發(fā)揮會計監(jiān)督作用確保扶貧資金精準管理

[摘要]我國扶貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)進入關鍵的決戰(zhàn)時期，中央及各級地方政府為實現(xiàn)2020年全國貧困人口整體脫貧的總體目標逐步加大了資金的投入力度。然而，扶貧資金被貪污、挪用、冒領、閑置、浪費等問題并沒有得到根本的解決。文章以近年來國家審計署的審計報告和審計公告為依據(jù)，通過對扶貧資金出現(xiàn)問題的原因分析，發(fā)現(xiàn)扶貧資金從預算到使用以及效率評價都缺少強有力的會計監(jiān)督。為此，文章提出構建扶貧資金的會計監(jiān)督體系以及完善預算核算體系的對策和建議。

[關鍵詞]審計報告； 會計監(jiān)督； 預算體系； 公共資源

[DOI]1013939/jcnkizgsc201731187

1前言近年來，國家逐步加大扶貧資金的投入力度，多渠道增加扶貧開發(fā)投入。2011—2015年，中央財政扶貧資金從272億元增長到46745億元，年平均增幅183%，2016年中央財政和省級地方財政專項扶貧資金首次突破1000億元。其中，中央財政扶貧資金667億元，同比增長434%，省級財政超過400億元，同比增長50%以上，減少貧困人口1000萬以上。然而，與此同時，國家審計署的審計報告披露的扶貧資金的管理問題依然突出，如何加強對扶貧的管理是迫切需要解決的問題。

2財政扶貧資金在管理和使用上存在問題及原因分析

2014年6月和2016年6月，國家審計署先后兩次發(fā)布公告并向全國人大常委會匯報審計工作報告，披露了扶貧資金存在的問題。

審計了40個縣的扶貧資金5013億元，違法違規(guī)資金1027億元，占抽查資金的2036%。主要問題有：

部分資金分配未充分考慮建檔立卡貧困人口情況；

大量扶貧資金被虛報冒領或違規(guī)使用

扶貧資金閑置或損失浪費嚴重

仔細研讀這兩份《公告》和《報告》，我們發(fā)現(xiàn)造成財政扶貧資金存在問題的原因有以下幾個方面。

21投入渠道分散，統(tǒng)籌整合不到位

我國財政扶貧資金投入和管理機制的特點是“分項投入，多頭管理”。這些扶貧資金的使用和管理部門涉及財政部門、各級扶貧辦、發(fā)展改革委、民委、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部和殘疾人聯(lián)合會等。這種多部門管理的方式，雖然可以調(diào)動和鼓勵更多的社會職能部門積極地參與到扶貧工作中來，但是，也給扶貧工作的統(tǒng)一安排帶來了不少的溝通障礙，使得扶貧資金缺乏有效的協(xié)調(diào)，經(jīng)常出現(xiàn)多項資金投入同一項目、同一成果沖抵多項任務的現(xiàn)象，從而增大管理資金的成本，降低了資金使用的效率。

22基層監(jiān)管薄弱，資金被騙取或違規(guī)使用

在實際工作中，財政扶貧資金的無償性大大激發(fā)了基層地方政府“搶奪”資金的原始動力，由于我們還沒有形成一套完整的、透明的、可操作的基礎數(shù)據(jù)收集方法，導致虛報貧困人口，套取大量扶貧資金的行為屢禁不止，而一旦取得了大量的扶貧資金，出于政績和下年度預算安排的考慮，有些地方政府巧立名目，違規(guī)使用。2013年抽查的扶貧資金中就發(fā)現(xiàn)了此類違規(guī)資金234億元，占抽查總資金的184%。2016年抽查中發(fā)現(xiàn)有151億元（占當年抽查資金的301%）被虛報冒領違規(guī)使用。

