社區(qū)能力視角下的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制研究：轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

章曉懿

社區(qū)能力視角下的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制研究：轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

章曉懿

基于社區(qū)的貧困人口瞄準(zhǔn)是大多數(shù)國(guó)家社會(huì)救助中普遍采用的方法。通過(guò)對(duì)烏茲別克斯坦、拉脫維亞、阿爾巴尼亞三個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制的比較研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)能力是影響社區(qū)瞄準(zhǔn)效果的關(guān)鍵因素。社區(qū)組織的較高權(quán)威性及社區(qū)動(dòng)員力能夠有效降低救助遺漏率；社區(qū)組織與受助群體以及政府的互動(dòng)和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅有助于降低救助瞄準(zhǔn)中的泄漏率，還能增加社區(qū)自身的社會(huì)資本，為社區(qū)橋接更多的救助資源，提高社區(qū)的公共福祉；社區(qū)領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)力、社區(qū)組織的問(wèn)題評(píng)估能力和資源動(dòng)員力是提高瞄準(zhǔn)效率的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)型國(guó)家社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)于中國(guó)精準(zhǔn)扶貧和貧困治理體系建設(shè)具有重要的借鑒意義。

社會(huì)救助瞄準(zhǔn)；社區(qū)瞄準(zhǔn)；社區(qū)能力；轉(zhuǎn)型國(guó)家；精準(zhǔn)扶貧

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院一直將精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域扶貧攻堅(jiān)作為新階段中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的兩大重要戰(zhàn)略舉措，著力推進(jìn)符合貧困群體需求的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧新模式。然而，隨著扶貧攻堅(jiān)的實(shí)踐推進(jìn)，中國(guó)貧困治理暴露的問(wèn)題也愈發(fā)嚴(yán)峻：一方面，絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困、多維貧困和動(dòng)態(tài)貧困交織并存；另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)扶貧資金和救助項(xiàng)目指向不準(zhǔn)、針對(duì)性不強(qiáng)，減貧效益遞減問(wèn)題開(kāi)始突出，瞄準(zhǔn)偏離十分嚴(yán)重①汪三貴、Albert Park：《中國(guó)農(nóng)村貧困人口的估計(jì)與瞄準(zhǔn)問(wèn)題》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。。研究表明，社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制失靈是導(dǎo)致農(nóng)村救助對(duì)象目標(biāo)偏離的一個(gè)主要原因②劉鳳芹、徐月賓：《誰(shuí)在享有公共救助資源？中國(guó)農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)效果研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第1期。，甘肅“楊改蘭事件”③“楊改蘭事件”：2016年8月26日下午，甘肅臨夏州康樂(lè)縣景古鎮(zhèn)阿姑山村山老爺彎社發(fā)生一起悲劇。該村里一位年輕的母親先后讓4個(gè)孩子服毒，然后自己服毒自殺不治身亡。該女子的丈夫隨后也服毒自殺，至此一家六口先后身亡。就是一個(gè)典型例子。

從國(guó)際上來(lái)看，如何將救助資源更好地瞄準(zhǔn)貧困群體一直是個(gè)難題。歷史上對(duì)救助資源瞄準(zhǔn)問(wèn)題的討論主要集中于20世紀(jì)70年代和90年代兩個(gè)時(shí)期：20世紀(jì)70年代受石油危機(jī)爆發(fā)及新自由主義思潮興起的影響，大部分曾經(jīng)建立普惠式福利體系的歐洲國(guó)家，面對(duì)日益緊縮的財(cái)政預(yù)算，開(kāi)始有選擇性的實(shí)施社會(huì)福利政策；20世紀(jì)90年代，許多社會(huì)主義國(guó)家在經(jīng)歷政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，也相繼取消了國(guó)家統(tǒng)攬式的福利制度，轉(zhuǎn)而選擇因地制宜符合本國(guó)國(guó)情的福利政策。由于制度變遷中的路徑依賴，轉(zhuǎn)型國(guó)家在構(gòu)建新型社會(huì)救助體系過(guò)程中大都選擇了基于社區(qū)的救助瞄準(zhǔn)方法，如烏茲別克斯坦、阿爾巴尼亞、拉脫維亞、亞美尼亞、吉爾吉斯坦等。不同國(guó)家通過(guò)社區(qū)實(shí)現(xiàn)救助項(xiàng)目或政策的瞄準(zhǔn)，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織實(shí)施和瞄準(zhǔn)效果方面等不盡相同，其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。轉(zhuǎn)型國(guó)家社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制研究，對(duì)于同樣處于轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)扶貧瞄準(zhǔn)和貧困治理體系建設(shè)無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本文采用社區(qū)能力分析框架，通過(guò)呈現(xiàn)烏茲別克斯坦、拉脫維亞、阿爾巴尼亞三個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家社會(huì)救助的社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制，探討社會(huì)救助瞄準(zhǔn)偏離的制度原因以及其影響因素，以期對(duì)中國(guó)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)和精準(zhǔn)扶貧有所裨益。高效準(zhǔn)確識(shí)別貧困群體，提高扶貧政策的瞄準(zhǔn)效率，不僅是救助政策有效實(shí)施的基礎(chǔ)，更是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)中國(guó)貧困治理的戰(zhàn)略重點(diǎn)。探索扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、扶貧資源的精準(zhǔn)配置，不僅有助于中國(guó)救助機(jī)制和治理體系的完善，提高救助資源的利用率，更有助于扭轉(zhuǎn)減貧速率放緩的弧線，推進(jìn)社會(huì)公平和正義的實(shí)現(xiàn)。

二、文獻(xiàn)綜述與理論構(gòu)建

（一）社會(huì)救助瞄準(zhǔn)與社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制

1.社會(huì)救助瞄準(zhǔn)

目前國(guó)際上普遍采用的救助瞄準(zhǔn)方法主要有：針對(duì)個(gè)人或家庭的指標(biāo)瞄準(zhǔn)和社區(qū)瞄準(zhǔn)；針對(duì)區(qū)域或人口特征的類別瞄準(zhǔn)；以及基于個(gè)體行為的自我瞄準(zhǔn)等。指標(biāo)瞄準(zhǔn)是運(yùn)用最為廣泛的救助瞄準(zhǔn)方法，具體包括審查性家計(jì)調(diào)查、簡(jiǎn)單家計(jì)調(diào)查和替代物家計(jì)調(diào)查等，需要通過(guò)家計(jì)調(diào)查或經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)等手段對(duì)貧困群體的“生活水平”進(jìn)行量化和測(cè)定，并據(jù)此獲得反映貧困人口生活水平的貧困指數(shù)和群體特征，從而分配救助資源。盡管理論上客觀精確，但由于高度依賴受助者信息的完整性和對(duì)稱性，不僅行政成本高而且存在污名化的潛在影響aDavid Coady, Margaret E. Grosh, John Hoddinott, "Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience," World Bank Publications, 2004, 1.。類別瞄準(zhǔn)可分為區(qū)域瞄準(zhǔn)法和人口特征瞄準(zhǔn)法兩大類，區(qū)域瞄準(zhǔn)法往往通過(guò)貧困地圖對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行救助對(duì)象識(shí)別，常常用于貧困指標(biāo)體系不完善的發(fā)展中國(guó)家或緊急救援的情況；人口特征瞄準(zhǔn)法通常通過(guò)年齡、性別或其他人口特征對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行識(shí)別，選用的指標(biāo)通常是非貧困群體難以模仿的，如單親母親、殘疾人、重病患者等，類別瞄準(zhǔn)法以直觀快捷著稱，行政成本低且不易產(chǎn)生污名化影響，但過(guò)于籠統(tǒng)就容易忽略貧困群體內(nèi)部的異質(zhì)性bStephen Devereux, Social Protection for the Poor: Lessons from Recent International Experience, Institute of Development Studies, 2002, p. 142.，無(wú)法關(guān)注到其貧困脆弱性的差別；自我瞄準(zhǔn)法是用于貧困信息掌握不足的情況下，通過(guò)對(duì)貧困人口勞動(dòng)力資本和常用消費(fèi)品給予補(bǔ)貼的方式進(jìn)行救助，通常適用于那些行政能力較低，貧困群體流動(dòng)性大的國(guó)家和地區(qū)，但成本巨大且存在污名化的影響。

2.社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制

社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制（Community-Based Targeting，CBT）主要指實(shí)施救助制度的政府主管部門和社區(qū)組織或中間代理機(jī)構(gòu)通過(guò)簽訂契約的方式，授權(quán)社區(qū)組織或中間代理機(jī)構(gòu)對(duì)制度目標(biāo)群體進(jìn)行甄別，核定具體救助標(biāo)準(zhǔn)以及部分參與服務(wù)的遞送過(guò)程aJonathan Conning, Michael Kevane, "Community-Based Targeting Mechanism for Social Safety Nets: A Critical Review," World Development, 2002, 30(3).。社區(qū)瞄準(zhǔn)中的社區(qū)組織或中間代理機(jī)構(gòu)既可以是社會(huì)團(tuán)體、宗教組織、非政府組織，還可以是當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生的委員會(huì)或基層政府機(jī)構(gòu)。合格的社區(qū)組織或中間代理機(jī)構(gòu)必須對(duì)所在區(qū)域貧困群體的真實(shí)生活水平和需求非常了解，并在日常社區(qū)生活中與貧困群體有較多互動(dòng)bMarshall W. Kreuter, Nicole A. Lezin, Laura A. Young, "Evaluating Community-Based Collaborative Mechanism: Implications for Practitioners," Health Promotion Practice, 2000, 1(1).。社區(qū)瞄準(zhǔn)不僅僅是一種單一的瞄準(zhǔn)方法，更是一套代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)救助資格審核和公共服務(wù)遞送的機(jī)制。在整個(gè)機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，社區(qū)組織或代理機(jī)構(gòu)的偏好、價(jià)值以及它們?cè)诿闇?zhǔn)過(guò)程中花費(fèi)的時(shí)間和精力對(duì)瞄準(zhǔn)的效果和成本都至關(guān)重要。

