基于利益相關者視角的農村征地拆遷矛盾化解研究

王涵　楊紅倩

摘要：將利益相關者理論引入到農村征地拆遷中，揭示了利益相關者利益訴求和征地拆遷矛盾，并提出了矛盾化解的路徑選擇。應建立健全農村征地拆遷的制度體系，強化基層政府管理目標和責任，嚴格征拆程序，規范各主體行為，營造文明征拆的良好環境和氛圍。

關鍵詞：農村征地拆遷；利益相關者；利益訴求；路徑選擇

中圖分類號：F323.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）19-3768-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.043

Abstract： The Stakeholder Theory was introduced in rural land acquisition and relocation，to reveal the interest demands of stakeholders as well as the contradiction in land acquisition and relocation，finally，the path choices for the contradiction resolution were put forward as following：to establish and perfect the legal system of rural land acquisition and relocation，to strengthen the management target and responsibility of grass-roots government；to enforce the acquisition and relocation procedures and regulate behavior of the subjects；to create a good environment and atmosphere of civilized acquisition and relocation.

Key words： rural land acquisition and relocation； stakeholders； interest demands； path choices

近年來，農村征地拆遷不斷引發矛盾和沖突，暴力拆遷、群體性事件、干群沖突等字眼頻頻出現在公眾的視線之內，影響社會的穩定，也不利于新型城鎮化的規劃和發展。中國進入社會轉型期后，加快了新型城鎮化進程，城鄉建設和項目開發對土地的需求也越來越大。圍繞征地拆遷這個主體，基層政府、開發商、農村村委會（村干部）、被征地拆遷村民從不同的利益角度出發，相互博弈，結果普遍都是農民利益訴求得不到滿足，“鬧大”、群體性事件、越級上訪、干群沖突變得很普遍。據最高人民法院披露的數據，近五年來人民法院所受理的80余萬件行政糾紛案件中，圍繞征地拆遷引起的案件占40%以上，在此同期的國家信訪局的統計數據高于法院。征地拆遷已成為當前影響社會和諧穩定的熱點和誘發社會矛盾沖突的重要觸點。因此，積極做好化解農村征地拆遷矛盾的準備工作，有利于實現和諧征拆，促進社會公平，發展農村經濟，樹立政府的優良形象，加強公民對政府的信任度。

1 征地拆遷利益相關者

1.1 利益相關者

1929-1933年美國金融危機期間多德提出企業管理人員的權力源于企業所有利益相關者的觀點，這是利益相關者理論的思想萌芽；1963年斯坦福研究所首次提出利益相關者這個明確的理論概念，其學者認為只要某一組織或者個體對企業的生存構成影響或者有密切關系就可認為是企業的“利益相關者”（Stakeholder）；1984年弗里曼將利益相關者定義為“能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”[1]，這個界定是被目前學術界所普遍認可和廣泛接受的。

利益相關者的分類研究中，最受矚目的是米切爾的三維評分，他認為作為利益相關者必須具備三個條件：一是影響力，即某一群體是否擁有影響企業決策的地位、能力和相應的手段；二是合法性，即某一群體是否被法律和道義上賦有對企業擁有的索取權；三是緊迫性，即某一群體的要求能否立即引起企業管理層的關注[2]。米切爾根據利益相關者的不同維度特征將其分為完全型利益相關者（Definitive stakeholder）、預期型利益相關者（Expectant stakeholder）、潛在型利益相關者（Latent stakeholder）等。這種分類方法便于分辨和確認利益相關者，提升其理論的可應用性和實際操作性。多個學者也從契約理論、產權理論、資產共用性、資源依賴性理論、企業基本理論等角度，使得利益相關者理論形成比較完善的框架，擴展到多個不同的學科，并應用于企業管理、教育、衛生、旅游管理等更為寬泛的領域。