23部分扶貧項目無法實現(xiàn)預期效果導致?lián)p失浪費

按現(xiàn)行辦法規(guī)定，需要資金的貧困戶是不能直接接受資金的，要想接受資金，前提是進入當?shù)卣头鲐氜k申報的項目中，而項目的申報和實施卻缺乏群眾的參與，導致有些項目在申請資金后無法具體落實，造成大量損失和浪費。2013年抽查的審計報告中顯示有443268萬元的扶貧資金形成損失浪費，此外，還有227億元扶貧資金閑置1年以上。2016年的情況更為嚴重，有87億元的扶貧資金閑置或損失浪費，占被抽查資金的1735%。

24資金分配未與貧困人口數(shù)據(jù)有效對接，未嚴格按規(guī)定篩選對象

由于我們還沒有形成一套完整的、透明的、可操作的基礎數(shù)據(jù)收集方法，有的地方也未嚴格按規(guī)定條件篩選扶貧對象，加之貧困家庭和貧困人口的傳統(tǒng)思想和臉面等問題，有些貧困人口長期得不到資助，而有些非貧困人口卻大量消耗扶貧資金，導致部門地區(qū)人民對扶貧工作的不信任等問題。2016年的審計工作報告中抽查云南省尋甸縣2015年發(fā)放的1339筆扶貧到戶貼息貸款6560萬元中，僅有711筆3433萬元（占52%）發(fā)放給了建檔立卡貧困戶。

25部分扶貧項目未按規(guī)定履行程序，在個人賬戶上存放扶貧資金

對于扶貧資金的傳遞和使用環(huán)節(jié)，縣級有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都負責項目的實施，都是具體的報賬單位。但是由于種種原因，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府虛開報賬憑證，將報賬資金存放于個人賬戶的情況時有發(fā)生，直接導致扶貧資金脫離正常監(jiān)管。

扶貧資金之所以會出現(xiàn)這些問題，固然有管理機制不到位、行政監(jiān)管力度不夠、分配因素不完善等原因，但是，我們認為，財政扶貧資金的撥付、使用畢竟是一種具體的資金運動形式，既然是資金運動，扶貧資金的來龍去脈就應有一整套完整、系統(tǒng)、全面而連續(xù)的會計憑證做依據(jù)。那么，依據(jù)會計憑證和專業(yè)的會計核算方法對資金運動進行核算和監(jiān)督，防止扶貧資金流失和浪費、提高扶貧資金使用效率就顯得尤為重要。

3構建會計監(jiān)督體系是確保扶貧資金精準的基礎

會計的對象是核算和監(jiān)督的具體內(nèi)容，即資金運動。會計工作通過確認、計量、記錄和披露的專業(yè)方法，能夠全面、系統(tǒng)、連續(xù)、真實、完整地反映資金的來龍去脈。財政扶貧資金作為一種特殊的資金形式，是公共資金、是國有資產(chǎn)和國有資源，是全體人民的共同財富，它的安排、投入、使用和使用效果理應有嚴格的記錄，應該充分發(fā)揮會計的監(jiān)督作用，以接受人民的監(jiān)督。扶貧資金會計的監(jiān)督體系包括單位內(nèi)部會計監(jiān)督、政府部門審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。單位內(nèi)部會計監(jiān)督是監(jiān)督體系的基礎，政府部門審計監(jiān)督是監(jiān)督體系的主導，社會監(jiān)督是監(jiān)督體系的重要補充部分。會計監(jiān)督貫穿于經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生的全部過程，就扶貧資金來說，會計監(jiān)督又可以分為對資金申報和預算審核的事前監(jiān)督、對資金使用過程的事中控制監(jiān)督和對資金使用效果的事后審計和評價監(jiān)督（見圖1）。endprint