作為社區(qū)貧困治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和有機(jī)組成部分，社區(qū)瞄準(zhǔn)不僅行政成本低、具有較好的救助瞄準(zhǔn)效果，并且能有效地調(diào)動(dòng)社區(qū)成員的參與性和主體性，具有培育貧困群體社會(huì)資本、提升社區(qū)治理水平和福利水平的正外部效應(yīng)。Coady等在對(duì)48個(gè)國(guó)家救助項(xiàng)目的研究中指出，社區(qū)瞄準(zhǔn)具有兩重優(yōu)勢(shì)：一是減少“錯(cuò)保”，政府主管部門的社會(huì)工作人員僅能從申請(qǐng)表格中的信息以及粗略的家計(jì)調(diào)查中了解申請(qǐng)對(duì)象的情況，忽略時(shí)間和家庭成本不計(jì)，指標(biāo)瞄準(zhǔn)法給申請(qǐng)者提供了充分隱藏真實(shí)信息的可能性，但社區(qū)成員可以在不需要收集數(shù)據(jù)的情況下通過(guò)與救助對(duì)象的日常交往直觀地了解其真實(shí)的生活水平和需求情況，并且鑒于社區(qū)成員在社區(qū)交往中處于多重關(guān)系交互中，隱藏真實(shí)信息騙保和濫用信息都不易發(fā)生；二是提供更加準(zhǔn)確適宜的需求指標(biāo)，中央政府統(tǒng)一撥付的資源并非一定適宜所有地區(qū)，擁有一定自由裁量權(quán)的社區(qū)往往能更貼合貧困群體的需求cDavid Coady, Margaret E. Grosh, John Hoddinott, "Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience," World Bank Publications, 2004, 1.。Copestake通過(guò)對(duì)印度農(nóng)村救助的研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)授權(quán)村委會(huì)進(jìn)行救助對(duì)象識(shí)別的救助項(xiàng)目較其他項(xiàng)目泄漏率低dJams Copestake, "The Integrated Rural Development Program: Policy Responses and Proposals for Reform," Research and Policy，1992 (3).。Alatas和Banerjee在對(duì)印度尼西亞640個(gè)村莊的隨機(jī)試驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，相比其他瞄準(zhǔn)方法，社會(huì)瞄準(zhǔn)法具有更好的滿意度eVivi Alatas, Abhijit Banerjee, Rema Hanna, et al., "Targeting the Poor: Evidence from a Field Experiment in Indonesia,"The American Economic Review, 2012, 102(4).。

盡管有大量文獻(xiàn)對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)在社會(huì)資本構(gòu)建、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生領(lǐng)域出色的表現(xiàn)進(jìn)行闡述，但并不意味著社區(qū)瞄準(zhǔn)在任何時(shí)候任何地方都是最佳的方法。有研究指出，社區(qū)瞄準(zhǔn)容易導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部分化、增加社區(qū)精英機(jī)會(huì)成本、導(dǎo)致權(quán)力濫用（即精英控制）、導(dǎo)致社會(huì)排斥，甚至還會(huì)損害瞄準(zhǔn)機(jī)制的政治支持。Posner對(duì)智利的研究發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格的救助瞄準(zhǔn)會(huì)造成貧困群體的內(nèi)部分化，抑制集體行動(dòng)，原本旨在激勵(lì)貧困群體集體行動(dòng)促進(jìn)社會(huì)整合的住房補(bǔ)貼政策，卻因?yàn)槊闇?zhǔn)機(jī)制造成了社區(qū)居民間的競(jìng)爭(zhēng)，削弱了貧困群體的參與性和主體性aPaul W. Posner, "Targeted Assistance and Social Capital: Housing Policy in Chile's Neoliberal Democracy," International Journal of Urban and Regional Research, 2012, 36(1).。通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)，許多社會(huì)救助項(xiàng)目實(shí)施初期或許沒(méi)有產(chǎn)生精英控制，但隨著社區(qū)代理對(duì)救助項(xiàng)目掌控的深入，社區(qū)精英會(huì)學(xué)會(huì)與中央政府和社區(qū)居民博弈的技巧，進(jìn)而影響瞄準(zhǔn)效果bAdriana Camacho, Emily Conover, "Manipulation of Social Program Eligibility," American Economic Journal: Economic Policy, 2011, 3(2).。La-Ferra對(duì)坦桑尼亞少數(shù)族裔社區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，收入不平等會(huì)導(dǎo)致較低的社區(qū)信任進(jìn)而影響社區(qū)瞄準(zhǔn)效果c參見(jiàn)Eliana La-Ferrara, Inequality and Participation: Theory and Evidence from Rural Tanzania, Harvard University and IGIER, Bocconi University, 1999.。Conning指出斯洛伐克村莊的社區(qū)瞄準(zhǔn)項(xiàng)目會(huì)將羅馬人排斥在外dJonathan Conning, "Outreach, Sustainability and Leverage in Monitored and Peer-Monitored Lending," Journal of Development Economics, 1999, 60(1).。

（二）社區(qū)能力與社會(huì)救助瞄準(zhǔn)

1.社區(qū)能力的建構(gòu)

建立在阿馬蒂亞·森可行能力及社區(qū)福利、生活質(zhì)量研究基礎(chǔ)上的社區(qū)能力理論，強(qiáng)調(diào)通過(guò)社區(qū)成員的集體能力去影響發(fā)展機(jī)會(huì)eJonathan Kusel, "Assessing Well-being in Forest Dependent Communities," Understanding Community-Based Forest Ecosystem Management, New York, London and Oxford, The Haworth Press, 2001, p. 374.，最初源于上世紀(jì)90年代英國(guó)新工黨政府所提出的“第三條道路”社會(huì)經(jīng)濟(jì)路線，強(qiáng)調(diào)通過(guò)知識(shí)技能、組織網(wǎng)絡(luò)和戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的能力建設(shè)，為弱勢(shì)群體提供公共服務(wù)、創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)，在英美許多社區(qū)扶貧和社區(qū)復(fù)興等公共政策計(jì)劃和改革中大量運(yùn)用。社區(qū)能力理論認(rèn)為，社區(qū)賦權(quán)、基礎(chǔ)參與及合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建能夠幫助弱勢(shì)群體提升個(gè)人福祉，避免權(quán)利、資源及話語(yǔ)權(quán)的剝奪。社區(qū)不是外界影響的消極接受者，它可以在為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)努力過(guò)程中扮演積極的角色，這種回應(yīng)挑戰(zhàn)并采取行動(dòng)的力量正是社區(qū)能力的關(guān)鍵內(nèi)核fThomas M. Beckley, Diane Martz, Solange Nadeau, et al., "Multiple Capacities, Multiple Outcomes: Delving Deeper into the Meaning of Community Capacity," Journal of Rural and Community Development, 2008, 3(3).。以能力建設(shè)為中心的社區(qū)發(fā)展已成為反貧困理論與實(shí)踐的新方向，與社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展、社區(qū)賦權(quán)等理論共同構(gòu)成參與式扶貧的重要研究視角。大量研究側(cè)重探討個(gè)人及組織如何通過(guò)社區(qū)獲取各種有形（自然資源、實(shí)物資源和金融資源）和無(wú)形（社會(huì)資源、人力資源、信息資源和組織資源等）的資源提高自己的福利水平，并使這些資源和制度成為社區(qū)能力的有機(jī)組成部分。如英國(guó)“社區(qū)復(fù)興計(jì)劃”、美國(guó)“社區(qū)賦權(quán)計(jì)劃”、臺(tái)灣“永續(xù)小區(qū)發(fā)展計(jì)劃”等。錢寧g錢寧：《農(nóng)村發(fā)展中的新貧困與社區(qū)能力建設(shè)：社會(huì)工作的視角》，《思想戰(zhàn)線》2007年第1期。、陳福平h陳福平：《鄰里貧困下的社區(qū)服務(wù)與能力建設(shè)》，《中國(guó)行政管理》2013 年第2期。、徐延輝i徐延輝、龔紫鈺：《社會(huì)質(zhì)量、社區(qū)能力與城市居民的能力貧困》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。等國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究顯示，社區(qū)能力建設(shè)有助于增加社區(qū)公共物品，解決貧困問(wèn)題。