1.2 征地拆遷利益相關者的三維評分

根據米切爾的三維度評分法，借助米切爾利益相關者影響力模型，地方政府在影響力模型中處于權威性地位，影響力最高；被拆遷村民處于依賴型和需求型地位，影響力僅次于政府；開發商和村委會（村干部）處于潛伏型地位?；诖艘罁瑢r村征地拆遷的利益相關者進行了分類界定，得出以下結論（表1）。農村征地拆遷的利益相關者分為地方政府、被征地拆遷村民、開發商、村委會（村干部）四大類主體。被征地拆遷村民屬于完全型利益相關者，農村征地拆遷在進行系統規劃建設、征用拆遷安排等決策前，必須首先考慮到被拆遷村民，尊重村民意愿，保持平等地位，提高滿意度；地方政府屬于滿足影響力和合法性的預期型利益相關者，一般情況下，依靠公權力就能達到征地拆遷的預期目標，但拆遷的完成時間不定，依據各地的實際拆遷情況而定；開發商與村委會（村干部）這兩個主體僅滿足合法性一項維度，屬于潛在型利益相關者，要更好發揮其利益相關者的作用，一定程度上有賴于地方政府制定更為科學、民主、系統的征地拆遷規劃建設，或者被征地拆遷村民是否已及時快速安全的搬遷，不至影響其作用的發揮。

1.3 征地拆遷利益相關者的利益訴求

1.3.1 地方政府的利益訴求 地方政府在農村征地拆遷中有兩大利益訴求：財政訴求和管理訴求。作為地方政府，首先考慮到的是地方經濟發展，土地屬于稀缺資源，地方政府是土地所有權的代表，依照法定程序收回土地使用權，再以“招拍掛”的方式出讓給開發商，獲得土地出讓金和稅費，實現財政收入最大化。其管理訴求主要是希望通過征地拆遷風險評估預案和大量的宣傳教育工作，最大限度地保障被征地拆遷村民的生命財產安全和基本利益不受損，履行被征拆村莊的公共安全和社會穩定的管理職能。

1.3.2 被征拆村民的利益訴求 村民是整個征地拆遷工作的核心利益相關者，土地是其生存和發展的物質載體。根據馬斯洛的需求層次理論，被征拆村民的利益訴求表現在三個方面：安全保障需求、生存維系需求、生產發展需求。村民的安全保障需求主要包括征拆的信息公開、合法的征拆手段、私人財產的保護等；村民的生存維系需求包括合理的征拆補償、土地的安置和安置房建設等；生產發展需求包括有利的政策條件、良好的就業培訓和農村社會保障等。

1.3.3 開發商的利益訴求 市場經濟的基本特征主要表現在三個方面：利益主體多元化、追求利益最大化、經濟生活市場化[3]。開發商是市場經濟的主體，減少征地拆遷成本，追求經濟利益最大化，實現規模效應和品牌效應是其最終目標。他們將房地產作為投資點，運用自己較強的經濟實力和較廣泛的人力資源關系，與政府搞好關系，取得優惠政策，獲得低準入門檻和征拆的資格審查，并支付政府土地轉讓金，獲得土地開發使用權，進行房屋的建造和出售，獲取預期利潤。

1.3.4 少數村委會（村干部）的利益訴求 在農村征地拆遷的實施過程中，農村基層組織掌握著農村資源和有農村土地收益的再分配權力[4]。村委會作為基層自治組織，其利益訴求是征拆工作公平公正，保障村民合法利益不受損，解決好農民的后顧之憂，并做好新農村未來的經濟發展發展規劃，做好學校、醫院、水電、交通等公共基礎設施建設，實現農村面貌的煥然一新。

2 農村征地拆遷的矛盾

2.1 被征拆村民多元化、復雜化訴求與政府有限理性的矛盾

地方政府作為公共組織，征地拆遷的決策應綜合考慮到政治利益、經濟利益、公共利益之間的互動博弈。由于征地拆遷信息的不完全性，征地拆遷過程也受到各種不同價值觀的影響，政府官員為了達到某些目標而選擇和利用符合其需要的征拆信息，致使征地拆遷的終極目標“和諧拆遷，促進農村經濟發展，保證社會公平”顯現出五花八門的結果，不過占據大多數比例的均是征地拆遷現場爆發激烈的戰況。從眾多房屋強拆事件中明顯看出，有些政府官員在沒有與被拆遷人進行提前協商，沒有出具相關拆遷批文的條件下，直接帶頭，甚至違規動用行政人員，運用威脅、恐嚇、人身綁架等方法對村民房屋進行暴力拆遷，造成百姓流離失所，財產損失。被征拆村民想獲得利益最大化，包括征地拆遷補償標準的提高以及拆遷后的生產生活保障、就業保障、社會保障等，因而“討價還價”或者“鬧大”，在沒有達到自己的心理價位時，拒絕征拆。在征地拆遷中，利益訴求對農民是至關重要的，農民作為弱勢群體擁有較少資源稟賦，其訴求難以進入政府政策的議程。農民只有將自身的問題通過“鬧大”，引起政府尤其是上級政府的關注和重視，其訴求才有可能進入政府的政策議程[5]。

