新數據環境下的城市增長邊界規劃實施評價*

龍 瀛 李 派 LONG Ying, LI Pai

新數據環境下的城市增長邊界規劃實施評價*

龍 瀛 李 派 LONG Ying, LI Pai

城市增長邊界（UGBs）是新版《城鄉規劃法》中的強制性內容，其實施效果的評估是城市規劃學界和實踐界共同關注的熱點。回顧近年來新數據環境，對如何利用土地利用許可數據、人類移動數據和活動數據等新數據，進行了更系統、更深入、更多元、更廣泛的實施評估研究，并且對研究方法進行了總結。這些方法對城市規劃以及規劃實施具有一定的借鑒意義，為未來中國的城市研究、規劃設計和政策制定帶來新的啟示和參考。

新數據環境 | 城市增長邊界 | 規劃實施評價

0 引言

城市規劃是政府引導和控制城市發展的重要工具。為了保證規劃的實施效果，規劃實施評價往往被引入城市規劃的制度之中，成為規劃中不可或缺的環節。英國的區域規劃指南以及美國一些州的規劃文本，都規定了規劃實施評價的相關內容[1]。在中國，規劃實施評價工作也在規劃制度化和法制化的進程中不斷得到強化。2008年1月1日開始實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十六條規定：“省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關，應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見……經評估確需修改規劃的，組織編制機關可按照規定的權限和程序修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃。”可見，規劃實施評價已經被法律確立為規劃修改的一個基本依據，成為中國各級政府所倡導的規劃工作的重點。

根據Talen等[2]對規劃評價的綜述研究，規劃評價包括規劃實施預評價（Evaluation prior to plan implementation）、規劃實踐評估（Evaluation of planning practice）、政策實施分析（Policy implementation analysis），以及規劃實施評價（Evaluation of the implementation of plans），本文屬于其中最后一點（規劃實施評價）的范疇。在中國，規劃實施評價也可以根據規劃內容或不同專業構成進行分類，如空間控制、交通規劃、市政基礎設施規劃等部分的實施評價。作者及合作者從空間控制角度進行探討研究的較多。此外，規劃實施評價方面的研究雖然歷時已久，然而普及程度并不理想，其中根本性的原因主要在于：規劃的實施受到諸多因素的影響，很難將規劃因素與其他因素明確分離；規劃實施效果的影響因素較為廣泛，很難對復雜規劃效果進行綜合評價；規劃評價的價值觀具有多樣性，很難找出統一的價值觀[3]。相應地，規劃實施評價主要包括了兩部分：一是在實證方面，規劃實施究竟產生了什么樣的影響；二是規范方面，基于特定的價值觀評價這一影響是好是壞。我們會在今后的研究中對此進行深入分析。

盡管如此，通過應用一些特定的方法，仍然可以在一定程度上反映規劃實施的成效。根據Alexander和Faludi所提出的PPIP（Policyplan/Programme-implementation-process）規劃評估模型，規劃的實施可以通過一致性（Conformity）、合理的操作過程（Rational process）、關于最優的事前分析（Optimality ex ante）、關于最優的事后評價（Optimality ex post），以及有用性（Utilization）等5個準則來進行評價[4]。其中，一致性準則是目前國際上應用最普遍的一項指標[5-10]。一致性準則認為，如果忽略或排除對不確定因素的考慮，規劃實施的最終結果與最初規劃設計方案的一致性越高，則方案的實施就越成功。這種以規劃的一致性（或契合度）為評價標準的方法，可以在很大程度上反映傳統的藍圖式規劃的實施成效。并且中國現有的很多評價方式也都沿用了這一思路。如廣州、北京的城市規劃方案的實施評價結果顯示[11-12]，在中國大都市圈的中心城市中，相當大一部分的城市擴展都超出了規劃的總量或形態控制范疇。這反映了中國城市中規劃的總量和形態常常被突破的普遍情況。一致性方法被廣為采用，主要是通過規劃邊界與實際開發邊界的對比，來進行評價規劃實施情況，數據多采用遙感手段解譯獲得的城市開發數據。規劃實施評價可以被看作規劃評價的一個方面，是在規劃實施預評價和規劃行為研究、規劃影響描述和政策實施分析之后的一項規劃評價內容，包含了非定量和定量兩種評價方法[5]。