在多領(lǐng)域?qū)W者的研究中，社區(qū)能力被定義為不同的結(jié)構(gòu)維度與研究視角。Hawe等從社區(qū)最基礎(chǔ)層面的能力（如：管理能力、信息技術(shù)等）、社區(qū)主體間的人際網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)解決問(wèn)題能力等三個(gè)維度進(jìn)行建構(gòu)aPenelope Hawe, Michelle Noort, Lesley King, et al., "Multiplying Health Gains: The Critical Role Of Capacity-Building Within Health Promotion Programs," Health Policy, 1997, 39(1).；Laverack和Labonte通過(guò)社區(qū)健康促進(jìn)研究提出了圍繞利益相關(guān)者參與社區(qū)的能力、評(píng)估問(wèn)題能力、培育社區(qū)領(lǐng)袖能力、組織結(jié)構(gòu)能力、調(diào)動(dòng)資源能力、與其他組織和居民建立關(guān)系的能力、批評(píng)性自省能力、項(xiàng)目戰(zhàn)略管理能力及外部機(jī)構(gòu)角色等九個(gè)維度的社區(qū)能力分析框架bRonald Labonte, Glenn Laverack, "Capacity Building in Health Promotion, Part 1: For Whom and for What Purpose,"Critical Public Health, 2001, 11(2).。相較于其他學(xué)者，Chaskin等通過(guò)個(gè)案研究提出的社區(qū)能力理論框架較為全面，且更強(qiáng)調(diào)要素之間的相互影響，其內(nèi)容包括六大維度：（1）社區(qū)基本特征，包括社區(qū)歸屬感、社區(qū)信任等；（2）社區(qū)互動(dòng)水平，包括個(gè)體、組織和網(wǎng)絡(luò)三者之間；（3）社區(qū)能力功能，指社區(qū)通過(guò)規(guī)劃和治理提升社區(qū)服務(wù)的生產(chǎn)與動(dòng)員，從而實(shí)現(xiàn)特定產(chǎn)出的能力；（4）社區(qū)能力戰(zhàn)略，包括領(lǐng)導(dǎo)能力、解決問(wèn)題能力和獲取資源能力；（5）影響因素，指促進(jìn)或抑制社區(qū)能力建設(shè)的宏觀和微觀環(huán)境；（6）社區(qū)產(chǎn)出，指是否達(dá)到期望中的目標(biāo)cRobert J. Chaskin, Prudence Brown, Sudhir Venkatesh, Vidal Avis, Building Community Capacity, New York, Aldine De Gruyter, 2001, pp. 14-150.。Chaskin構(gòu)建的社區(qū)能力理論以社區(qū)組織、社區(qū)戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境為中介，以社區(qū)產(chǎn)出和社區(qū)能力建設(shè)為終點(diǎn)，構(gòu)筑了一個(gè)循環(huán)的戰(zhàn)略回路。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉江在梳理國(guó)外有關(guān)社區(qū)能力學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)，依據(jù)社區(qū)場(chǎng)域理論建構(gòu)了符合中國(guó)社區(qū)結(jié)構(gòu)特征的基準(zhǔn)框架和測(cè)量維度，具體由三個(gè)層面（社區(qū)基本要素、社區(qū)互動(dòng)能力、社區(qū)動(dòng)力）和六個(gè)維度（社區(qū)參與、社區(qū)感、橫向與縱向互動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)力、問(wèn)題評(píng)估能力、資源動(dòng)員能力）構(gòu)成d劉江：《城市“社區(qū)能力”基準(zhǔn)結(jié)構(gòu)研究——基于境外實(shí)證研究的探索性分析》，《社會(huì)建設(shè)》2016年第3期。。

2.社會(huì)救助瞄準(zhǔn)中的社區(qū)能力

現(xiàn)有社會(huì)救助瞄準(zhǔn)研究表明：一方面，社區(qū)瞄準(zhǔn)具有瞄準(zhǔn)率高、救助信息完善等優(yōu)勢(shì)，Seabright等從理論上論證了社區(qū)瞄準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)之一是掌握了較多的政策目標(biāo)人群的信息ePaul Seabright, "Accountability and Secentralisation in Government: An Incomplete Contracts Model," European Economic Review, 1996, 40(1).；另一方面，社區(qū)瞄準(zhǔn)也可能出現(xiàn)精英控制和權(quán)力濫用現(xiàn)象，但是否發(fā)生權(quán)力濫用則取決于社區(qū)瞄準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)和社區(qū)能力，Galasso和Ravallion研究發(fā)現(xiàn)“精英控制”存在地區(qū)差異，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，土地分配不平等程度越高、地理位置越偏遠(yuǎn)的村莊，越容易出現(xiàn)“精英控制”現(xiàn)象fEmanuela Galasso, Martin Ravallion, "Decentralized Targeting of an Antipoverty Program," Journal of Public Economics, 2005, 89(4).。可見(jiàn)，社區(qū)能力是影響社區(qū)瞄準(zhǔn)的重要因素，不同救助項(xiàng)目及扶貧政策落實(shí)到最后都需要社區(qū)來(lái)協(xié)助完成。社區(qū)作為個(gè)體日常生活最主要的場(chǎng)域，其調(diào)動(dòng)整合資源、應(yīng)對(duì)問(wèn)題挑戰(zhàn)、構(gòu)建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、提升居民福祉等方面能力的高低，都對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)的效果有直接的影響。

依據(jù)現(xiàn)有社區(qū)能力基準(zhǔn)結(jié)構(gòu)的研究成果，結(jié)合社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的特點(diǎn)，本文構(gòu)建了社區(qū)瞄準(zhǔn)的社區(qū)能力分析維度與框架。詳見(jiàn)表1社會(huì)救助社區(qū)瞄準(zhǔn)中的社區(qū)能力構(gòu)成。

表1 社會(huì)救助社區(qū)瞄準(zhǔn)中的社區(qū)能力構(gòu)成

（1）社區(qū)基本要素

社區(qū)基本要素包括社區(qū)信任和社區(qū)動(dòng)員力兩個(gè)維度。社區(qū)信任，主要通過(guò)社區(qū)組織的權(quán)威性來(lái)體現(xiàn)，建立在組織成員的服從和社區(qū)居民的認(rèn)可基礎(chǔ)上。從權(quán)威性確立基礎(chǔ)和來(lái)源來(lái)看，主要有兩種類型：形式權(quán)威和實(shí)質(zhì)權(quán)威。建立在服從制度基礎(chǔ)上的權(quán)威是形式化的有限權(quán)威；建立在服從基礎(chǔ)上的權(quán)威則是制度權(quán)威與個(gè)人權(quán)威的綜合體，是事實(shí)共認(rèn)的實(shí)質(zhì)權(quán)威。實(shí)質(zhì)權(quán)威符合社區(qū)建設(shè)及社會(huì)救助的發(fā)展需求，可以與社區(qū)居民之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，對(duì)社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)有積極促進(jìn)作用。社區(qū)動(dòng)員力，指社區(qū)作為自治單位，自下而上地通過(guò)內(nèi)部的組織動(dòng)員而非行政指令完成本應(yīng)該由社會(huì)解決的事情，從而減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，滿足社會(huì)需求的能力。

（2）社區(qū)互動(dòng)能力

社區(qū)互動(dòng)能力是指社區(qū)瞄準(zhǔn)過(guò)程的互動(dòng)與聯(lián)系，具體表現(xiàn)為社區(qū)主體間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。Labonte認(rèn)為關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是賦權(quán)的有效手段，社區(qū)通過(guò)與居民、政府機(jī)構(gòu)、組織建立關(guān)系（包括合作、自愿聯(lián)盟），利用公共資源解決問(wèn)題，滿足需求aRonald Labonte, Glenn Laverack, "Capacity Building in Health Promotion, Part 1: For Whom and for What Purpose,"Critical Public Health, 2001, 11(2).；Goodman指出關(guān)系網(wǎng)絡(luò)通常是一個(gè)橫跨個(gè)體、群體和組織的互惠網(wǎng)絡(luò)，以分享權(quán)力和認(rèn)識(shí)的方式，通過(guò)考察合作理由和透明度來(lái)建立關(guān)系bRobert M. Goodman, Marjorie A. Speers, Kenneth Mcleroy, et al., "Identifying and De fi ning the Dimensions of Community Capacity to Provide a Basis for Measurement," Health Education and Behaviour, 1998, 25(3).。社區(qū)瞄準(zhǔn)的過(guò)程即是一個(gè)國(guó)家通過(guò)授權(quán)社區(qū)組織，與貧困群體建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行資源二次分配、分享公共物品的過(guò)程。社區(qū)組織與社區(qū)居民之間的互動(dòng)方式、互動(dòng)頻率和互動(dòng)質(zhì)量對(duì)于降低救助瞄準(zhǔn)中的泄漏率至關(guān)重要。除了內(nèi)部整合能力，社區(qū)還需要擁有良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，與社區(qū)內(nèi)個(gè)人和社區(qū)外團(tuán)體和組織互動(dòng)。從社會(huì)資本角度看，社區(qū)互動(dòng)能力要求社區(qū)具備“橋接型社會(huì)資本”c橋接型社會(huì)資本（Bridging Social Capital）：指網(wǎng)絡(luò)關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，但彼此擁有共同利益者所形成的鏈接，例如同事或社區(qū)團(tuán)體等，是一種水平的連結(jié)機(jī)制，有助于外部資源的連結(jié)與資訊的暢通，能夠促進(jìn)相對(duì)異質(zhì)人群或團(tuán)體間的連系和互動(dòng)。，在貧困治理中尤其需要與社區(qū)外組織形成良好的合作關(guān)系，從而為社區(qū)救助創(chuàng)造更好的條件。

（3）社區(qū)動(dòng)力

社區(qū)動(dòng)力具體包括社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)能力、問(wèn)題評(píng)估能力、資源動(dòng)員能力三個(gè)方面。其中，社區(qū)領(lǐng)袖的作用尤為重要，社區(qū)領(lǐng)袖通常就是社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)人，其領(lǐng)導(dǎo)能力將直接影響社區(qū)組織的問(wèn)題評(píng)估能力和資源動(dòng)員能力；同時(shí)，社區(qū)貧困治理需要廣泛的居民基礎(chǔ)，更需要強(qiáng)有力的、結(jié)構(gòu)化的領(lǐng)導(dǎo)，并且為當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)所接受，社區(qū)組織的承諾及卷入程度會(huì)影響社區(qū)居民對(duì)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的接受和支持力度。社區(qū)組織的問(wèn)題評(píng)估能力，包括了貧困識(shí)別、收集貧困相關(guān)信息并加以分析、取得一致結(jié)論的過(guò)程。資源動(dòng)員能力，是指如何為社區(qū)爭(zhēng)取到更多的外部資源，集中體現(xiàn)在社區(qū)救助中獲得政府財(cái)政支持的力度。

