“島區一體化”戰略下平潭區域協調對策研究

福建省城鄉規劃設計研究院，福建 福州 350008

2011 年，“加快平潭綜合實驗區開放開發”寫入國家“十二五”規劃綱要和國務院批準的《海峽西岸經濟區發展規劃》，平潭開放開發上升為國家戰略［1］。2014 年國務院批復同意設立福州新區，批復文件中明確提出，“福州新區要努力培育新的經濟增長極、與平潭綜合實驗區實現一體化發展”。“島區一體化”逐步成為平潭面向區域的第一個關鍵詞［2］。經過五年多的發展，平潭綜合實驗區與福州新區一體化的成效目前主要集中在區域基礎設施通道建設，以平潭海峽第一通道、區域調配水工程為代表項目，經濟產業、社會事業的實際聯動趨緩，聯動機制尚未有效建立。

1 “島區”發展現狀與歷程

平潭與福州新區的發展主要經歷了三個階段。在實驗區設立之前兩地基本缺乏聯系［3］。實驗區設立之后，平潭、福清、長樂三地逐步啟動三地協調發展的探索，主要集中在相關理論研究、發展設想以及通道建設。本階段的探索在福州新區設立之后，探索重點出現一定的傾斜［4］，以具體通道工程建設為主，產業經濟協作探索稍緩。2020 年平潭與福州新區之間的公鐵兩用通道建成后，將推動“島區”關系步入新的發展階段。

表1“島區”發展階段一覽表

表1 “島區”發展階段一覽表

2 “島區”中平潭優勢

平潭綜合實驗區與福州新區資源條件、設區起點相異，目前經濟產業基礎、園區建設、旅游發展以及承擔的職能存在較大的差距［5］。在構建良好的“島區”關系中，平潭需要科學認識自身的優勢所在。

2.1 面向傳統發展路徑平潭不具競爭優勢

土地資源、水資源、交通交建、人口集聚規模、城市能級對于“以制造業為主”的福建沿海地區傳統發展路徑而言尤其重要，而平潭在以上條件約束下，并不具備與福州新區競爭制造業項目的優勢［6］。

開發條件差。相比福州新區，平潭的土地資源、水資源容量非常有限。可開發建設土地資源僅福州新區的三分之一，可利用水資源更是相差甚遠。同時，作為海島地區，平潭生態環境敏感且脆弱，風環境惡劣，受臺風活動影響頻繁，不宜大規模推進城鎮及產業建設。

表2 平潭與福州新區資源稟賦、現狀基礎一覽表

基礎起點低。實驗區設立之初為農業縣，而福州新區已經憑借福清、長樂的產業園區成為福州最主要的制造業基地。福州新區內的城市能級均比平潭高，在人口規模、服務職能、設施配套、交通樞紐條件上均優于平潭。

2.2 平潭軟環境優勢更為突出

對比福州新區，平潭的核心優勢在于旅游資源及政策條件［7］。五年來，得益于特色的海洋環境平潭的旅游發展水平顯著提高。眾多旅游資源的集中提高了資源的豐富度與密集度，也為特色旅游項目開發創造良好的基礎。同時，對比平潭與福州新區所享受的政策，除了省內普惠政策外，平潭享有“綜合實驗區+自貿區+國際旅游島”疊加政策，福州新區享有“國家新區+自貿區”疊加政策，平潭在對臺人員往來、對臺經濟合作、旅游產業發展等方面的政策優勢較為明顯。

3 “島區”一體化下平潭對策

3.1 建立良性競合關系，實現經濟產業一體化

（1）構筑錯位分工的區域定位。從兩地的基礎條件出發，新區應發揮制造業和大數據服務優勢，以生產制造、區域創新服務為主要職能。平潭應發揮政策優勢和資源優勢，走特色發展道路道路，建設成為國際化、高端化、特色化的專業城市，并圍繞核心功能延伸適量的制造業支撐，拓展相應的服務功能。