2.2 被征拆村民保障性需求與開發商利益最大化的矛盾

開發商追求利益最大化，遵循效率就是發展機制的原則，因此希望提前或在盡可能短的時間內完成征地拆遷，取得最佳開發時間，減少銀行貸款利息，降低開發投資的風險，加快工程項目進度。為了這些目的，開發商利用公權力的庇佑，對于被拆遷戶的利益，選擇無視，肆意壓低安置補償金。安置補償金在開發成本中占據了40%～60%的比例，當然這部分成本越低越好。部分也會采取賄賂村干部的方法，利用村干部的“熟絡度”欺騙村民簽訂不公平、不合理的補償款，對于拒不拆遷戶，直接實施拆遷。至于房屋拆遷后安置房質量的保障，被拆遷戶的生活質量保障，提供更多更好的就業機會，保護農村周邊的生態環境等需求，開發商自身則沒有直接的社會責任和義務。

2.3 少數村干部私人利益與農村集體利益的矛盾

少數村干部在進行私人利益與集體利益的互動博弈時，私人利益戰勝集體利益，沖破道德與法律的束縛，利用手中權力之便將集體所有的土地變成村委會所有，不考慮村莊的集體利益；利用“熟絡度”對村民釋放煙霧彈，比如保障就業、提高關系戶的補償標準等，不尊重村民意見，無視補償標準；并且中飽私囊，貪污、受賄、挪用專項資金，甚至私下減少補償款的發放。作為村干部，沒有切實考慮村民的利益，如有些地方政府給村民建設的安置房不符合農村的實際，村民的農具、牲畜等沒有地方擱置；有些安置房則存在嚴重的質量問題，下水道的排水、冬天供暖等方面存在漏洞。

3 化解征地拆遷矛盾的路徑選擇

中國征地拆遷法律的不規范，跳出法律的框架，忽視《立法法》、《土地管理法》，自我授權，虛置農村土地所有權，通常以租代征、未批先用、征而不報，或多征少報；地方政府行為的失范，與開發商建立利益鏈條；征拆過程暴力死板，缺乏靈活性，升級矛盾；征地拆遷的補償落實不到位；社會監督機制不到位；相關主體各自為政等，這些都加速了農村征地拆遷矛盾的爆發。因此，在利益相關者視角下化解農村征地拆遷矛盾應該是利益相關主體協同治理，但在實際上，作為隱性的制度協同更能為社會管理來突破和提供持久的社會發展動力，使社會管理始終保持整合社會資源的最大優勢，實現社會協同效應[6]。加之對政府、開發商、村委會三個主體的行為規范與思想道德教育，在良好的征地拆遷氛圍中實現和諧拆遷是有效并且科學的。化解征拆矛盾的路徑選擇可以從以下幾個方面考慮。

3.1 建立健全農村征地拆遷的制度體系

3.1.1 制定農村法律征地拆遷的法律 中國涉及征地拆遷的律法主要有《土地管理法》及其實施條例、《城鄉規劃法》等法律法規和地方政府根據當地實際制定的一些規范性文件，但這些法律規定在征拆廣度和深度以及具體操作層面伸縮空間，界定不明確。與國外嚴格而完善的征地拆遷法律相比，中國尚沒有一部專門針對征地拆遷的法律制度。

首先，雙拳結合。農村征地拆遷法律的起草機構除了人大專門結構外，增加社會力量，形成牽制和監督作用，使得征拆立法草案更為中立，而不是過去立法只由行政機關單方主持起草，部門利益的消散，征拆立法更加確切落實在法律框架范圍之內。改變實際中各級地方人民政府真正行使土地所有權和處分權的局面，確定農民的永久土地產權，使用權和經營權合一。開發商想要購買土地，必須遵從農民意愿，由農民作為市場交易主體，自主選擇，政府的角色是征地拆遷市場的監管者，人民利益的保護者，這樣使得工業用地價格和商業用地價格從兩個極端回歸合理價位，提高土地效率收益，避免政府土地壟斷造成腐敗叢生，征拆矛盾頻發。