對(duì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，從社區(qū)能力視角對(duì)救助瞄準(zhǔn)研究的成果較為鮮見(jiàn)。本文以社區(qū)能力為切入點(diǎn)，結(jié)合社區(qū)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)烏茲別克斯坦、阿爾巴尼亞、拉脫維亞三個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制及其實(shí)施效果的比較，探尋社區(qū)能力對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)的影響及其發(fā)生機(jī)理，進(jìn)而獲得對(duì)中國(guó)精準(zhǔn)扶貧與貧困治理的啟示。

三、轉(zhuǎn)型國(guó)家的社區(qū)救助瞄準(zhǔn)實(shí)踐與效果

（一）烏茲別克斯坦的馬哈拉計(jì)劃

直至1980年代末，烏茲別克斯坦一直都是中亞地區(qū)人口最多的國(guó)家，同時(shí)也是獨(dú)聯(lián)體中最貧窮的國(guó)家之一。1990年代的貧困加劇促使烏茲別克斯坦重新考慮如何將公共資源瞄準(zhǔn)貧困人群，改變前期沿襲下來(lái)但并不適應(yīng)現(xiàn)狀的救助系統(tǒng)。1994年末，烏茲別克斯坦引入了一項(xiàng)新的社會(huì)救助計(jì)劃。鑒于伊斯蘭地區(qū)特有的傳統(tǒng)市民自治組織“馬哈拉”（Mahallas）擁有悠久的歷史，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r最為了解，在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)及其重要的作用，政府計(jì)劃由當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的基層自治組織馬哈拉來(lái)實(shí)施社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)，由“馬哈拉”直接設(shè)定生活水平衡量指標(biāo)，以期更加準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)社區(qū)中最貧困的家庭，減少多頭管理的現(xiàn)象。擁有悠久歷史的馬哈拉最初是由專門為社會(huì)居民解決紛爭(zhēng)與矛盾、通過(guò)多種形式幫助社區(qū)貧困家庭的長(zhǎng)者組成的自治組織，長(zhǎng)期以來(lái)在社區(qū)中發(fā)揮著重要的作用。烏茲別克斯坦大約有12000個(gè)馬哈拉，每個(gè)馬哈拉社區(qū)大約有 150—1500個(gè)不等的家庭，平均每個(gè)馬哈拉有400戶家庭aAline Coudouel, John Micklewright, Sheila Marnie, Targeting Social Assistance in a Transition Economy: The Mahallas in Uzbekistan, Southampton Statistical Sciences Research Institute, Applications & Policy Working Paper, April 2005,pp. 3-23.。

馬哈拉救助計(jì)劃用于社會(huì)救助的資金幾乎全部來(lái)自中央政府，資金由財(cái)政部通過(guò)州（地區(qū)）和行政分區(qū)（下一級(jí)地區(qū)）辦事處來(lái)分配。每年用于社會(huì)福利的資金一旦撥給各馬哈拉社區(qū)后，政府不會(huì)再追加撥款。每個(gè)馬哈拉組織以每月現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)援助貧困家庭，援助的提供以三個(gè)月為限（可以在到期后繼續(xù)申請(qǐng)?jiān)鷺?biāo)準(zhǔn)是給予最低工資標(biāo)準(zhǔn)1.5—3倍的現(xiàn)金。在資金分配方面，馬哈拉救助計(jì)劃瞄準(zhǔn)的是每個(gè)馬哈拉社區(qū)中最貧困的家庭，而不是這個(gè)國(guó)家中最貧困的家庭，因此最富有地區(qū)的馬哈拉社區(qū)中的家庭和那些最貧困地區(qū)的馬哈拉社區(qū)中的家庭獲得同樣多的援助資金。但在實(shí)際操作中，州或行政分區(qū)的財(cái)政部門會(huì)明顯在不同的馬哈拉社區(qū)之間重新分配資金。

獲得馬哈拉計(jì)劃援助主要有兩種方式：由家庭向當(dāng)?shù)氐鸟R哈拉組織提出書面申請(qǐng)或者由當(dāng)?shù)伛R哈拉首領(lǐng)（當(dāng)?shù)孛癖娺x舉產(chǎn)生）指定受助家庭。然后由“最受尊重的公民”馬哈拉組織首領(lǐng)的顧問(wèn)、勞動(dòng)部、稅務(wù)督察、以及財(cái)政部等當(dāng)?shù)剞k事處代表組成的委員會(huì)決定這個(gè)家庭是否有獲得救助的資格。如果具備資格的，分配多少救助金取決于馬哈拉組織提供的走訪報(bào)告，報(bào)告涵蓋申請(qǐng)家庭成員的就業(yè)情況、收入和資產(chǎn)、獲得和使用自留地情況等。根據(jù)委員會(huì)的建議，由馬哈拉組織召開(kāi)全體會(huì)議，會(huì)議記錄批準(zhǔn)和拒絕援助的理由并存檔。救助計(jì)劃包含了嚴(yán)格的規(guī)定和相當(dāng)多的程序。勞動(dòng)部則針對(duì)如何瞄準(zhǔn)貧困家庭給予相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)：“救助應(yīng)當(dāng)給予不可能通過(guò)增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)迅速提升他們收入的家庭……物質(zhì)援助應(yīng)當(dāng)主要給有眾多孩子的家庭、失業(yè)家庭、家庭主要經(jīng)濟(jì)支柱是殘疾人的家庭、完全或部分喪失勞動(dòng)能力的家庭，失去主要經(jīng)濟(jì)支柱的家庭和退休獨(dú)居的老人”。同時(shí)，有關(guān)瞄準(zhǔn)率評(píng)估的規(guī)定要求考慮“家庭的組成，上個(gè)月的家庭收入，家庭資產(chǎn)的評(píng)估，擁有自留地的規(guī)模和從自留地中獲得收益的可能性。在考慮家庭資產(chǎn)時(shí)，委員會(huì)應(yīng)該看家庭是否有在日常生活中不重要的非維持生存必需的貴重物品，比如說(shuō)車輛、鄉(xiāng)間別墅或者其他奢侈品”。盡管如此，馬哈拉組織仍然有非常大的自由裁量權(quán)。實(shí)際上，從勞動(dòng)部獲得的指導(dǎo)意見(jiàn)指出馬哈拉組織有權(quán)利獨(dú)立制定受益的原則和標(biāo)準(zhǔn)。

Micklewright等通過(guò)1994年至1998年的行政檔案以及1995年6月和1999年2月分別在烏茲別克斯坦的塔什干市、費(fèi)爾干納和卡拉卡爾帕克斯坦等三個(gè)代表不同生活水平的城市進(jìn)行的家計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)馬哈拉計(jì)劃的瞄準(zhǔn)效果進(jìn)行了初步的評(píng)估。研究人員在三個(gè)地區(qū)各抽取了約500個(gè)家庭，通過(guò)信件的方式將問(wèn)卷寄送給每個(gè)家庭的戶主，問(wèn)卷包含了所有16歲以上成年人的教育、就業(yè)、收入等信息，還包括家庭組成、家庭設(shè)施、耐用商品所有權(quán)、私人農(nóng)場(chǎng)的使用權(quán)和利用及私人資金轉(zhuǎn)移等信息，并收集了所有學(xué)齡前兒童身高、體重等人體測(cè)量信息，通過(guò)邏輯回歸對(duì)家庭受助的可能性進(jìn)行了預(yù)測(cè)分析。結(jié)果顯示：相對(duì)生存狀況好的家庭，馬哈拉計(jì)劃將援助更多地提供給那些生存狀況不佳的家庭。同時(shí)，提出救助申請(qǐng)的家庭數(shù)量逐年下降，并且家庭提出申請(qǐng)的概率隨著家庭收入的增加迅速降低，證明基于傳統(tǒng)社會(huì)組織的馬哈拉救助計(jì)劃能夠使富裕家庭正確地認(rèn)識(shí)到救助并非是面向他們的aJohn Micklewright, Aline Coudouel, Sheila Marnie, Targeting and Self-Targeting in a New Social Assistance Scheme,IZA Discussion Paper Series, 2004, No. 1112.。

（二）拉脫維亞最低收入保障計(jì)劃

與大部分轉(zhuǎn)型國(guó)家相似，拉脫維亞在1991年獨(dú)立前的社會(huì)救助制度是以低工資、補(bǔ)貼、家庭福利、養(yǎng)老金，以及對(duì)老年人和殘疾人的制度安排為特征的。屬于中等收入國(guó)家的拉脫維亞，具有很高的不平等性。除此之外，拉脫維亞民眾大多仍舊保持舊的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”思維，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家對(duì)福利提供大包大攬，“貧困”被視為由個(gè)人造成。舊制度在援助窮人方面的無(wú)效促使拉脫維亞政府一直試圖進(jìn)行社會(huì)救助制度改革。2003年1月1日，拉脫維亞政府引入了一種全新的社會(huì)福利制度即最低收入保障計(jì)劃（GMI），并頒布了《社會(huì)服務(wù)和社會(huì)救助法》，明確地方和中央政府在提供社會(huì)救助和服務(wù)中的責(zé)任，旨在通過(guò)一個(gè)具有成本效益的社會(huì)救助制度，向最需要的居民提供有針對(duì)性的救助以消除貧困，促進(jìn)社會(huì)弱勢(shì)群體融入社會(huì)aFranziska Gassmann, How to Improve Access to Social Protection for the Poor? Lessons from the Social Assistance Reform in Latvia, Working Paper, Maastricht University, September 2005, MGSoG/2006/WP2005/002.。