在控制城市蔓延的政策中，容納式城市發展策略（Urban containment policy）以提高城市土地利用密度和保護開放空間為目標[13-14]。容納式城市發展策略通常包含3種形式：綠帶、城市增長邊界（Urban Growth Boundaries，UGBs），以及城市服務邊界[15]。城市增長邊界（UGBs）是應用最廣泛的手段之一。通過劃分城市建設用地與非建設用地、頒布城市發展許可等措施，UGBs將城市化地區與周邊生態開放空間區分開來。UGBs作為一種容納式城市發展政策，在減少城市擴張上，近10年已經被美國許多城市所采納。Puentes等[16]的一個調查表明，美國16.4%的行政轄區有容納式城市發展控制項目。在國內，城市增長邊界（UGBs）是新版城鄉規劃法中的強制性內容，其實施效果的評估是城市規劃學界和實踐界共同關注的熱點。我國城市規劃中的規劃城鎮建設用地邊界，通常被認為與UGBs具有較高的相似性，通常被認為是中國的UGBs[17-19]。

在中國的城市規劃中，傳統劃定UGBs的方法多基于規劃師的個人經驗，因此缺少充足的科學依據和數據支持，很難達到UGBs控制城市蔓延的功效。一些學者對北京六環內規劃建設用地邊界的控制成效進行了研究和評估，發現在前兩個十年規劃期間（1983—1993年、1993—2005年），大量城市建設項目出現在了規劃建設用地邊界外[12]。Tian等[20]、Xu等[21]的研究表明廣州和上海出現了相似的情況。Long等[22]研究了北京1958至2004年間的五年總體規劃，進一步支持了以上觀點。目前多數的UGBs研究和評價工作局限于單個城市或區域，城市間橫向的UGBs實施評估和對比還處于空缺狀態。

信息通訊技術ICT近年來大力發展，數據存儲、數據挖掘和可視化技術日益完善，多種開放且細致的數據也不斷出現，并且基于新數據的社會感知度和響應度日益提高，大數據時代的城市規劃受到中國規劃界的持續高度關注。基于這些數據可以從多個維度描繪在微觀尺度的人類活動和移動，以及環境要素特征。為新時期城市規劃和管理帶來了新的契機，更重要的是，新數據環境使城市與區域研究的新范式推廣成為可能。龍瀛及其合作者提出大模型研究范式以來，基于這些數據運用相應數據分析方法，做了一些研究（圖1）。這對城市規劃實施評價，未來中國的城市研究、規劃設計和政策制定帶來新的啟示和參考。

1 更系統：總規—控規—許可—開發的城市增長邊界實施評價

雖然我國現有的很多控制邊界已經部分地起到了城市增長邊界的作用，如“規劃七線”、禁限建區及適建區界限等，而規劃建設用地邊界仍然是最重要也是最接近UGBs最初概念的城市增長邊界[23]。但總規一般不用來直接指導城市開發建設，由于缺少明確的分析框架的指導與詳細數據的支持，鮮有研究考慮總規到實際開發過程的具體環節，如控制性詳細規劃（控規）和規劃許可（一書三證）。

龍瀛等[24]基于Hopkins[25]的研究，對中國城市增長邊界實施評估框架加以簡化（圖2），其中總體規劃、控制性詳細規劃、建設用地規劃許可證及開發結果，分別代表中國城市規劃實施的4個基本階段。基于此，龍瀛等[24]提出，一套針對中國城市的UGBs實施評估的分析框架，包括總規UGBs、控規UGBs、規劃許可、實際開發這些環節之間的一致性（Conformance）和績效（Performance）。并將該分析框架應用于北京，利用北京2004版總規的UGBs、后續批復的一系列控規UGBs、發放的建設用地規劃許可證（用地證）、利用遙感和人工手段觀測到的城市開發數據（城市擴張即增量開發、城市更新即存量開發），對UGBs進行了系統深入的評估工作。評估結果表明（圖3-圖4），控規與總規相比，UGBs有較大擴張；控規與規劃許可的一致性程度較高；規劃許可與UGBs對實際開發的有限控制力度主要體現在沒有規劃許可的非正式開發。

