信息的傳遞，打破當下信息孤島狀態。

（五）加強內部控制監督和評價

實踐證明，內外部監督結合是最有效的監督方式，結合當前實際工作加強內部監督是重中之重。實施好內部監督，做好自我評價，單位首先要根據自身規模組建一個權威的內部審計機構或是工作組，具有獨立地開展內部審計工作能力，可以采用日常不定期監督、定期監督、專項監督等方式開展內部監督工作；其次，在開展評價工作時可以通過內部審計機構進行自我評價，積極找出問題，彌補漏洞；再次，需要將內部審計和評價結果形成文字報告，報告一定翔實具體，并提出解決方案供領導班子參考；最后，內部控制監督結果要和部門績效掛鉤，對執行好的部門績效予以表彰獎勵，對執行不好的部門予以批評和懲罰并責期改正。

為了適應當下經濟社會的發展，建立健全內部控制已成為公益二類事業單位實現可持續發展的一個重要前提條件，但是內部控制建設也絕非一蹴而就，需要在事業發展進步中積極探索，從而走出一條適合自身發展的內部控制體系。

（作者單位為深圳國際旅行衛生保健中心）

參考文獻

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[2] 張志剛，郝慧慧.分類改革后公益類事業單位財務內部控制問題探析[J].當代經濟，2015（8）：56-57.endprint