拉脫維亞最低收入水平每年由中央政府確定，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰拓?cái)政資金自由增加最低收入水平。有針對(duì)性的社會(huì)救助資金全部來(lái)自地方預(yù)算。中央政府對(duì)地方政府層面政策執(zhí)行的影響是有限的。地方政府在決定誰(shuí)應(yīng)該獲得有針對(duì)性的社會(huì)救助福利時(shí)不會(huì)放棄他們的自由裁量權(quán)，除GMI救助金撥付外，地方政府還提供其他如住房、急救等福利，這一部分福利也是由地方政府預(yù)算全額資助。

家庭總收入是GMI申請(qǐng)重要的衡量指標(biāo)，希望獲得GMI救助的家庭必須符合最低收入水平的資格評(píng)估：首先，必須證明家庭人均收入在過(guò)去的三個(gè)月低于最低工資的一半；其次，家庭人均收入在過(guò)去的三個(gè)月均低于GMI水平。除此之外，在拉脫維亞，是否獲得救助這個(gè)決定不能僅僅通過(guò)正式收入決定，高額的社會(huì)保障稅使得瞞報(bào)收入極其普遍，是否獲得社會(huì)救助還需由當(dāng)?shù)厣绻ぴu(píng)估確定，評(píng)估主要取決于幾個(gè)因素：（1）非正式收入的規(guī)模；（2）總收入中現(xiàn)金份額；（3）人們報(bào)告他們真實(shí)收入的傾向性。拉脫維亞的實(shí)踐證明，通過(guò)專業(yè)社工對(duì)申請(qǐng)情況和行為進(jìn)行主觀判斷，不僅有助于提高救助效率，還有助于在申請(qǐng)人收入登記（例如稅務(wù)登記）信息缺失的情況下形成良好的監(jiān)督，因此在識(shí)別貧困受助者過(guò)程中的一個(gè)極其重要角色就是當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)工作者。2003年的數(shù)據(jù)顯示，那些擁有接受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)工作者的直轄市，GMI救助接受者領(lǐng)取的份額略高。

Gassmann通過(guò)1997年、2000年和2003年由拉脫維亞中央統(tǒng)計(jì)局開(kāi)展實(shí)施的HBS（拉脫維亞家庭預(yù)算）調(diào)查數(shù)據(jù)建立了一個(gè)貧困檔案，通過(guò)計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型對(duì)接受社會(huì)救助概率的影響因素進(jìn)行了評(píng)估。此外，還通過(guò)2003年社會(huì)救助基金會(huì)（SAF）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)地方社會(huì)救助福利、GMI福利、國(guó)家社會(huì)福利進(jìn)行了比較，從而更好地對(duì)地方政府政策執(zhí)行差異的決定因素進(jìn)行識(shí)別。結(jié)果顯示，在實(shí)際的GMI福利接受者中，有82%的人口在人均福利水平方面是沒(méi)有達(dá)到GMI資格要求的，綜合考慮所有地方社會(huì)救助，有88%的福利接受家庭不屬于貧困家庭。

（三）阿爾巴尼亞經(jīng)濟(jì)支持安全網(wǎng)計(jì)劃

與大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家類似，阿爾巴尼亞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了大量的失業(yè)者，還直接導(dǎo)致了國(guó)家財(cái)政收入的萎縮。不過(guò)，相較于其他低收入國(guó)家，阿爾巴尼亞在社會(huì)救助瞄準(zhǔn)方面做得相對(duì)較好，這主要得益于阿爾巴尼亞安全網(wǎng)計(jì)劃（Ndihme Ekonomika，NE）的頒布實(shí)施，NE計(jì)劃設(shè)計(jì)的初衷是幫助沒(méi)有收入的城市家庭和擁有土地較少的農(nóng)村家庭擺脫貧困，后來(lái)逐漸演化成為阿爾巴尼亞主要的社會(huì)救助方式bHarold Alderman, "Multi-Tier Targeting of Social Assistance: The Role of Intergovernmental Transfers," The World Bank Economic Review, 2001, 15(1).。

最初NE 計(jì)劃是在阿爾巴尼亞首都地拉那實(shí)施的，它是一種基于收入的救助補(bǔ)貼，政府發(fā)布救助金的最高和最低限額并監(jiān)督其發(fā)放。可以家庭為單位向勞動(dòng)與社會(huì)保障部申請(qǐng)NE補(bǔ)貼，申請(qǐng)時(shí)需要提供證明本家庭占有土地和目前雇傭狀態(tài)的相關(guān)文件。但是，由于NE計(jì)劃并不涉及到地方政府出資，并且中央政府稅收收入比較少，除了勞動(dòng)與社會(huì)保障部官員會(huì)抽查申請(qǐng)者提供的信息外，地方政府沒(méi)有動(dòng)機(jī)去核實(shí)申請(qǐng)信息，因而該項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)效果并不十分理想。

自1995年10月，阿爾巴尼亞政府對(duì)NE計(jì)劃實(shí)行了改革，使其更加傾向于成為一個(gè)中央對(duì)地方的整體撥款計(jì)劃。同時(shí)，NE計(jì)劃賦予地方行政官員一項(xiàng)權(quán)利：允許地方政府從勞動(dòng)與社會(huì)保障部獲得的整體社會(huì)救助款和他們實(shí)際分配給當(dāng)?shù)丶彝サ木戎钪g存在50%的差異。地方政府獲得授權(quán)可以使用這部分差額資金來(lái)為社區(qū)公共事業(yè)項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)，并將資金保留一年（無(wú)論是實(shí)際上還是賬面上）以積累到需要的額度來(lái)開(kāi)始新的公共事業(yè)項(xiàng)目。

NE計(jì)劃的救助對(duì)象識(shí)別主要分為三個(gè)步驟：首先，家庭向社區(qū)辦公室申請(qǐng)社會(huì)救助。管理人員會(huì)列出一張有資格接受者的清單，并根據(jù)每個(gè)家庭的規(guī)模、土地?fù)碛辛俊⒓彝コ蓡T是否有薪水或補(bǔ)貼來(lái)預(yù)估其需要，然后扣除重復(fù)計(jì)算部分；最后，由選舉產(chǎn)生的社區(qū)委員會(huì)決定每個(gè)家庭實(shí)際獲得的補(bǔ)助金。這個(gè)委員會(huì)可以自由增減獲得者姓名，也可以根據(jù)撥款調(diào)整每戶所得。每個(gè)月補(bǔ)助金數(shù)額都會(huì)根據(jù)中央撥款總量的變化而變化。

Alderman基于阿爾巴尼亞勞動(dòng)和社會(huì)保障部贊助的多用途的、模塊化的生活標(biāo)準(zhǔn)衡量調(diào)查（LSMS），通過(guò)整群抽樣對(duì)NE安全網(wǎng)計(jì)劃的實(shí)施效果進(jìn)行了評(píng)估，調(diào)查包括了消費(fèi)數(shù)據(jù)，勞動(dòng)力參與狀況，求職狀況，公共和私人的轉(zhuǎn)移支付，住房狀況，耐用消費(fèi)品，土地，家畜，以及其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)。之后，又通過(guò)兩套回歸模型對(duì)社區(qū)獲得救助金多少是如何影響當(dāng)?shù)毓茌爡^(qū)內(nèi)貧困者瞄準(zhǔn)進(jìn)行了驗(yàn)證。1995年 10月到1996年11月的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，幾乎一半的最貧窮家庭獲得了一些來(lái)，NE安全網(wǎng)計(jì)劃的救助，而相對(duì)富裕家庭得到的救助較少。具體來(lái)說(shuō)，一半的社會(huì)救助給到了五分之一最窮的人口。NE 計(jì)劃同其他許多發(fā)展中國(guó)家中一些效率非常高的價(jià)格補(bǔ)貼、與食物相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃或者非 OECD 國(guó)家的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（如南非的津貼計(jì)劃）一樣，有著很好的瞄準(zhǔn)效果。

（四）MAHALLAS、GMI和NE的社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制比較

通過(guò)對(duì)烏茲別克斯坦、拉脫維亞和阿爾巴尼亞等轉(zhuǎn)型國(guó)家社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的分析，發(fā)現(xiàn)三個(gè)國(guó)家都選擇社區(qū)瞄準(zhǔn)作為主要的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制，但是瞄準(zhǔn)效果卻大相徑庭，后期對(duì)這三個(gè)項(xiàng)目的社區(qū)瞄準(zhǔn)效果的評(píng)估結(jié)果表明：阿爾巴尼亞NE計(jì)劃在總體瞄準(zhǔn)在國(guó)家層面貧困家庭受益率方面表現(xiàn)最為成功aHarold Alderman, "Multi-Tier Targeting of Social Assistance: The Role of Intergovernmental Transfers," The World Bank Economic Review, 2001, 15(1).；烏茲別克斯坦的馬哈拉計(jì)劃在社區(qū)層面貧困人口遺漏率為最低bJohn Micklewright, Aline Coudouel, Sheila Marnie, Targeting and Self-Targeting in a New Social Assistance Scheme,IZA Discussion Paper Series, 2004, No. 1112.；拉脫維亞的GMI計(jì)劃cFranziska Gassmann, How to Improve Access to Social Protection for the Poor? Lessons from the Social Assistance Reform in Latvia, Working Paper, Maastricht University, September 2005, MGSoG/2006/WP2005/002.在貧困人口遺漏率和泄漏率d遺漏率（Under Coverage Ratio）指應(yīng)該享受而未享受項(xiàng)目所提供服務(wù)的貧困人口比重；泄漏率（Leakage Ratio）是指項(xiàng)目受益人中非貧困人口的比重。方面均不如NE計(jì)劃和馬哈拉計(jì)劃。分析其原因，除了救助項(xiàng)目本身固有的制度設(shè)計(jì)缺陷以外，社區(qū)能力的差異是影響瞄準(zhǔn)效果的關(guān)鍵因素。詳見(jiàn)表2對(duì)三個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家社會(huì)救助的社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制的比較。