2 更深入：基于規劃許可數據的新城城市增長邊界實施評價

研究利用2003年至2010年之間土地利用許可數據，來檢查北京城市增長邊界在城市發展過程中的影響。GU等[26]測算了北京的城市增長邊界對于城市發展的影響。利用2003年至2010年之間發布的土地利用許可數據，研究發現從某種程度上而言，政策限制了城市增長邊界之外的城市發展（圖5）。一塊地在城市增長邊界外部的發展有1—6倍可能性，小于在城市增長邊界內部的發展。通過識別策略，即結合雙差法（Difference in differences，DID） 與 斷 點 回 歸 法（Regression discontinuity design，RDD）解決在經驗上的兩個具有挑戰性的問題：混淆政策的存在與城市增長邊界區位的內生性問題。僅僅使用雙差法還不能夠排除政策實施給城市邊界增長帶來的影響，僅僅使用斷點回歸法也不能排除在空間中斷的邊界影響因素。此外，中國的城市規劃的有效性也存在諸多質疑，有些時候存在著“本上畫畫，墻上掛掛”的問題。GU等[26]研究的創新點在于指出至少在北京范圍內，城市規劃扮演著塑造城市形態的重要角色。同時，考慮影響城市開發的多項因素，利用DID和RDD方法，發現UGBs起到了顯著的影響開發的作用。此外，LONG等[27]在時空異質性的城市規劃實施效果評價中發現，與其他版本的北京總規相比，2004版北京總規是建國后的五版總規中引導城市開發最好的一版。

圖1 新數據環境下城市規劃實施研究框架

圖2 城市增長邊界實施評價框架：總規—控規—許可—開發

圖3 績效評估結果

圖4 一致性評估結果

圖5 城市增長邊界實施評價相關圖

圖6 基于4類數據城市邊界間的聯系

3 更多元：基于人類活動和移動數據的城市增長邊界實施評價

LONG等[28]提出了一個評價北京城市增長邊界的方法，使用人類移動數據和活動數據，這些研究數據主要為位置簽到數據、移動刷卡數據、出租車軌跡數據和出行調查數據。用4種類型數據措施來評價城市增長邊界的有效性，在限制人類活動和移動流上，去驗證規劃人口的城市活動情況，驗證城市規劃邊界內，地區間的活動聯系（圖6）。其中，邊界內交通流占了較大比例、并且大量的簽到在規劃邊界內。這個研究說明了北京城市邊界在人類的移動和活動范圍的控制上是有效的。然而，城市邊界內各個組團間的聯系，反映出城市交通流的空間結構差異與城市規劃的目的和決策是不一致的，表明一些發展中的公共交通系統具有可以服務幾個新城的潛力。

基于大量的人類活動和移動大數據，可以從社會視角評價城市的UGBs，比如基于上文提到的一些數據進行評價。利用這些多源新數據，評價北京UGBs的實施效果，研究得出雖然有大量的非正式開發分布在UGBs之外，但UGBs所包含的區域內容納了95%以上的城市活動和移動，這與較大比例的非正式開發結果不一致。原因是多方面的，如非正式開發的使用程度較低、非正式開發政府不提供公共服務，如公共交通等。除了人類活動和移動與較為經典的UGBs一致性評價外，還開展了其他一些評價：評價各個組團的人類活動強度與規劃人口的關系，各城市組團中這些相關性較低；評價各個功能組團之間的聯系，表明北京單中心的城市結構明顯。