表3 平潭與福州新區職能分工設想

（2）加強新興產業聯動。在合理分工的基礎上，平潭與福州新區應注重拓展合作關系，探索建立以產業園區為載體的合作共建模式，推動新興產業協作發展。同時，平潭可以聯動福州新區大數據服務中心，積極實踐智慧島建設，共同拓展智慧型產業發展。

3.2 優化功能布局，搭建一體化區域發展格局

按照區域定位以及城市間聯系程度，未來“島區”范圍內應形成“三灣聯動、Y 型鏈接、內外開放”的一體化發展格局。

（1）三灣聯動：即福清灣、濱海灣、江陰灣應依托各自資源優勢，有序分工、互補發展。其中環福清灣地區以平潭國際旅游島為中心，帶動福清灣西岸城鎮組團旅游發展，串聯構筑灣區旅游環。濱海灣地區以福州新區濱海新城為中心，依托空港、海港及主要園區等，重點突出科技研發、數字服務、智慧創意等，形成創新服務灣。江陰灣地區以福清江陰港城為中心，依托港口、園區及城鎮，重點發展臨港產業，形成“港-產-城”融合發展的生產制造灣。

（2）Y 型鏈接：依托海峽一通道、二通道和四通道以及臺海通道，形成對接臺灣，串聯三個灣區以及城市組團的Y 字形發展格局。

（3）內外開放：通過Y 型通道，向東鏈接臺灣以及環太平洋地區，向西通往福建山區城市乃至我國內陸地區，進而融入“一帶一路”國家戰略，構筑北福建的開放前沿。

圖1 島區一體化格局圖

3.3 構筑區域通道，加速基礎設施網絡一體化

基礎設施網絡是保障“島區”一體化的先決條件。構筑互聯互通的島區交通網絡，強化平潭與福州、福州新區的交通聯系，也是推動平潭融入區域的首要任務。重點包括平潭對外聯系的四條通道，建設平潭城際鐵路融入福莆寧城際鐵路網，推進平潭城市異地航站樓建設，加強平潭與福州長樂機場銜接。保障交通網絡的基礎上，進一步推動區域供水、供電、信息網絡的一體化。

3.4 加強同保共育，構建一體化生態安全格局

海壇海峽是介于平潭綜合實驗區與福州新區之間重要的生態要素與紐帶，是國際候鳥主要遷徙中轉站和越冬地，是福建省海域生物多樣性保護的重要區域，對區域生態系統建設至關重要。“島區”發展格局中應加強區域性生態廊道延續，強化環海壇海峽生態要素串接，構筑生態核心圈與區域性山海通廊，進而融入更大區域層面的生態格局。

3.5 建立協調機制，保障一體化順利推進

平潭綜合實驗區和福州新區分屬平潭、福州管理，在機制上應由省政府統籌建立“島區一體化”領導工作小組，福州新區和平潭各自成立工作小組，負責對接溝通、信息收集、政策宣傳等工作［8］，形成“橫向協同、上下聯動”的良好工作格局。堅持以頂層設計引領一體化發展，統籌編制“島區一體化”規劃。建立平潭綜合實驗區-福州新區聯系會議制度，推進重大規劃、重點項目、重要事項的共同研究、共同商議、共同推進。需要省政府決策的事項由牽頭部門匯總后聯合向省政府報告。

4 平潭加快與新區一體化的建議

隨著區域一體化的不斷深入，平潭與福州新區作為毗鄰的兩大國家戰略地區，應當依據自身特點，因地制宜制定區域整合政策，緩解島區間競爭，推動生態保護與經濟建設和諧發展。首先，平潭應科學認識自身優勢，抓住發展重點與關鍵點，以旅游產業為突破口，更多地延展現代服務業，與福州新區構筑合作共贏的的經濟產業發展格局［9］。其次，平潭應積極主動爭取省政府支持，建立多層次的區域管治體系，積極推動多層級的政府及相關利益主體參與政策制定與就決策過程，緩解城市間競爭。第三，平潭應主動加強對接新區，加強海域的生態環境保護與治理，控制近海排污，保障自身的生態環境優勢。