表2 三個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家社會(huì)救助的社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制比較

1.社區(qū)基本要素對(duì)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)效果的影響

社區(qū)基本要素主要包括社區(qū)組織權(quán)威性和社區(qū)動(dòng)員能力兩個(gè)方面。烏茲別克斯坦社區(qū)瞄準(zhǔn)和救助資源分配的代理人馬哈拉，作為傳統(tǒng)的民間宗教組織，在烏獨(dú)立前就具有極高的形式權(quán)威，獨(dú)立于國(guó)家權(quán)力之外，但又具備社區(qū)信任和社區(qū)動(dòng)員力方面的優(yōu)勢(shì)；轉(zhuǎn)型后，國(guó)家出于行政成本和社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)授權(quán)的方式為其提供制度性資源，讓其獲得合法性并轉(zhuǎn)換成具有現(xiàn)代化導(dǎo)向的社區(qū)代理，形成了制度權(quán)威與個(gè)人權(quán)威結(jié)合的實(shí)質(zhì)權(quán)威，一方面降低了動(dòng)員風(fēng)險(xiǎn)，帶來(lái)了國(guó)家權(quán)力的柔性控制與隱形在場(chǎng)，另一方面對(duì)其在社區(qū)事務(wù)和貧困治理方面的能力給予了充分的肯定和支持。在一個(gè)高度集權(quán)的國(guó)家，通過(guò)一個(gè)相對(duì)成熟的非政府組織執(zhí)行救助計(jì)劃，既可以降低行政成本，增加信息的擴(kuò)散度和計(jì)劃原則的可接受性，又增加了貧困家庭的領(lǐng)受率和防止虛假的救助申請(qǐng)的可能性。

拉脫維亞GMI救助計(jì)劃社區(qū)瞄準(zhǔn)的代理人是社工機(jī)構(gòu)，專業(yè)社工作為貧困治理的專家，在整個(gè)救助政策的實(shí)施過(guò)程中充當(dāng)了貧困群體需求的評(píng)估者、資源的聯(lián)結(jié)者，同時(shí)也還是貧困者利益的代言人，具有較高的組織權(quán)威性。對(duì)拉脫維亞救助政策績(jī)效評(píng)估的結(jié)果也顯示，專業(yè)社會(huì)工作者的存在有利于實(shí)現(xiàn)救助貧困受助者的目標(biāo)績(jī)效，在有著專業(yè)訓(xùn)練過(guò)的社會(huì)工作者的直轄市中，GMI福利接受者領(lǐng)取的份額更高。但由于專業(yè)社工的缺乏，社工在社區(qū)瞄準(zhǔn)中的重要介入作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，在一項(xiàng)對(duì)拉脫維亞社會(huì)救助認(rèn)知的調(diào)查中，23%的受訪者需要社會(huì)救助但卻不愿申請(qǐng)，問(wèn)其原因時(shí)40%的人回答他們不認(rèn)為能夠獲得地方機(jī)構(gòu)的幫助和救助aFranziska Gassmann, How to Improve Access to Social Protection for the Poor? Lessons from the Social Assistance Reform in Latvia, Working Paper, Maastricht University, September 2005, MGSoG/2006/WP2005/002.，一定程度上反映了社工機(jī)構(gòu)的社區(qū)信任和社區(qū)動(dòng)員力的不足。

阿爾巴尼亞NE計(jì)劃救助資格的評(píng)估是由社區(qū)選舉產(chǎn)生的委員會(huì)決定的。選舉型任職的社區(qū)委員會(huì)，建立在對(duì)制度服從的基礎(chǔ)上，具有較強(qiáng)的形式性權(quán)威。對(duì)于從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，拋棄全能政府的角色，進(jìn)行自身角色的調(diào)整以及治理方式的更新，需要通過(guò)新的制度手段，以一種更加柔性的方式在基層社會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)和統(tǒng)合。NE計(jì)劃中社區(qū)委員會(huì)具備了較強(qiáng)的社區(qū)信任和社區(qū)動(dòng)員力，因而能夠很好承擔(dān)起社區(qū)瞄準(zhǔn)的職責(zé)。三個(gè)國(guó)家社會(huì)救助項(xiàng)目瞄準(zhǔn)效果的差異表明，社區(qū)組織的個(gè)人權(quán)威和制度權(quán)威越高，其社區(qū)信任度也越高，社區(qū)動(dòng)員力就越強(qiáng)，救助政策越能讓更多的貧困者知曉并付諸信任，救助瞄準(zhǔn)的遺漏率就越低。

2.社區(qū)互動(dòng)能力對(duì)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)效果的影響

烏茲別克斯坦馬哈拉與政府及貧困群體都有良好的互動(dòng)。制度設(shè)計(jì)規(guī)定，社會(huì)福利的申請(qǐng)和對(duì)計(jì)劃的了解都不是接受救助的首要條件，馬哈拉主席可以在家庭沒(méi)有遞交申請(qǐng)救助聲明的情況下，對(duì)家庭受助的資格進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此實(shí)施救助瞄準(zhǔn)，極大提升了那些真正需要幫助家庭的社會(huì)救助水平；在救助瞄準(zhǔn)的過(guò)程中，中央政府賦予馬哈拉一定程度的自由裁量權(quán)，允許社區(qū)偏好反映在每一個(gè)當(dāng)?shù)卣木戎?jì)劃中，通過(guò)馬哈拉，社區(qū)瞄準(zhǔn)和救助實(shí)施比由中央或者是地方政府直接運(yùn)作減少了官僚化，而且減少了國(guó)家預(yù)算的行政開(kāi)支。

拉脫維亞GMI救助計(jì)劃中由于不同地區(qū)的社工機(jī)構(gòu)存在較大的能力差異，整體而言與貧困群體的互動(dòng)并不十分理想。這一方面由于成熟的專業(yè)社工在某些地區(qū)比較缺乏，影響了橫向公平的實(shí)現(xiàn)；另一方面社工個(gè)人的主觀態(tài)度及偏見(jiàn)也會(huì)影響其對(duì)救助資格評(píng)判。除此之外，社區(qū)瞄準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程的過(guò)于分散也是影響GMI救助計(jì)劃有效性的一個(gè)關(guān)鍵因素。從理論上說(shuō)分散的系統(tǒng)可以更好的評(píng)估窮人的需求，但在實(shí)際的操作中卻可能更易受到地方腐敗和精英控制的影響。

在阿爾巴尼亞NE計(jì)劃中，由選舉產(chǎn)生的社區(qū)委員會(huì)與社區(qū)成員和貧困群體之間的互動(dòng)存在著先天的優(yōu)勢(shì)。但是，NE的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)最大的缺陷是與政府之間缺乏有效的信息溝通機(jī)制，中央政府對(duì)于地方社會(huì)救助資金分配缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的保證，而地方政府也沒(méi)有建立與社區(qū)互動(dòng)的機(jī)制以增加救助力度與社區(qū)貧窮的關(guān)聯(lián)性。如果阿爾巴尼亞中央政府能夠使NE發(fā)放給各社區(qū)的救助資金與其貧困程度更加匹配，那么NE計(jì)劃的瞄準(zhǔn)效率將會(huì)更高。

對(duì)于社會(huì)救助瞄準(zhǔn)中的各個(gè)行為主體而言：一方面，互動(dòng)的頻率、方式和質(zhì)量會(huì)極大地影響關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量和救助瞄準(zhǔn)的效果；另一方面，作為救助對(duì)象的識(shí)別者和政策執(zhí)行者，社區(qū)救助瞄準(zhǔn)的過(guò)程不僅需要得到政府在權(quán)力下放、經(jīng)費(fèi)注入方面的支持，更需要社區(qū)代理有的放矢地把握自身權(quán)力的邊界。盡管拉脫維亞GMI計(jì)劃和阿爾巴尼亞NE計(jì)劃的社區(qū)代理都與貧困群體和政府之間達(dá)成了某種程度上的互動(dòng)，但互動(dòng)的質(zhì)量和頻率卻是大大低于馬哈拉計(jì)劃。根據(jù)Dadabaev對(duì)馬哈拉的研究bTimur Dadabaev, Between the State and Society: Position of Mahallas in Uzbekistan, Manulana Abul Kalam Azad Institute of Asian Studies, Kolkata, 2012, 9.，馬哈拉有專門的“Guzar”和“Chaikhonas”作為分享交換信息和加強(qiáng)人際關(guān)系的公共空間，社區(qū)內(nèi)部有傳統(tǒng)的互助網(wǎng)絡(luò)“Khashar”為提高整個(gè)社區(qū)的福祉提供志愿幫助，如房屋翻新和住房救助，圍繞著社區(qū)代理馬哈拉所組成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不斷地由單一功能“外溢”，馬哈拉成為一個(gè)融合了“市場(chǎng)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、家庭、政府和自治組織”的“福利供給網(wǎng)絡(luò)”，讓社會(huì)救助政策不僅是一個(gè)政府幫助公民滿足其需求的政策，還是一個(gè)政府對(duì)其他社會(huì)福利提供者與提供機(jī)構(gòu)進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和提供促進(jìn)的政策，保證一定自主權(quán)的情況下與政府共管共建。在整個(gè)社區(qū)瞄準(zhǔn)和救助過(guò)程中，政府管理和社區(qū)參與緊密結(jié)合，這樣一個(gè)良好的互動(dòng)和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅有助于降低救助瞄準(zhǔn)中的泄漏率，還能增加社區(qū)自身的社會(huì)資本，為社區(qū)橋接更多的救助資源，提高社區(qū)的公共福祉。