其次，準確界定公共利益，聽取多方意見，科學界定，從項目類型上采取例舉方式，將公共利益范圍界定在絕對公共利益之內；從項目效用上采用狹義的公共利益，即人民群眾可以從中直接受益；對于具有商業盈利性質與增加政府財政收入為目的征地拆遷，則設立排除性條款。

最后，《行政訴訟法》中對農村征地拆遷過程中相關爭議沒有作出相關規定，因而應將農村征地拆遷過程中所產生的相關爭議整體納入司法救濟范圍，加強司法機關對土地征收過程的有效監督，增強對被征地農民的權益保護[7]。完善現行行政訴訟法，盡快實施行政應訴工作意見，改變目前征地拆遷矛盾“公正審判難”的局面。同時落實中國官員的終身問責制，有權必有責，在履行不到自身職責的情況下接受問責。

3.1.2 完善落實征地拆遷的合理收益補償標準 目前征地拆遷矛盾頻發的直接原因就是征地拆遷補償標準缺乏合理性與公平性?，F行法律規定的征地補償費，是按照區片價來測算的，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有充分考慮土地的增值收益[8]。征地補償標準的制定需要廣泛征詢農民、村委會、有關部門等的綜合意見，保障被征地村民合理分享經濟社會發展成果帶來的土地增值收益。農村房屋拆遷改變原有政府單方面制定補償標準的舊模式，評估機構的委托單位由村民自由選取，保障其獨立于政府。建立多方參與測量結果評估機制，利用科學方法準確測量被拆遷村民的房屋和土地面積，保障公平公正。同時建立生態破壞懲罰機制，對于惡意破壞生態來謀取經濟利益的，要及時制止并進行相應的懲罰[9]。征地補償標準統籌考慮社會養老保險、醫療保險、住房安置等多渠道措施，推進農村穩定發展。選取貨幣補償的村民，應按照《房地產估價規范》進行補償，并且補助搬遷費用和安置費用，對其進行就業技能的培訓，增加其就業技能，防止坐吃山空之后失去經濟收入來源；對于產權調換的房屋，對被拆遷房屋和拆遷安置房屋必須采用相同的價格評估方法，同時必須考慮土地使用的價格[10]。

3.2 強化基層政府管理目標和責任

3.2.1 地方政府堅持民本思想，樹立正確發展觀 堅持和諧征拆理念，提高強拆風險意識，改變原有過分追求GDP或盲目完成上級任務而不顧及人民群眾切身利益的政績觀。建立當地政府與被征拆村民的“全面對話”機制，對征拆地區進行問卷調查，科學統計，了解民意；公開征拆政策，將征拆政策文件匯編發放到每戶，通過推行信息公開、聯席會議、補償預審計、項目稽查等方式，真正做到政策交民，增加征拆工作的透明度和群眾參與度；同時拆遷手段要溫和，多做村民的思想教育與輿論宣傳工作，不能采用暴力或違法違規手段，增加征地拆遷項目委員會和征地拆遷矛盾調節組的支持力度，幫助解決征拆矛盾沖突。

3.2.2 切斷與開發商的利益鏈條，加強監督 地方政府要明確界定自己在不同征拆類型的角色定位，不得與民爭利，要站在弱勢群眾的立場上妥善處理征拆利益相關者之間的復雜關系。政府官員要依法行政，提高自身道德素質，對于開發商的各種賄賂，要果斷拒絕，同時地方政府不得對市場交易過度介入，避免尋租造成資源無效配置，加大社會成本投入。開設信訪網站，保持信訪渠道的暢通，并配備專業人員及時處理；增加媒體曝光度，對政府公共事務進行媒體解讀，外部監督政府征拆的不當行為，倒逼政府采取正當程序和手段實現和諧拆遷。

3.2.3 增加征拆效果的考核指標，獎懲雙管齊下 各級政府成立政府主管領導牽頭負責的組織機構，在原有考核指標上，將征拆效果增加到政府工程建設年度考核重點指標中。只有將這項工作落實到目標考核中，才能真正實際推動征拆工作的良好效果。對于征拆效果實施良好的政府，給予特別的優秀表彰或財政獎勵，并作為征拆好典型進行示范推行；反之，進行相應懲處，如取消年度評優資格，其領導在重點管理年度內不得提拔任用，或者進行紀律處分等。

