PPP模式下養老項目風險分擔研究

陳旭++賈帥令++李玉彤++李靜

[摘要]在養老機構建設中引入PPP模式已經成為我國當下一種趨勢性、潮流性的社會現實，而公平合理的風險分擔模式越來越成為決定項目成敗的關鍵因素之一。文章從主體維、過程維以及內容維三個角度對PPP養老項目風險分擔進行全面的內容解析與邏輯架構，進而實現對PPP養老項目風險分擔原則與框架的經驗總結和理論概括，并從法律、制度和實踐三個層面上提出PPP養老項目風險分擔的結論性建議，以期為PPP養老項目的發展提供有益的指導與建議。

[關鍵詞]PPP模式；養老項目；風險分擔

[DOI]1013939/jcnkizgsc201731074

1引言

目前，對我國而言，人口老齡化已經漸漸成為新時代背景下的社會常態現象，由此而引發的養老困境也逐漸成為越發迫切的社會問題，傳統的政府包辦式養老已經難以滿足當下日趨多樣化且快速增長的社會養老需求。2016年7月初，國家發改委、民政部正式印發《民政事業發展第十三個五年規劃》，明確了“十三五”期間將在全國范圍內建立健全“公建民營”試點管理辦法，同時肯定了以政府和社會資本合作（PPP）模式來建設養老機構的辦法，掀起了PPP模式在全國范圍內的推廣的熱潮。在PPP養老項目的實施過程中，對于政府和社會投資者而言，詳盡而全面地評估整個項目周期中的各類風險顯得十分必要。尤其是在PPP養老項目合同訂立階段，政府和社會投資者必須對整個采購過程格外重視，以確保風險分擔的公平性與合理性。

2PPP模式下養老項目風險分擔三維體系構建

所謂PPP養老項目的風險分擔，就是將不同類別、不同性質的風險在若干主體之間進行轉移與分配。從理論上講，任何PPP養老項目都存在著某種最優風險分擔狀態，關于風險分擔的研究正是為了尋找并達到這個狀態。受到霍爾三維空間結構理論的啟發，文章將從主體維、過程維以及內容維三個角度對PPP養老項目風險分擔進行全面的內容解析與邏輯架構，進而實現對PPP養老項目風險分擔原則與框架的經驗總結和理論概括。

21主體維度

主體維著眼于“PPP養老項目風險應在哪些主體之間進行分擔”的問題，是從概念上對PPP養老不同風險主體進行范圍界定及身份辨析。從狹義的角度來講，PPP項目的風險主體將僅涉及政府（Public）和私人部門（Private）兩方；而從廣義的角度來講，PPP養老項目的風險將在政府公共部門、私人投資者、貸款方以及最終使用者四方之間進行分擔。廣義的風險主體體現了一種基于社會層面的價值判斷，但出于簡化現實操作的考慮，文章將以狹義的風險主體作為研究對象。

22過程維度

過程維著眼于“PPP養老項目風險分擔的整體框架及其與項目階段的對應關系”。在總結前人研究成果的基礎上，文章將PPP養老項目的風險分擔框架大體上分為三個階段，包括風險初步分擔階段（法律、政策文件）、風險全面分擔階段（談判、合同訂立）、風險跟蹤及再分擔階段（項目建設、運營）。初步分擔階段是指在PPP項目各方根據國家法律、政策文件，對風險分擔責任所做出的預見性判斷，此階段是風險分擔的前提與基礎；全面分擔階段是指通過談判以及合同訂立，對各類風險進行細致而完善的責任劃分，此階段是風險分擔的核心與關鍵；再分擔階段是指對項目建設、運營過程中實際出現的各種合同外風險按照一定原則進行的再分配，此階段是風險分擔的補充與保障。

23內容維度

內容維著眼于“PPP項目全過程中各種風險因素詳盡而具體的分類”，是風險分擔的被實施對象。梳理并總結該領域的現有研究成果，可將PPP項目風險因素歸納為三個層次：宏觀風險、中觀風險、微觀風險。宏觀風險是指因外部大環境變化而引發的風險，如宏觀政治風險、宏觀經濟風險等；中觀風險是指來源于項目系統邊界內的諸多自生性風險，根據PPP養老項目特點，具體可劃分為融資、設計、建設和運營四個風險階段；微觀風險是指項目實施過程中由于合同關系變化所形成的各類內生風險，包括公私關系和第三方關系兩方面。

3PPP模式下養老項目風險分擔原則與框架

從實踐意義上講，PPP養老項目的風險分擔實無固定模式可循，任何的實質性的風險分擔方案都是特定主體在特定條件下經博弈談判所形成的均衡結果。但從理論意義上講，學術研究者本著為實踐提供指導的意識，應在經驗總結與思維創新的過程中為PPP養老風險分擔提供某種普適性的指導原則。而合理的風險分擔原則必須具備兩個功能性作用：“一是可以減少風險發生概率、風險價值損失以及風險管理成本”；“二是分擔的結果可以培養各方的理性謹慎的行為并實現項目整體績效的增益”。基于此，文章在總結反思學術界研究成果的基礎上，提出了風險分擔的三個原則。