圖7 中國部分城市的規劃用地圖

4 更廣泛：中國200個城市的城市增長邊界評價

我國已有的城市增長邊界實施效果評價工作，多從評價物質空間開發與城市增長邊界的一致性（Conformity）入手，且多限于單個城市或區域，城市間橫向的UGBs實施評估和對比還處于空缺狀態。為此，龍瀛及其合作者搜集了全國超過300個城市的正在實施的城市總體規劃圖（圖7），從中提取了城鎮建設用地范圍即規劃UGBs，并將其數字化為GIS圖層。之后，將各個城市的UGBs與來自遙感觀測到的2000—2010年的城市擴張進行對比，最后計算各個城市開發的合法率。對比發現“與規劃的一致性”這個指標，202個城市中有27個低于50%，122個城市低于80%。該研究的貢獻集中體現在：首先，與先前的研究相比，本研究使跨城市、跨區域間的橫向UGBs比較成為可能，進而使不同形式的城市發展對比更加有意義。此外，研究提供了全國整體城市建設發展的趨勢，有效幫助了規劃政策的評估、監督和管理。

5 一些思考

總體上，以上闡述了在新的數據環境下所做的城市增長邊界方面實施評估的小探索，這些研究對進行城市規劃以及規劃實施應有一定借鑒意義，尤其是在新數據環境下，城市規劃及評價面臨較大的機遇和挑戰。新數據在為劃定UGBs提供充足的科學依據和數據支持的同時，也提供了對UGBs實施效果進行量化分析的機會。現階段在這方面廣為應用的新數據主要為開發許可數據及人口移動和活動數據。其中，開發許可數據主要用于與UGBs、實際開發情況進行比對，從而判斷UGBs對城市開發的控制情況。在實踐中，通過對開發許可數據的地理位置分布進行識別分析，并結合雙差法與斷點回歸法來排除干擾因素，可以對UGBs的實施效果進行較為清晰的判斷。而人口移動和活動數據與UGBs的一致性可以反映出城市增長邊界在限制人類活動范圍方面的有效性，同時這類反映人們日常生活和出行軌跡的數據可以幫助我們從人的尺度、社會的視角評價UGBs，例如非正式開發的使用率、未來城市擴張的潛在方向等。

此外，大模型的研究范式也開始應用于城市增長邊界實施效果的評估。區別于傳統的小尺度精細化單元模擬與較為粗略的大尺度區域研究模型，大模型兼顧了大尺度范圍與研究的精細度。通過對大模型的應用，可以實現在研究個體城市UGBs實施效果的同時，進行城市間的橫向比較與綜合分析，從而進行更加全面的趨勢判斷。

然而就規劃實施評價而言，規劃的預期結果與實際結果間出現較低的匹配度，這可能是由不當的規劃使用而非不當的規劃制定所導致。內在的原因可能是現行的城市規劃實施系統是線性而連續的，而實際的城市開發過程要比在系統中預想的更加復雜。這就要求城市規劃實施系統更注重規劃評估的績效方面而非一致性，以允許規劃者和政府制定可以連接規劃和實際開發的政策。

在通常情況下，規劃實施的一致率與期望不符，后期的一致率應小于前期。對北京來說，其案例卻顯示，最高的一致率并不在總規與控規之間，而是在總體規劃與建設用地規劃許可之間。這表明，規劃實施中存在明顯的交叉引用。說明城市更新的存在會導致建設用地規劃許可的績效更高，總體規劃和最終開發結果的一致性也更高。這主要是由于已有城市更新與總規、控規以及建設用地規劃許可都匹配。

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Implementation Evaluation of Urban Growth Boundaries under the New Data Environment

Urban Growth Boundaries (UGBs) become a mandatory requirement in the newest edition of Urban and Rural Planning Law. The implementation evaluation of it is getting increasing attention. This article reviews the newest researches and case studies about the implementation evaluation of UGBs under the new data environment, and how to use new data to fulfill deeper, broader, more systematic,and more diverse researches. The methods of UGBs implementation evaluation summarized in the article could provide some references for the further study of urban planning and policy-making.

New data environment | Urban growth boundaries | Plan implementation evaluation

1673-8985（2017）05-0106-06

TU981

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龍 瀛清華大學建筑學院 清華大學恒隆房地產研究中心博士，副教授，博士生導師

李 派清華大學建筑學院研究助理，碩士

*本文受清華大學（建筑學院）-旭輝控股（集團）有限公司可持續住區聯合研究中心課題“居住選擇行為聚類”資助。