從上海當前城市更新背景解讀東京豐島區政府辦公樓與集合住宅一體化開發項目

沙永杰 黑木正郎[日] SHA Yongjie, Masao Kuroki

從上海當前城市更新背景解讀東京豐島區政府辦公樓與集合住宅一體化開發項目

沙永杰 黑木正郎[日] SHA Yongjie, Masao Kuroki

從上海及亞洲城市當前正在推行城市更新的大背景出發，分析新近完成的東京豐島區政府辦公樓與集合住宅一體化開發項目。這一項目是東京池袋副都心區域進行整體更新計劃中的啟動性舉措，歷時12年完成的項目將政府辦公樓、住宅和店鋪等功能布置在同一建筑內，并承載了一個開放的立體公園，為該區域增加了新類型的社區公共空間。

城市更新 | 東京 | 池袋副都心 | 一體化開發項目 | 上海

0 引言：亞洲城市都面臨城市更新的挑戰與發展空間

中國城鎮化正在進入轉型發展新階段，調整城市內部結構，提升城市質量和承載力，在土地利用上控制增量和盤活存量成為今后城市發展的主導方向。在此歷史背景下，城市更新受到廣泛高度重視。上海市政府于2015年連續頒布《上海市城市更新實施辦法》和《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》，可以看作上海進入“內涵發展”①《上海市城市總體規劃（2015—2040）》綱要概要（上海市城市總體規劃編制工作領導小組辦公室，2015年12月）中提出的“內涵發展”包括實施創新驅動、推動城市更新、提升城市品質和推進城鄉一體4個方面。時期的標志之一。其實亞洲所有發達城市，東京、新加坡和香港等都在最大限度地推進城市更新，但并非冠以“更新”的說法。這些亞洲發達城市，尤其是在已經十分成熟的城市中心區，仍面臨城市功能、容量和質量大幅提升的需求，人口持續增長或人口增長需求是城市發展的動力，這一點與西方發達城市的情況有明顯差別。由于發展階段不同，亞洲各發達城市已經積累了相當豐富的城市更新經驗，值得上海參考；目前這些城市都已進入新一輪更高程度的城市更新——通過政府和市場力量合作方式大幅升級公共交通、公共服務和公共空間等城市網絡，在重要城市結點部位通過地塊更新（再開發項目）大幅提升結點區域的承載力、內容和質量等，目的是進一步提升城市能級，保持城市競爭力，并提升市民的滿意度。在此背景下，地塊更新項目是整個城市更新中非常重要的一個方面，尤其是位于城市結點區域的地塊，既要滿足自身功能獨立完整和好用，又要最大限度承擔服務于城市的公共性內容，并能與城市網絡有機整合。城市更新的總體愿景很大程度上需要通過大量地塊更新項目一塊地一塊地逐步實現，這是亞洲發達城市當前城市更新的共識和常識。因此，這些亞洲城市中心區的新落成項目幾乎都是復合功能的，復合程度（包括地塊開發與城市公共交通和市政內容的復合）遠遠超出現有上海城市更新政策擬鼓勵和支持的模式。參考亞洲發達城市比較成熟的城市更新經驗，包括政策、法規和實際案例，并研究這些城市目前的城市更新藍圖、新政策法規和案例，以拓展前瞻性思路，對上海和其他中國城市的城市更新具有重要價值，重要性不亞于學習歐美經驗。

圖1 東京都都心城市結構示意圖

圖2 池袋副都心區域歷史演變情況

雖然日本國家人口已經出現負增長趨勢，但東京人口仍在增長，東京作為全球最重要城市之一，其代表日本參與全球經濟競爭的地位仍將繼續加強，但隨著上海等其他亞洲城市的快速發展，東京必須有足夠的進一步發展才能保持領先地位。由于日本在亞洲率先進入老齡化時期，加上東京居住生活成本高，如何吸引和留住年輕人和年輕家庭，也是東京發展必須面臨的問題。在城市更新方面，東京采取的舉措，無論是城市整體格局、重要城市區域還是地塊開發層面，都必須是促進經濟和人口積極發展，大幅度提升承載力、功能、效率和質量的綜合考量。本文介紹的是東京新近完成的一個位于城市重要區域內的地塊再開發案例，是東京當前城市更新的典型項目。很顯然，這類項目的復雜性、協調難度和解決問題的力度，相比于上海目前實際情況比較超前，體現在觀念、法規、專業規范和項目實施等各個方面，建筑設計的配合倒不是主要問題。上海正在走向“卓越的全球城市”（上海2040總體規劃提出的城市愿景），在接下來的城市更新過程中很快將面臨這個案例中所涉及的相關問題。