圖1扶貧資金會計監(jiān)督體系

31對扶貧資金的事前監(jiān)督

扶貧資金的事前監(jiān)督是指對扶貧資金的申報檢查和預算審核。這方面可以從兩方面入手：一是精準識別貧困人口，細化基礎數(shù)據(jù)的取得，建立貧困人口信息卡片（臺賬）。對于新增貧困人口要有相關真實的原始憑證，比如，因病返貧需有縣級醫(yī)院的證明，突發(fā)事故致貧的要有鄉(xiāng)政府和相關機構的認定說明書等等。對于已經(jīng)脫貧的農(nóng)村人口，要完善退出機制，杜絕“吃貧困”現(xiàn)象的發(fā)生。二是對于基層部門上報的扶貧資金申報項目，各主管上級單位要嚴格按有關的制度和程序辦事，依據(jù)以往的會計資料，結合上一年度扶貧資金的使用情況和使用效果，合理做出追加（減）預算。凡是有違規(guī)使用扶貧資金的，相關負責人或受益者要嚴肅處理，并需重新鑒定該項目后再做相應預算。

32事中控制和監(jiān)管

事中監(jiān)督是指對扶貧資金在使用過程中的監(jiān)督。這一階段的監(jiān)督主體是會計人員，主要是對資金（業(yè)務）發(fā)生時取得的原始憑證進行真實性、合法性、合理性和完整性的監(jiān)督。比如，報賬單位提供的資金的用途是否真實，金額是否準確，經(jīng)手人員簽章等憑證要素是否齊全。對于不真實、不合法的原始憑證，會計人員有權不予受理，并向單位負責人報告；對于記載不準確、不完善的原始憑證應予以退回，并要求按照有關規(guī)定進行更正和補充。扶貧資金的事中控制和監(jiān)督是最為重要和關鍵的環(huán)節(jié)，從前述審計報告中可以看出，絕大部分違規(guī)資金都出現(xiàn)在這一環(huán)節(jié)，我們不能因為預算下達就完事大吉，也不能因為有事后監(jiān)督而放松警惕。再好的預算也需要實施到位來體現(xiàn)，再好的監(jiān)督莫過于防范與控制。

33事后審計與評價

事后的審計監(jiān)督主要是對扶貧資金使用效果的監(jiān)督，它是對會計事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的“再監(jiān)督”，是對扶貧資金的運行活動、計劃執(zhí)行情況和決算進行全面分析和檢查，對違紀行為進行揭露和追究，并提出整改意見，確保扶貧資金有效使用的最后一道關口。事后審計監(jiān)督主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

（1）檢查扶貧資金是否實行專款專戶管理。按照《財政專項扶貧資金管理辦法》第23條之規(guī)定，“扶貧資金實行報賬制管理，分賬核算”。應檢查專款賬戶是否有重復開設、隨意撤銷的現(xiàn)象；檢查專戶資金是否有用于行政事業(yè)單位基本支出、獎金、津貼和福利補貼等支出項目；檢查專款賬戶的利息收入是否已轉(zhuǎn)存本金，是否有轉(zhuǎn)移和挪用的情況；依據(jù)銀行的對賬單逐筆核對檢查專戶發(fā)生額及余額等。

（2）嚴格審核各種原始憑證。原始憑證是扶貧資金使用的最初書面證明，包括外來原始憑證和自制原始憑證，一般來說，外來原始憑證的可信度要比自制原始憑證的可信度高，所以應將重點放在自制原始憑證上，比如可以到當?shù)嘏沙鏊椴樨斦块T扶貧對象名單是否真實；扶貧資金領款人簽字名單是否與財政部門提供的名單相一致；扶貧項目所需物質(zhì)的出入庫記錄是否屬實，手續(xù)是否齊全；外來和自制原始憑證的要素（日期、金額、印鑒）是否符合規(guī)范等。

（3）檢查扶貧項目預算的執(zhí)行情況。主要檢查是否有有關部門的建設項目立項批文、建設項目的初步設計概算文件；是否有工程的材料分析表和工程預（決）算等其他資料；項目的建設內(nèi)容和批準的預算投資是否相符；是否有公開的招投標方式；分析工程預算與決算差額的原因是否合理；相關的材料價格、人工成本和費用定額是否符合標準；有無虛增成本或擅自改變設計的情況等。