31風險控制能力與承擔意愿協同化

關于風險分擔原則，“風險由最有控制力的一方承擔”往往以“共識般的印象”見諸于各類風險研究的文獻評述中，從邏輯上講，似乎頗為言之成理。但筆者認為，風險分擔機制的確立應是某種客觀性與主觀性的深度融合，“風險控制能力”是一種客觀能力的表述，而“風險承擔意愿”是一種主觀意志的敘說，而只有實現二者的結合，才能構建風險分擔原則的完整框架。而若以“風險控制力”作為風險分擔唯一依據，則不免流于片面化與單一化的桎梏之中。

32風險責任分配與收益分享對等化

就實際而言，本節的內容實是對“風險收益對等化”這一原則基于現實維度的批判性思考，因為問題的實質與核心并非是“風險收益對等化”這一論調本身，而是風險分配及收益分享的實際運作機制。所謂風險分配運行機制，可以從兩個層面上加以闡述，在宏觀層面，主要表現為國家相關法律設施及制度設計；在微觀層面，則包括合同訂立時的談判協商機制及風險發生時的相關主體博弈機制。深入審視風險分配的實際運作機制，發現其與收益分享機制并無明顯制度上的銜接性，從而使“風險收益對等化”的倡議難以落在實處。若要真正實現“風險收益對等化”，則必須從制度層面入手，在法律支撐、制度保障以及合同議定等方面實現“風險分配機制”以及“收益分享機制”實時而有效的銜接。endprint

33風險靜態分擔與動態分擔一體化

PPP養老項目有著較長的生命周期，這就在客觀上要求其風險分擔過程不能是一蹴而就的，而應是在長期化、動態化的過程中不斷演繹。針對PPP養老項目不同階段的不同時點，風險的分擔是在靜態的意義上進行的，但串聯所有的時點，其過程又是動態的。因此，在每一個確定風險責任的靜態節點上，無論是法律設施構建，還是項目合同訂立，抑或補充條款的再協商，在極盡其風險責任分擔的科學性、詳盡性、完備性的同時，都要為未來可能出現的變化做出某種預見性的理解與判斷，以實現風險靜態分擔與動態分擔的一體化融合。

統籌考慮風險分擔的三維度以及三原則，可用一種抽象化的方式，也即如下的框架流程圖表達文章所研究的內容。

4結論與建議

在養老機構建設中引入PPP模式已經成為我國當下一種趨勢性、潮流性的社會現實，而公平合理的風險分擔模式在越來越大的程度上決定著項目的成敗，基于如此的認識并結合已有的研究，文章從法律、制度和實踐三個層面上提出PPP養老項目風險分擔的相關建議。

41基于契約精神的法律體系構建

契約精神是現代商業社會的基石，也是實現PPP養老項目有效運行的價值規范，而契約精神的實質就是法治精神。法律之于實踐，既是一種價值層面的指引，又是一種操作層面的限定，風險分擔機制的合理性和完備性，從根源上要追溯于法律體系本身的合理性及完備性上。PPP養老項目法律體系的建設，總體上，應遵循以下三個原則：在法律內容上，既要有指導性原則又要有適應性對策；在法律框架上，既要有單一法律的獨立性又要有法律體系的連貫性；在法律精神上，既要有效益上的考慮又要有公平上的要求。

42基于平等理念的制度設施創新

PPP養老項目風險的責任分擔，就實際而言，是不同風險主體在現實制度框架內通過一系列談判、協商而產生的均衡結果，因此，制度內雙方—“政府部門和社會投資者”實質上的平等談判地位顯得不可或缺。基于平等理念的制度設施創新，應把握以下幾個要點：一是以PPP監管機構的獨立性來實現風險分擔結果的客觀性；二是以爭端解決機制的外部化來實現主體雙方地位的對等化；三是以溝通對話機制的常態化來實現主體雙方意見的趨同化。

43基于績效意識的實踐模式探索

制度的理論設計要在實踐中檢驗，更要在實踐中完善，而檢驗的標準，只能是現實的績效。要不斷豐富和完善PPP養老項目風險分擔模式針對于不同現實主體、不同項目性質、不同股權形式的設計創新，通過以績效為標準的考核評價形式，持續性地進行項目實踐效果對制度設計的逆向信息反饋，進而實現理論設計與制度運行的不斷更新與完善。

參考文獻：

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[作者簡介]陳旭（1995—），男，河南南陽人，就讀于吉林大學經濟學院；賈帥令（1997—），男，河南新鄉人，就讀于吉林大學經濟學院；李玉彤（1998—），女，河北石家莊人，就讀于吉林大學經濟學院；李靜（1998—）；女，山東鄒城人，就讀于吉林大學經濟學院。endprint