3.3 嚴格征拆程序，規范各主體行為

3.3.1 確定嚴格的征地拆遷程序 以法律作為征拆決策的準繩，專家論證為科學保障，利益相關者集體討論為重點，對征拆項目進行風險評估與合法性審查，做好征地拆遷行政決策，并向社會大眾明確公示程序，且在一定時間內收集反饋信息，進行二次精細決策，結果示眾；確保征地符合土地利用總體規劃，明確征用程序，做好征地方案的編制，包括征地主體、征地范圍、現場調查、確定人數和補償標準、征求意見等；設置獨立機構進行征用資格審查，嚴禁未批先占，少批多占等現象的出現，關閉政府特殊工程前期手續綠色通道；明確法律救助程序，“法律賦予其權利的同時，應該賦予其權利一旦遭到侵害時的救濟權”[11]。設置專門解決征地拆遷的法院部門，公正司法對待，當村民在征地拆遷沖突中利益受損時，直接運用法律手段提起訴訟，將依法治國口號落到實處，避免村民訴訟無門，或訴訟時間長、成本高卻得不到法律的解決采取激進方式，引發群體性事件，造成社會不穩定，影響政府形象的后果。

3.3.2 規范開發商行為 開發商要遵循平等競爭規則，尊重村民的平等地位，采用正當手段獲得土地審批和使用權，不得尋租政府，賄賂政府官員來獲取自身利益。法治國家一切都應依法行事，規范拆遷行為，對被拆遷村民進行合理補償，不得惡意壓低補償標準。開發商在獲取稀缺土地資源，實現土地利潤升級的同時，要勇于承擔社會責任，保障被拆遷后村民的生活質量，提供更多就業崗位，發展農村經濟，對當地生態環境進行保護，杜絕惡意污染，和諧共處，互利共贏。

3.3.3 規范村委會（村干部）行為 要做好補償款的管理工作，公開專項資金的流動信息，配合上級政府和村民對征拆戶補償面積、征拆款項發放的監管工作。村干部要以身作則，不搞獨斷專行，不參與項目建設，每一輪征地、拆遷都召開不同層次和規模的動員會議，按時發放土地征拆補償款、苗木補償費等，時刻謹記自己的責任和義務，化解農村社會矛盾，切實幫助村民解決問題；定期召開對村干部的思想教育講座，開展黨員廉政活動，恪守黨性原則，加強自身修養，以保障和改善民生為優先方向，規劃先行，遵循農村自身發展規律，揚長避短，發展農村經濟；加強村民對村干部的監督，達到村務公開，嚴厲懲罰村干部的貪污受賄，杜絕僥幸心理，使其不敢貪污、不能腐敗、不愿受賄。

3.4 營造文明征拆的良好環境和氛圍

3.4.1 進行實地征拆教育 走進征拆實地，實地加強對被征拆村民的思想文化教育。村民的普遍受教育水平比較低，對政策、制度、法律等相關知識不甚了解，可以組織宣傳小組或民間社會組織，為村民解讀征拆政策，提供最新征拆政策，了解村民的實際利益需求，引導村民利用法律手段依法維護自己的合法權益，讓百姓懂法、守法，增強法制意識，明明白白參與拆遷，避免走極端，鬧大的沖突現象發生。征地拆遷不是零和博弈，不是雙輸，而是雙贏。

3.4.2 提高政府獎勵支持度 提高政府的支持與獎勵度，當實施嚴格的征拆程序時，對積極配合拆遷工作的拆遷戶，在當地財政可支持范圍內，對其基礎養老金的檔次提升給予適當年份的免費補貼，或者提前年份享受養老保險待遇，也可以取消對參加農村養老保險的限制，對醫療進行補貼，或者提供再就業的推薦等。對積極參與拆遷工作協調，文明征拆程序完成效果較好，并承擔相應社會責任的開發單位，給予企業稅收、政策方面的扶持與優惠支持，發放征拆優秀企業單位證書，加大其在征拆市場的話語權、優先度和信任度，獲得更多的征拆項目工程，延伸和拓寬開發單位增加利潤的道路。

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