3.社區(qū)動(dòng)力對(duì)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)效果的影響

社區(qū)動(dòng)力主要表現(xiàn)在社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)能力、問(wèn)題評(píng)估能力和資源動(dòng)員能力三個(gè)方面。烏茲別克斯坦社區(qū)瞄準(zhǔn)和資格的審核都是由馬哈拉首領(lǐng)、勞動(dòng)部、稅務(wù)督察，以及財(cái)政部等當(dāng)?shù)剞k事處代表組成的委員會(huì)共同決定的，馬哈拉首領(lǐng)一般是社區(qū)內(nèi)“最受尊重的公民”，通常是社區(qū)內(nèi)獲得居民認(rèn)同、掌握社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò)的長(zhǎng)者，在國(guó)家沒(méi)有授權(quán)以前就擁有廣泛的非正式的領(lǐng)導(dǎo)力和組織能力，擁有社區(qū)事務(wù)的裁決權(quán)、負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)的安全以及公共福祉，為窮人、孤兒和寡婦提供保障，通過(guò)自身領(lǐng)導(dǎo)力鏈接內(nèi)外資源，為社區(qū)成員構(gòu)筑了一張非正式的安全網(wǎng)；得到政府授權(quán)和支持后的，馬哈拉對(duì)社區(qū)救助事務(wù)的卷入程度更加拓展和深化，馬哈拉領(lǐng)袖通過(guò)與社區(qū)外的行為主體，如與俄羅斯和哈薩克斯坦貿(mào)易團(tuán)體建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，為社區(qū)內(nèi)失業(yè)的居民提供季節(jié)性的工作和信息；此外，在社區(qū)領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)下，即便是沒(méi)有法律的約束，馬哈拉成員也能達(dá)成互助共識(shí)，在諸如建造房屋、婚禮和葬禮籌備等事務(wù)中援助他人，集體行動(dòng)沒(méi)有陷入困境，反而降低了交易成本，增進(jìn)了社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)資本。相對(duì)而言，阿爾巴尼亞NE社區(qū)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力就略顯遜色，拉脫維亞GMI計(jì)劃的資源動(dòng)員能力更為薄弱。

從問(wèn)題評(píng)估能力角度看，三個(gè)項(xiàng)目的社區(qū)代理在識(shí)別貧困、獲取貧困相關(guān)信息、項(xiàng)目實(shí)施等方面的能力對(duì)瞄準(zhǔn)效果都產(chǎn)生了極大的影響。一方面，雖然社區(qū)組織對(duì)于官方統(tǒng)一規(guī)定的貧困識(shí)別指標(biāo)有著清晰的認(rèn)識(shí)，但仍舊可能造成貧困對(duì)象的遺漏。通常情況下，在一個(gè)小社區(qū)內(nèi)申請(qǐng)社會(huì)救助和發(fā)放社會(huì)救助金會(huì)對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者會(huì)產(chǎn)生污名化的負(fù)面影響，經(jīng)濟(jì)與心理成本將增加社會(huì)救助申請(qǐng)的負(fù)面作用，這可能導(dǎo)致一些的確需要社會(huì)救助的家庭放棄申請(qǐng)。事實(shí)上，在任何按收入調(diào)查結(jié)果進(jìn)行社會(huì)救助資金分配的體系下，這種情況都難避免，但是馬哈拉計(jì)劃由一個(gè)扎根在其傳統(tǒng)文化中的組織來(lái)管理，能在很大程度上改善和緩解這個(gè)問(wèn)題，擁有自由裁量權(quán)的馬哈拉首領(lǐng)可以在貧困對(duì)象不遞交申請(qǐng)的情況通過(guò)對(duì)貧困者及其家庭的了解對(duì)其進(jìn)行推薦； 另一方面，社區(qū)代理還需要對(duì)社區(qū)所處的內(nèi)外部環(huán)境有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，而不僅僅將物資收入作為單一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，如馬哈拉計(jì)劃認(rèn)為“救助應(yīng)當(dāng)給予不可能通過(guò)增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)迅速提升收入的家庭”，拉脫維亞GMI計(jì)劃在對(duì)申請(qǐng)救助對(duì)象進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估的過(guò)程中會(huì)參考人們報(bào)告他們真實(shí)收入的傾向性。

救助計(jì)劃中的資源動(dòng)員能力，主要體現(xiàn)在其救助項(xiàng)目獲得政府財(cái)政支持的力度。烏茲別克斯坦馬哈拉救助資金主要由中央政府劃撥，地方政府起到補(bǔ)充作用，社會(huì)志愿組織、企業(yè)和個(gè)人也發(fā)揮了一定的作用；在資金的分配和使用上，中央會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。但中央財(cái)政分配到每個(gè)馬哈拉的資金完全根據(jù)社區(qū)內(nèi)居民家庭數(shù)量，說(shuō)明該項(xiàng)目瞄準(zhǔn)的是每個(gè)社區(qū)中最貧困家庭，而不是整個(gè)國(guó)家最貧困的家庭。拉脫維亞GMI計(jì)劃救助資金全部來(lái)自地方財(cái)政，因而導(dǎo)致政策過(guò)多反映地方政府的偏好，中央政府幾乎沒(méi)有任何杠桿工具來(lái)影響地方層面的政策實(shí)施。阿爾巴尼亞NE計(jì)劃，在救助資金上采取中央對(duì)地方整體撥款，地方對(duì)其中的50%有支配權(quán)，這一分權(quán)機(jī)制下的救助政策針對(duì)窮人的瞄準(zhǔn)準(zhǔn)確率相對(duì)比較高。由于不同社區(qū)的致貧因素可能存在差異，一個(gè)分權(quán)系統(tǒng)可以通過(guò)允許地方政府決定當(dāng)?shù)氐母＠@取資格標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提高效率。綜上所述，社區(qū)領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)力、社區(qū)組織的問(wèn)題評(píng)估能力和資源動(dòng)員力在提高社區(qū)瞄準(zhǔn)效率過(guò)程中發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用。

四、轉(zhuǎn)型國(guó)家社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家都面臨制度轉(zhuǎn)型、觀念轉(zhuǎn)變和路徑依賴等相似的背景，原有的救助制度已經(jīng)難以適應(yīng)新的貧困問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)，必須重新考慮如何把公共資源給予最需要的人；國(guó)家、社會(huì)、家庭與個(gè)人在社會(huì)救助中權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)需要重新劃分；社會(huì)救助政策的具體執(zhí)行者需要慎重選擇，分權(quán)與權(quán)力下放成為必然趨勢(shì)，但是地方政府財(cái)力和基層社區(qū)治理能力都存在差異。在習(xí)慣了平均主義分配方式的民眾中，新的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)能否被普遍接受？這些問(wèn)題在所有轉(zhuǎn)型國(guó)家中都不同程度存在。在構(gòu)建新型社會(huì)救助體系過(guò)程中，這些國(guó)家都采取了社區(qū)瞄準(zhǔn)的方法，烏茲別克斯坦、拉脫維亞和阿爾巴尼亞等社會(huì)救助中的社區(qū)瞄準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的啟示作用。

（一）社區(qū)瞄準(zhǔn)可以有效提高社會(huì)救助績(jī)效和瞄準(zhǔn)效果

社會(huì)救助瞄準(zhǔn)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，救助對(duì)象識(shí)別與信息可獲得性密切相關(guān)，瞄準(zhǔn)效果取決于信息的可用性、信息可以被核實(shí)的程度、執(zhí)行部門的行政能力和福利接受者的行為。指標(biāo)化的瞄準(zhǔn)方法盡管理論上客觀精確，但由于高度依賴受助者信息的完整性和對(duì)稱性，行政成本高，且瞄準(zhǔn)要求越精確管理成本則越高aSudarno Sumarto, Asep Suryahadi, Principles and Approaches to Targeting: With Reference to the Indonisian Social Safety Net Program, Working Paper, Social Monitoring and Early Response Unit, July 2001.，因而指標(biāo)化的瞄準(zhǔn)適合于管理能力比較完善的發(fā)達(dá)地區(qū)。

與轉(zhuǎn)型國(guó)家相似，在中國(guó)城市中通過(guò)正式收入來(lái)評(píng)估領(lǐng)取福利資格的有效性會(huì)也會(huì)受到下列因素的影響：非正式就業(yè)的狀況、總收入中現(xiàn)金的份額、人們報(bào)告真實(shí)收入的傾向性。在經(jīng)濟(jì)收入的核實(shí)手段不足、核實(shí)信息缺失的情況下，少報(bào)收入并不罕見(jiàn)，高額的社保費(fèi)率刺激了一些雇主和員工上報(bào)低于實(shí)際支付工資的金額，這種現(xiàn)象對(duì)于政府建立經(jīng)濟(jì)調(diào)查機(jī)制造成阻力，會(huì)造成收入核對(duì)很大的偏差。在農(nóng)村地區(qū)，家庭收入的相當(dāng)部分是實(shí)物收入，并且缺乏能夠提供核對(duì)依據(jù)的管理信息系統(tǒng)。同時(shí)大部分農(nóng)村社會(huì)依然是熟人社會(huì)，村民們對(duì)彼此的生活境況都非常了解，因而中國(guó)社會(huì)救助在很大程度上還依賴于社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制。

社區(qū)瞄準(zhǔn)方法在中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助中的廣泛應(yīng)用，其優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，居委會(huì)或村委會(huì)往往掌握著居民家庭更多的真實(shí)生活信息，更加了解居民家庭的實(shí)際抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在一定程度上減少了瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤率；其次，相對(duì)于建立專門行政管理系統(tǒng)，社區(qū)瞄準(zhǔn)的行政成本更加低廉；最后，基于社區(qū)的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)有利于促進(jìn)社區(qū)參與，因而產(chǎn)生正的外部性，社會(huì)弱勢(shì)群體可以因此被賦權(quán)并能表達(dá)自己的需求與主張，從而有效提高社會(huì)救助績(jī)效和瞄準(zhǔn)效果。

