行政事業單位內部控制的問題與建議

摘 要 內部控制是行政單位保證資產完整與安全、確保行政行為遵守法律法規、提高行政管理效率和效果、防范舞弊行為的重要舉措。黨的十八大以后，中央政府嚴懲腐敗，向服務型、政務型政府轉變的決心日益明顯，對行政事業單位的內部控制制度的建設和執行情況尤為關注。但是，我國行政事業單位尚未形成系統的內部控制意識，致使其內部控制單位還存在一些問題。本文對行政事業單位內部控制存在的問題進行了分析，并提出了針對性的解決建議。

關鍵詞 行政十二單位 內部控制 建議

一、內部控制概念界定

根據COSO委員會對內部控制的內涵界定，內部控制源自經營者的管理模式，設計和實施內部控制的最終目的是合理保證企業能夠遵循法律法規、保證生產經營的效率和效果、保證企業部門之間的協調和獨立運行、保證財務報告信息的可靠性及公允性。具體包括以下五個關鍵要素：控制環境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監督。《行政事業單位內部控制規范（試行）》中將內部控制闡述為單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

對行政事業單位來說，內部控制的意義主要體現在以下方面：內部控制是防范風險、杜絕腐敗的內在需求；內部控制是促進行政事業單位向社會服務型職能轉變的內在保障；是建設和諧社會的基本需要。

二、文獻綜述

田祥宇、王鵬、唐大鵬從內部控制基本概念、控制目標及范圍、控制標準、實施機制及監督六個角度，將我國《行政事業單位內部控制規范（試行）》與美國《聯邦政府內部控制準則》進行了比較。[1]

尹律、徐光華從國家治理的角度，研究了行政事業單位內部控制信息披露制度機構，對信息披露內容、格式等要素進行了詳細闡述。[2]

陳艷、于洪鑒、衣曉青基于AHP、FCE的視角，構建了評價行政事業單位的內部控制的框架模型。[3]

馬廣辰采用問卷調查的方式，對德州市行政事業單位內部控制實施現狀進行了研究，研究發現以下問題：管理者尚未形成正確的內部控制意識、風險管理較為被動、組織架構不完善、信息傳遞不通暢、監督評價不健全。[4]

金艷認為，國家審計在推動行政事業單位內部控制制度建設方面具有重大的作用，并對國家審計推動完善行政事業單位內部控制的路徑進行了研究。[5]

唐大鵬、吉津海、支博將目標導向與要素導向的內部控制評價模式進行了比較研究，從各控制活動入手，提出了整合觀下的評價模式。[6]

從上述對現有成果的梳理發現，近幾年理論界對我國行政事業單位的內部控制研究成果主要集中在實務操作領域、評價體系構建領域以及信息披露領域。

三、行政事業單位內部控制存在的問題

（一）缺乏控制環境

控制環境是建立內部控制制度的基礎要素，是保證內部控制有效執行的前提。但是目前行政事業單位普遍缺乏內部控制意識，未制定完善的內部控制制度，即使制定了，也不能有效執行。從媒體曝光的“表哥”“房叔”“白條抵庫”等行政違規違法事件來看，當事人及所在單位均缺乏約束意識及制度。控制環境是由人創造的，行政事業單位人員的職業操守、道德素養以及社會價值觀是營造良好的控制環境的關鍵。但是，目前少數行政管理人員貪污腐敗思想嚴重，將自己的職權凌駕于人民之上，官本位思想嚴重，這些因素共同導致行政事業單位控制環境不佳，障礙了內部控制制度的順利實施。

（二）風險評估體系不完善

從審計公布的行政事業單位債務情況來看，中央及地方行政事業單位債務規模逐年增加，其中政府負有償還義務的債務占總債務的68.37%，僅2013年6月，全國行政事業單位債務規模較2012年全年增加了9.02%。行政事業單位債務的快速增加體現出行政事業單位風險管控意識不強、風險評估體系缺失的問題。2007年，國家審計署對中央部委行政部門內部控制建設進行了一次問卷調查，結果顯示，將近73%的行政單位沒有建立風險評估機制，僅有不超過8%的行政單位建立了針對重大事項的風險評估機制。

（三）內部控制活動不嚴格

控制活動與風險評估存在一定的對應關系，也是風險目標導向下的內部控制措施。通過制定管理制度、涉及授權、職業分離等內部控制程序，使得管理者落實管理目標，控制并化解風險，并保證行政事業單位職能的有效發揮。根據2010年審計對中央預算執行情況的檢查結果通報來看，56個部門中，可疑發票共29363張，其中虛假發票共5170張，涉及金額達1.42億元，業務主要涉及職工福利補貼等其他事項。假發票問題反映出行政事業單位對具體業務操作缺乏監督，不重視授權審批流程，財務工作缺乏互相監督檢查，單據控制流于形式。

（四）信息溝通機制不健全

信息溝通系統是容納內外部信息的綜合系統，不僅是行政事業單位內部溝通交流的平臺，更是與外部信息交流的重要媒介。自2011年中央單位首次公開“三公”經費以來，老百姓對“三公”經費的關注有增無減。根據中科院2011年公開的“三公”經費顯示，其日均消費27萬元，而這個數據比住建部全年的經費額還要高。面對外界對中科院“三公”經費的猜疑，中科院解釋“三公”經費較高的原因在于外賓接待頻繁，開支較大。但是，老百姓對于如此高金額、差距如此明顯的賬單并不買賬。盡管行政事業單位公開了經費開支的情況，但是面臨質疑聲，并未重視溝通的重要性及順暢性，最終會影響行政事業單位的公信力。