1 東京池袋副都心區域的城市更新

東京都都心是指軌道交通環線和環線上各個副都心所涵蓋的范圍，與上海中心城的中心區域面積基本相當，二者也都是城市的核心。東京都都心具有十分清晰的城市結構——軌道環線山手線（JR山手線）形成一個環，串連起代表城市中心的東京站和其他若干副都心。JR山手線始建于1886年，至1925年形成環路，全長34.5 km，一直是東京都都心范圍最重要的公共交通線路，位于環線上的副都心都有各自鮮明的功能、形態和文化氛圍特征，新宿和澀谷副都心不僅在日本家喻戶曉，也是國際知名的城市地標區域。池袋也是JR山手線沿線重要副都心之一，位于環線西北位置，池袋站是多條軌道交通的樞紐，日均乘客流量達250萬人次，僅次于新宿，是世界第二繁忙的軌道交通站，車站兩側及地下設有大規模百貨店和各類商業設施，與車站形成綜合體，車站兩側主要街道上也有大量商業和辦公建筑，形成一個依托池袋車站，面積約1 km2的副都心區域（東側為主），不僅是東京一處著名的商業區，還有大學、劇場和公園，也是豐島區②豐島區是東京都的23個區之一，面積13 km2，池袋副都心是這個區最重要的部分，也是區政府所在地。政府所在地，還有較高比例的住宅，兼具高強度開發、功能復合與高效率的特點。池袋副都心的特點也是東京所有副都心的共同特點，這些副都心位于公共交通網絡結點，范圍緊湊但能級強大，形成了東京都多中心的格局（圖1）。

池袋副都心區域是在1923年東京大地震之后開始城市化的，之前是農田，伴隨著軌道環線山手線形成之后的快速城市化，軌道交通車站周邊出現大量商業設施，外圍是密集的木結構住宅區域。在過去90余年的發展過程中，池袋車站和周邊商業及辦公建筑規模發生了很大改變，1980年陽光城③陽光城（Sunshine City）項目占地約6萬m2，是辦公、酒店和商業等綜合功能開發項目，總建筑面積60萬m2，主樓60層，是當時日本最高建筑。項目落成，標志著這一區域達到高度城市化（圖2）。同時，這一區域內仍保留了大量低矮的老舊木結構建筑，一些街坊的狀況與幾十年前沒有實質性變化，這是池袋副都心有別于東京其他繁華區域的特點——仍有不少尺度宜人，能體會到近代都市風情的街區，但建筑老化，住宅、零售店鋪及餐飲娛樂店等雜亂無章地混搭的問題也造成消防隱患和街區環境質量逐步下降的趨勢。進入21世紀初，長期經濟低迷，老齡化及生育率降低引發的問題在這一帶老舊街區內體現得更加明顯：位于老舊街坊內的豐島區政府大樓是東京23個區中最老舊的區政府辦公樓（圖3），建筑老化、面積不足和消防隱患十分明顯，但新建區政府大樓面臨財政困難；本文案例所在基地距池袋車站僅600 m，基地上的小學因入學兒童數量不足而廢棄（圖4）。如何在該區域注入城市發展新動力顯得十分迫切。

池袋面臨的城市老化和萎縮問題也是東京其他地區和其他日本城市普遍面臨的問題。21世紀初，日本在國家層面推行“都市再生（Urban renewal）”政策，目的是通過推行城市更新（再開發）刺激經濟復蘇、提升城市競爭力和人民生活質量。通過頻繁修訂《都市計劃法》和《都市再開發法》，并新推出《都市再生特別措施法》（2002年）為開展城市更新提供法規保障，大大放寬了可進行城市更新區域、更新實施主體和容積率等限制條件，尤其支持重要區域（高度利用區域）的更新升級。在這一背景之下，豐島區政府、株式會社日本設計為代表的規劃建筑設計機構、相關土地權益人等各方力量共同合作，自2004年起，以區政府新大樓建設和原區政府大樓舊址再開發為契機開啟了池袋副都心區域整體更新程序。因此，豐島區政府辦公樓與集合住宅一體化開發項目實際上是整個區域更新的啟動性項目（表1，圖5-圖6），隨著這個項目的推進，在原區政府大樓舊址建設劇場和音樂廳（圖7），將連接池袋車站與新的區政府大樓的街道改造為林蔭大道，建設新的公園和室外劇場等更新項目也陸續進入程序，至2025年，池袋車站東西兩側將通過跨越軌道線路的巨型廣場融為一體，車站東側區域將有新建設的輕軌線路環繞原有繁華商業街。概括而言，利用20年時間，一系列公共意義和重要拉動作用的再開發項目將重塑池袋副都心（圖8）。