4完善公共部門的會計體系是確保扶貧資金精準的基礎

財政扶貧資金作為一種特殊的資金形式，是公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源，無論基于公共受托經(jīng)濟責任理論，還是基于公共管理理論，扶貧資金作為一種公共資源，其委托主體都是國家或各級政府，扶貧資金的管理者和使用者在國家或各級政府賦予管理這些資金權利的同時，應當負有利用好這些資源并對資源使用情況進行匯報的義務，并接受政府和人民的監(jiān)督。然而，現(xiàn)行的財政扶貧資金使用情況只是國家預算體系中一個小的組成部分，其預算編制和披露形式過于簡單，尤其是使用效果的評價更加無法滿足社會公眾的需求。因此，應加強和完善公共部門的會計體系建設。

41改變扶貧資金的預算編制辦法

我國現(xiàn)行的財政預算體系實際上是一種供給制預算，各級政府、各個部門為了更多地爭取預算資源，通常采用增量預算辦法，在預算制定上只做“加法”不做“減法”。但是扶貧資金不同于其他財政資金，從理論上講，扶貧資金的使用效果，應該是貧困人口的逐年減少，與此對應的是扶貧資金的投入也應逐年減少。所以，扶貧資金的預算編制要在國家宏觀和中期預算的基礎上，客觀考量貧困人口變化及原因，采用“零基預算”，正確編制扶貧資金預算支出，要考核預算的編制精度，規(guī)范預算的編制程序，避免出現(xiàn)扶貧資金的閑置和浪費。

42建立扶貧資金的政府財務報告制度

2015年10月，財政部頒布了《政府會計準則—基本準則》，《準則》指出政府會計主體應當編制決算報告和財務報告。扶貧資金作為一項特殊的財政支出資金，它的使用情況既要在“決算報告”中列示，同時也要在政府財務報告中披露。但是，就目前情況來看，我國政府會計財務報告仍然以披露預算信息為主，不能提供公共服務和公共項目效率和效果的信息，扶貧資金的使用情況仍然得不到充分的披露，對扶貧資金的監(jiān)督也就失去了相關的信息資料。筆者認為，我們可以借鑒企業(yè)會計準則的做法，在政府會計具體準則中增加“特殊業(yè)務會計準則”，來反映扶貧資金的運行成本及運行效果。

43主管部門會計核算至關重要

目前，關于財政扶貧資金的報賬程序如圖2所示。

圖2扶貧資金報賬流程

由此可見，對于扶貧資金的會計核算，除了縣級財政的總預算會計和縣級國庫的國庫會計以外，在縣級財政和具體的項目實施單位之間至關重要的扶貧主管單位卻沒有會計核算資料。這將極不利于賬簿之間的核對和檢查。由于主管單位與具體的實施項目單位具有很強的業(yè)務關聯(lián)度，它們之間的會計核對和稽查相對于財政部門來說更為簡便熟練，因此，扶貧主管單位有必要設置相應的賬簿，與財政部門和項目實施單位進行核對檢查，確保這一環(huán)節(jié)不出現(xiàn)問題。

總之，加強會計監(jiān)督，正確反映扶貧資金的來龍去脈和使用效果，是協(xié)調(diào)扶貧資金在政府與管理者這兩者間委托代理關系最為有效的辦法，既能最大限度地滿足貧困人群的切身需要，真正做到“精準扶貧”，又能避免激化社會矛盾，提高政府的公信力，并為政府預算體系改革提供有益的思路。管好用好這些資金、資產(chǎn)和資源應不止于事后審計，還需要制度靠前建設，監(jiān)督全面跟進，注重過程管理。

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[作者簡介]歐陽珍元（1969—），男，漢族，湖南寧遠人，碩士，西北師范大學商學院會計系講師，研究方向：會計、財務管理。endprint