（五）內部監督不到位

沒有監督的內部控制就是一紙空文，流于形式。要想使內部機構各司其職，共同協調機構職能，就少不了內部控制在其中發揮的作用。而要保證內部控制實施的效率，就離不開監督。監督同樣是相互的行為，是由專職人員對內控的涉及和實施進行評估，及時糾正偏失行為，努力確保行政事業單位的正常運行。內部審計部門和紀檢監察部門是行政事業單位主要的內部監督主體。但是內部審計單位屬于行政事業單位的內設機構，職能發揮受到人情、制度等的限制，獨立性也無法得到保證，因此內部審計發揮內部監督的能力有限。紀檢監察部門也同樣受到人情因素、官官相護等問題的牽絆，監督工作難以順利開展。由于缺乏內部監督，行政事業單位的行為缺乏約束，而這就為貪污腐敗行為創造了條件。endprint

四、完善行政事業單位內部控制的建議

（一）完善內部控制環境

行政事業單位急需完善內部控制環境，要做到這一點，首先應當從領導者入手。領導者應當樹立正確的內部控制意識，對內部控制應當有正確的認識。其次，領導者的業務素質及專業能力對行政事業單位創建良好控制環境起到決定性的作用。領導者如果能夠嚴格要求自己，那么對整個單位的工作氛圍都會產生帶動作用，也能夠杜絕“表叔”“房叔”等類似事件的發生。單位內部形成嚴格要求自己的氛圍，堅決抵制誘惑，也能夠避免貪污受賄事件的發生。

（二）完善風險評估體系

截至2016年底，我國的政府性債務負債率達到53.51%，接近國際警戒線。因此，我國行政事業單位的債務償還風險較大。此外，公務員的道德風險、經濟風險也普遍存在。因此，行政事業單位應當建立健全風險評估機制，首先需要領導者與普通工作人員樹立起風險防范意識。我國行政事業單位一貫處于壟斷地位，缺乏監管機制，這也是導致行政事業單位缺乏風險管控意識及制度的主要原因。因此，我國行政事業單位可以適度借鑒國外經營，引入新公共管理理論，適度引入競爭與懲罰機制，增強風險防范意識，完善風險評估體系。

（三）落實控制活動

制定內部控制制度只是完善行政事業單位內部控制的第一步，要強調具體落實才能得內部控制發揮作用。目前，我國行政事業單位內部控制活動不嚴格、內部審計部無法保證其獨立性。因此，我國行政事業單位應當加強落實控制活動。首先，應當嚴格遵循不相容崗位分離原則，將會計與出納等職責不相容的崗位分離，形成內部制衡、監督機制。其次，落實審批權限。審計署查出的假發票事件充分說明權限審批尚未形成相互監督、相互制衡的形態，因此應當完善審批流程，提前預防腐敗及舞弊事件的發生。

（四）健全信息溝通機制

隨著行政改革的不斷推進，社會公眾對于行政單位的財務決算披露內容越發關注。行政事業單位應當主動公開信息，主動放開群眾監督渠道，接受社會公眾的監督，保障公民的知情權。其次，行政事業單位針對信息公開的內容、范圍、方式和頻率等要素需要制定統一的標準，使信息公開進一步規范化和精細化，在公開的信息內容中有針對性地附上簡單易懂的圖表與說明，使公眾對信息公開的內容更清楚、明白。對于群眾存在疑慮的問題，應當及時解決溝通，只有保障溝通渠道的透明度，建立完善的溝通機制，才能拉近與群眾的距離，才能成為真正的服務型政府。

（五）進一步完善監督機制

完善行政事業單位的監督機制，應當從內部和外部同時入手。從內部來講，應當注重內部審計和紀檢部門的工作職能，擴大職責權限，保證其獨立性，使其不受其他因素的影響，保證監督工作的公平客觀。上述監督部門是內部控制監督的重要工作力量，能夠及時發現內部薄弱環節及舞弊風險，行政事業單位可以據此來完善內部控制體系，將不規范的行政行為扼殺在搖籃里。目前，內部審計是行政事業單位的內設機構，與執行機構處于同一級別，獨立性及職能權限均受到一定程度的限制。因此，行政事業單位可以考慮適當擴大內部審計職能，由主管領導直接負責內部審計工作的開展及匯報，合理設置組織架構，保證決策、執行和監督三種權責分配合理，同時能夠保證監督機構的獨立性。此外，還應當重視外部監督力量，通過內部監督與外部監管兩種力量雙管齊下，切實加大行政事業單位內部控制的監督力度，完善內部控制的監督機制。

（作者單位為華北電力大學<保定>）

[作者簡介：趙澤延，男，河北保定人，非全日制研究生在讀，助理審計師，審計處職員。]

參考文獻

[1] 田祥宇，王鵬，唐大鵬.我國行政事業單位內部控制制度特征研究[J].會計研究，2013（09）：29-35+96.

[2] 尹律，徐光華.關于行政事業單位內部控制信息披露的探討——基于國家治理的視角[J].審計研究，2015（04）：74-79.

[3] 陳艷，于洪鑒，衣曉青.行政事業單位內部控制有效性評價框架研究——基于AHP與FCE的視角[J].財經問題研究，2015（09）：72-79.

[4] 馬廣辰.行政事業單位內部控制實施現狀研究[D].山東農業大學，2016

[5] 金艷.國家審計推動與完善行政事業單位內部控制的路徑選擇[J].財會學習，2017（07）：230-231.

[6] 唐大鵬，吉津海，支博.行政事業單位內部控制評價：模式選擇與指標構建[J].會計研究，2015（01）：68-75+97.endprint