圖3 建于1960年代初的原區政府大樓

圖4 項目實施前的基地情況

表1 東京豐島區政府辦公樓與集合住宅一體化開發項目概況

圖5 項目及周邊的池袋副都心區域

圖6 項目及主要街道改造（林蔭道改造項目）完成效果

2 《都市再開發法》框架下的項目過程和關鍵問題

2001年，由于豐島區內學校合并使基地上的原日出小學成為空地，產權歸區政府，而緊鄰學校的老舊木住宅建筑密集街坊存在防災隱患和環境質量低劣的問題，盡管土地位于車站周邊黃金地段，但是一直沒有得到有效利用，沒有體現價值，正是《都市再開發法》要推進更新的用地。同時，新建區政府大樓找不到合適的建設用地（原址面積過?。?，于是產生了通過《都市再開發法》規定的程序和可以增加容積率等支持政策對小學原址和相鄰土地再開發，同時實現建設區政府新大樓、老舊住宅區更新和完善區域公共綠化網絡3個目標的設想（圖9）。以這個想法為起點，2003年起，株式會社日本設計作為規劃和建筑專業力量開始與相關各個方面開展討論——用規劃和建筑方案為平臺，討論各個具體問題可能的解決方式，包括如何重新劃分土地（包含對城市開放的部分）、新建筑產權如何分配、建設資金和建成后運營管理等問題。基地范圍除了屬于豐島區的原小學用地外，還有很多個人所有的住宅及土地，《都市再開發法》對這類項目的程序有嚴格規定，項目在確保公平和信息公開的前提下推進，必須獲得權益人同意才能實行④按照法律規定，原則上只要有70%的權益人同意就可以執行，豐島區這個一體化再開發項目由于各方面協調溝通處理得好，實際上得到了所有權益人的同意。。

項目從最初討論到完成經歷了12年：2003年7月與居民最初溝通意見，2005年3月居民和區政府聯合成立了正式的開發委員會（項目實施方），2009年7月正式設計工作開始，2011年4月設計獲得所有權益方同意，2011年5月開始建設和土地轉讓手續，2015年3月竣工。作為再開發項目，這個項目周期在日本已經算是短的。前期居民和區政府之間就各個問題的協調并達成一致用了6年，在這個過程中，土地權益人關心的幾乎所有問題都和規劃與建筑方案有關，因此專業機構在其中發揮了相當重要的作用，方案如何確保高效合理使用土地并滿足各方要求，是項目推進的重要因素。

圖7 豐島區原政府大樓地塊及相鄰地塊的再開發基本方案

圖8 2025年的池袋副都心區域——重點再開發項目示意圖

圖9 池袋副都心區域綠化網絡與項目基地關系分析示意圖

圖10 新建筑空間權屬分配關系示意圖

圖11 分為兩棟建筑和一體化建筑的方案比較

《都市再開發法》促成這類項目實現的關鍵在于允許改變容積率上限，確保權益各方的利益并提供建設資金，也通過項目使城市的公共綠化、公共空間和公共通道網絡等方面顯著提升。新增建設容量除了公共空間外，用于市場銷售以獲得建設資金，原權益方可以用自己的土地和建筑換取同等價值的新建筑面積，而無需支付建設成本。在這個項目中，居民用原有房產換取了各自的新住宅或者是新大樓裙房部分的商鋪或辦公面積，區政府也遵守同樣的價值標準，以原小學土地獲得新政府大樓建筑面積的55%，而另45%的面積需要花錢購買。區政府將原政府大樓舊址通過招標方式長期租賃給民間企業進行包含劇場和音樂廳等功能的開發項目（租期76年），并一次性收取租金用于支付新政府大樓45%的面積（圖10）。新政府大樓并沒有帶來財政負擔也是獲得居民同意的重要因素，從這一點看，這個再開發項目是該區域整體更新系列舉措的關鍵一環。

項目前期研究過程中，將區政府大樓和住宅采用并排形式分別建設，還是采用上下一體化形式建設，也是一個重要問題（圖11）。分開建設的好處是建筑管理劃分非常清晰，但每棟樓都會比較狹窄，不便于使用，提供給城市的公共性內容也很難布置；上下一體化的方式在建筑空間上會比較寬敞靈活，下部能提供更好的公共性內容，但是居民和區政府在今后使用中需要就物業管理一直保持合作。經過討論，一體化的方式得到各方面的一致認同，奠定了新建筑的基本格局。

3 建筑設計——兼顧多個方面的解決方案

株式會社日本設計作為規劃和建筑專業機構，從提出最初項目設想起就深度參與各方溝通，歷經6年協調過程，能夠深刻理解池袋副都心城市更新層面和項目各個權益方層面對新建筑的要求，因此拿出了將幾個功能整合在一棟建筑中的“反常”方案——地上49層的綜合體建筑中，1至9層（裙房）是區政府辦公樓，其中1層和2層除了公共空間外均為私人擁有的店鋪和辦公空間，3至9層為政府辦公，10層為抗震和設備層，11至49層為住宅（共432戶，其中原地居民110戶）。服務于副都心范圍的公共綠化、公共空間及地面及地下的公共通道整合在下部，滿足了政府辦公建筑向市民開放的意圖，土地產權人的住宅位于裙房綠丘之上，在景觀、便捷和安全方面非常有利——建筑整體布局十分合理，因而獲得各方支持（圖12）。

建筑裙房部分的設計概念是向城市和居民開放的“城市客廳”，希望豐島區政府新辦公樓像歐洲城市的市政廳一樣開放，吸引市民參與其中的各種活動。建筑一層從四面街道均可進入，內街都通向位于裙房中央的“生態中庭”，面向這個中庭布置了名為“豐島中央廣場”的多功能室內廣場，這個室內廣場與室外的櫸樹廣場可以完全連為一體，整個底層由中庭、室內廣場和室外廣場形成的系列空間成為當地居民舉辦各種活動的最佳場所，傳統的社區活動場景出現在新建筑之中（圖13-圖17）。

圖12 建筑外觀

圖13 櫸樹廣場和建筑臨街面

圖14 建筑一層平面及室內外公共空間與流線示意圖

圖15 建筑一層對外開放的公共通道和生態中庭

除了城市客廳，在裙房一系列退臺式屋頂上設置了立體庭園，被命名為“生態博物館”，這個立體庭園的設計意圖是再現當地曾經的自然山水風光，栽植均選用當地城市化之前的植物種類，既是一個開放的市民公園，也是小學生綠色環保教育的學習場所。這個立體庭園被一層由太陽能發電板、遮陽板、防風板和綠植板構成的“生態幕網”保護著——負責建筑外觀設計的隈研吾建筑師將建筑比喻為大樹，這個“生態幕網”起到的是樹葉的作用，希望能夠給人一種爬上一顆大樹、坐在樹枝上的感覺。立體庭園深受當地居民喜愛，雖然面積不算大，但起到了完善當地公共綠化網絡的作用，而且“生態幕網”讓建筑裙房外觀更加富有特色。建筑底層的一組室內外結合的公共空間、由立體庭園和建筑正面的櫸樹廣場組成的公共綠化、建筑四面留出的沿街步行道和地下二層連通地鐵站的地下公共通道，都為該區域公共網絡增加了重要成分，也使得這棟綜合體建筑有機融入副都心城市網絡（圖18-圖21）。

圖16 豐島中央廣場（可與室外櫸樹廣場連通作為多功能廳使用）

圖17 舉辦市民活動的豐島中央廣場

圖18 建筑裙房立面（左）及位于10層的庭園（右）

圖19 與裙房結合的立體庭園（左）及立體庭園中的小溪是兒童活動場所（右）

圖20 建筑剖面示意圖

盡管建筑下部具有極強的公共性，而位于綠丘之上的住宅則完全體現出城市黃金地段的高檔公寓的品質，沿街道有其獨立的入口，且回遷居民住宅和商品住宅共享同一套設施。作為電梯換乘樓層的11層完全是住宅部分的公共空間，包括具有極好景觀的公共休息區、多功能廳、兒童游戲室和健身房等住戶使用的設施。這棟樓內住宅的優勢獲得市場高度認同，面向市場的住宅盡管價格高于當地平均值，但很快銷售一空，這也實現了為該地區吸引年輕家庭的意圖（圖22-圖23）。

建筑設計還重點考慮了在高密度城市區域內的生態問題，重點體現在生態幕網、生態博物館和生態中庭3處設計上，既增加綠化，又降低環境負荷。生態幕網除了附著部分綠化，還起遮陽作用，生態中庭具有綠化和自然通風作用。

4 總結：對上海城市更新的啟示

在一塊地上實現幾個建筑的功能和容量疊加，并為城市區域提供了附加的公共性功能，且沒有動用市民的稅金——這個案例展示了已經高度城市化的城市今后進一步提升城市能級和競爭力的新途徑（之一）。從上海過去近30年快速發展的角度看，項目歷時12年，似乎很慢，但從整個池袋副都心區域整體提升計劃——21世紀初至2025年將實現的一系列舉措來看，其速度和變化程度相當顯著，畢竟這是在已經發達的東京副都心區域。日本已有的比較成熟的城市更新經驗及目前新一輪城市更新舉措，尤其是在區域更新層面，都值得關注和研究。這個再開發項目對上海當前城市更新的啟示涉及多個方面，包括城市發展觀念，更新項目在土地管理、實施途徑、權益各方共同參與辦法等法規，以及城市規劃及建筑設計相關專業規范相應改進等，以下簡要談及4點。

第一，對于城市重要位置上承載重要功能的區域，模式轉變和大型再開發是不可回避的，是城市競爭力提升的客觀要求。日本二戰后大規模重建曾在1960年代引發所謂“東京沉沒”的討論，很多人，尤其是保護人士批評舊的東京完全被淹沒了，今天看來，有兩點是十分肯定的：（1）如果沒有堪比曼哈頓下城CBD的丸之內區域和新宿副都心區域，東京不可能在全球各類城市排行榜中都保持在前4位，與紐約、倫敦和巴黎排在第一梯隊；（2）東京其實是歷史文化保持相當出色的城市，茶道、神社與和服等傳統要素與當代城市要素鮮活地共生。亞洲城市的快速發展仍在進行，尚未到定型時期，促進城市模式升級的再開發應該被積極看待，不能因為以往粗放型建設帶來的問題而在認識層面否定重大的城市再開發舉措。

第二，正確認識容積率問題，其影響深遠。很大程度由房地產市場推進的粗放的城市建設過程中，容積率確實是資本謀求更多開發利益的重要指標，這讓容積率染上了很強的負面色彩，給社會很多方面，包括一些城市決策者一種片面觀點——好的城市應該是容積率低的，容積率高是一種城市病。將紐約曼哈頓CBD區域，東京丸之內區域和上海浦東陸家嘴CBD區域進行比較，3個區域都承擔了城市經濟活動中樞的職能，范圍也基本相當，但在區域總建筑面積方面顯然陸家嘴CBD少很多，也就是說CBD在物質性容量上不足。城市供電供水和交通擁擠等問題，首要的解決辦法是提升市政供應能力和效率，尤其是公共交通利用率和效率，東京的公共交通使用率，以及池袋車站日均250萬人流就是很好的參照。依靠降低容積率來緩解壓力，會引發城市重要區域競爭力不足和攤大餅的負面效應。

圖21 立體庭園與裙房結合的設計概念圖

圖22 住宅部分的流線和專有空間相對獨立

圖23 建筑地下二層連通至地鐵站的公共通道

第三，法規方面的建設和完善任重道遠。相比于一個開發建設項目的周期，日本在法律制定方面的速度相對較快，修訂也很頻繁，其《都市再開發法》和《都市再生特別措施法》，包括制定和修訂過程，值得特別關注。城市更新法規公開透明，保護所有人權益，以容積率為再開發刺激，尊重市場規律，政府既是與資本和所有權人合作的一方，又能起到主導或引領作用等，這些都是上海城市更新將面臨的問題。

第四，對于上海目前階段而言，政府主導的，完善城市公共功能導向的，在公開透明機制下探求新模式的試點項目應大力推進，以試點項目促進法規建設，并探索與市場類項目接軌的具體辦法。

上海城市發展過程中不乏通過城市更新迅速發展的經驗，如外灘區域從1840年代后期在一片灘涂上開始第一輪城市化至1930年代，曾歷經3次城市化（再城市化）過程，使其成為當時遠東最重要的金融和綜合功能城市區域之一。上海當代的城市更新已經啟動，相信也會取得顯著成就。

（注：本文所有插圖均為株式會社日本設計提供。）

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Toshima Ecomusee Town: An Interpretative Reading of the Government Office and Residence Complex from Nowadays Shanghai Urban Regeneration Background

From nowadays urban regeneration background at Shanghai, this paper introduces the recently completed Toshima Ecomusee Town complex, viewing it as a start-up project of a series of actions to upgrade whole Ikebukuro sub-center district. The redevelopment project took 12 years from initial idea to complete with all relevant parties involved, combines government offices, apartments, shops,public space and a 3D garden all into the complex building, and provides a new image and new types of communal spaces to the district.

Urban regeneration | Tokyo | Ikebukuro sub-center district | Integrated redevelopment project | Shanghai

1673-8985（2017）05-0063-07

TU981

A

沙永杰同濟大學建筑與城市規劃學院教授同濟大學建筑與城市空間研究所常務副所長

黑木正郎[日]株式會社日本設計執行董事，首席建筑師