（二）加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)是提高社區(qū)瞄準(zhǔn)效果的關(guān)鍵所在

轉(zhuǎn)型國(guó)家社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制比較研究發(fā)現(xiàn)：社區(qū)能力是影響社區(qū)瞄準(zhǔn)效果的決定性因素。烏茲別克斯坦的馬哈拉在社區(qū)基本要素、社區(qū)動(dòng)員能力和社區(qū)動(dòng)力等方面均表現(xiàn)出色；阿爾巴尼亞的NE項(xiàng)目?jī)H在社區(qū)互動(dòng)能力和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力方面略微遜色；但拉脫維亞的GMI項(xiàng)目則在社區(qū)信任和社區(qū)動(dòng)力方面都顯得薄弱。因此，GMI項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)效果不盡理想，而馬哈拉和NE項(xiàng)目的社區(qū)瞄準(zhǔn)效果比較成功。如果對(duì)于國(guó)家層面的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，由于馬哈拉項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)存在缺陷，阿爾巴尼亞的NE項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)效果更為理想。總之，社區(qū)貧困治理需要廣泛的居民基礎(chǔ)，社區(qū)瞄準(zhǔn)也不僅僅是獨(dú)立的貧困瞄準(zhǔn)方法，而是確定申請(qǐng)資格或服務(wù)傳輸機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，社區(qū)組織的偏好、價(jià)值觀以及社會(huì)動(dòng)員能力對(duì)瞄準(zhǔn)質(zhì)量至關(guān)重要。因此，提高社區(qū)瞄準(zhǔn)效果首先要從加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)入手。依據(jù)本文構(gòu)建的三個(gè)維度分析框架，社區(qū)能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)從社區(qū)基本要素、社區(qū)互動(dòng)能力和社區(qū)動(dòng)力三個(gè)方面入手。

首先，提高社區(qū)瞄準(zhǔn)的有效性需要以社區(qū)信任和社區(qū)動(dòng)員力等基本要素為條件。一項(xiàng)對(duì)于中國(guó)農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過(guò)程的研究發(fā)現(xiàn)：村民自治組織能力和權(quán)威的缺失是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難的重要原因a萬(wàn)江紅、蘇運(yùn)勛：《精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境及其解釋——村民自治的視角》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2016年第8期。，反映了中國(guó)農(nóng)村社區(qū)在基本要素方面薄弱的現(xiàn)狀。社區(qū)瞄準(zhǔn)是依靠社區(qū)自治組織開(kāi)展貧困對(duì)象識(shí)別和實(shí)施救助的過(guò)程，積極的社會(huì)認(rèn)同不可或缺，個(gè)體通過(guò)社會(huì)分類對(duì)自己的群體產(chǎn)生認(rèn)同，進(jìn)而通過(guò)維持積極的認(rèn)同來(lái)提高自尊，從而成為社會(huì)凝聚的重要元素。它能夠通過(guò)集體責(zé)任和連帶關(guān)系，降低社會(huì)運(yùn)行的成本。培育社會(huì)信任，增強(qiáng)居民身份認(rèn)同感，是緩解能力貧困的重要途徑。任何社區(qū)都具有其特定資源，挖掘和開(kāi)發(fā)何種資源以及如何現(xiàn)實(shí)這一過(guò)程，就是一個(gè)社區(qū)動(dòng)員的過(guò)程。社區(qū)動(dòng)員力激發(fā)社區(qū)居民應(yīng)對(duì)貧困的積極性和能動(dòng)性，對(duì)于高效準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)社區(qū)瞄準(zhǔn)至關(guān)重要。

其次，提高社區(qū)瞄準(zhǔn)的有效性必須加強(qiáng)社區(qū)組織與各主體間的合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，增加社區(qū)的社會(huì)資本，為社區(qū)橋接更多的救助資源。社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)通過(guò)居民、社區(qū)組織和地方政府等多元主體的互動(dòng)而形成。社區(qū)能力建設(shè)強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展的主動(dòng)性和基層參與的重要性，只有讓社區(qū)各主體的主動(dòng)性和積極性得到釋放，不同利益訴求的聲音得到表達(dá)，通過(guò)參與增進(jìn)相互交流和理解，形成一個(gè)互動(dòng)良好和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)瞄準(zhǔn)才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)。

最后，提升社區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的有效路徑。社區(qū)領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)能力將直接影響社區(qū)組織的問(wèn)題評(píng)估能力和資源動(dòng)員能力。從社區(qū)治理角度來(lái)看，提升基層社區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力和內(nèi)源發(fā)展，對(duì)基層社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，理順各類人群、各類社會(huì)組織之間的關(guān)系，整合社區(qū)資源形成協(xié)調(diào)與平衡的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織能力質(zhì)的提升，進(jìn)而形成具備內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的社會(huì)共同體。

（三）建立統(tǒng)一規(guī)則，并采取多重瞄準(zhǔn)方法可以減少精英控制現(xiàn)象

在社區(qū)瞄準(zhǔn)過(guò)程中，由于社區(qū)組織對(duì)所在社區(qū)貧困群體的真實(shí)生活水平非常了解，能夠根據(jù)其需求提供更加準(zhǔn)確適宜的認(rèn)定指標(biāo)，因此給予社區(qū)組織更多的自由裁量權(quán)完全必要，這樣才能發(fā)揮社區(qū)瞄準(zhǔn)的潛在優(yōu)勢(shì)。但是，由于社區(qū)代理組織的偏好和價(jià)值觀會(huì)直接影響貧困瞄準(zhǔn)的效果，在肯定其優(yōu)勢(shì)時(shí)絕對(duì)不能忽略可能產(chǎn)生的精英控制等負(fù)面現(xiàn)象：社區(qū)瞄準(zhǔn)可能會(huì)強(qiáng)調(diào)社區(qū)利益而非國(guó)家目標(biāo)；社區(qū)代理人擁有的信息和權(quán)力，會(huì)提高其尋租的便利性；如果瞄準(zhǔn)與再分配的決定權(quán)完全取決于投票結(jié)果，很可能無(wú)法保證對(duì)社會(huì)排斥對(duì)象的準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)。

社區(qū)瞄準(zhǔn)的這些缺陷在中國(guó)農(nóng)村扶貧實(shí)踐中都有所體現(xiàn)，一項(xiàng)對(duì)于中國(guó)農(nóng)村5省30個(gè)貧困村互助資金試點(diǎn)村的研究表明：扶貧型小額信貸互助資金中存在較為明顯的精英俘獲現(xiàn)象a胡聯(lián)、汪三貴、王娜：《貧困村互助資金存在精英俘獲嗎——基于5省30個(gè)貧困村互助資金試點(diǎn)村的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2015年第9期。。在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，有一定教育水平的村民常年外出打工，留守農(nóng)村的人口則處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，自身參與社區(qū)的能力不足，對(duì)社區(qū)事務(wù)決策的影響非常有限，因此在社區(qū)瞄準(zhǔn)中很可能出現(xiàn)“精英控制”現(xiàn)象。因此，社區(qū)瞄準(zhǔn)雖然的確需要給予社區(qū)更多的自由裁量權(quán)，但由國(guó)家掌控瞄準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)則對(duì)于尚不成熟的社區(qū)瞄準(zhǔn)而言是不可或缺的。同時(shí)，因不同的貧困瞄準(zhǔn)方法可以識(shí)別出不同特征的貧困群體，利用多重方法進(jìn)行社會(huì)救助瞄準(zhǔn)可以減少精英控制的負(fù)面影響，并且有利于在不同貧困類型人口中更加合理地分配救助資源。

（四）專業(yè)社會(huì)工作者在社區(qū)瞄準(zhǔn)中發(fā)揮作用

阿馬蒂亞· 森指出：現(xiàn)代社會(huì)的貧困是由收入貧困、能力貧困、脆弱性和社會(huì)排斥等因素構(gòu)成的。消除這種貧困的根本途徑是發(fā)展人的可行能力，以促進(jìn)人的實(shí)質(zhì)性自由。因此，社會(huì)救助在為弱勢(shì)群體提供有利生存的客觀條件時(shí)，還要提升其自主決策的自由和能力。社會(huì)工作的介入以社會(huì)賦權(quán)激發(fā)個(gè)體潛能、提升個(gè)人能力，是解決能力貧困問(wèn)題的根本落腳點(diǎn)。

研究表明，專業(yè)社工的存在有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)績(jī)效bFeliciana Rajevska, Social Safety Net in Latvia, Politika un Sociologija, Latvijas Universitates Raksti, 2004, pp. 40-59.。在一個(gè)分散的系統(tǒng)中，社會(huì)工作者在地方層面的作用是決定性的，他們要為那些社區(qū)中有需要的弱勢(shì)群體得到公平對(duì)待負(fù)責(zé)，并保證他們獲得社會(huì)保護(hù)的平等機(jī)會(huì)。因此，對(duì)現(xiàn)有專業(yè)社工的培訓(xùn)和對(duì)未來(lái)新社工的教育投資，對(duì)于社區(qū)瞄準(zhǔn)效果的提升一定會(huì)顯現(xiàn)出更加積極的作用。

Examining the Mechanism of Social Assistance Targeting from the Perspective of Community-capability:The Experiences of Transition Countries

Zhang Xiaoyi
(School of International and Public Affairs, Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030, China)

Community-based targeting is a common approach to social assistance in most countries. By comparing the community-based targeting mechanisms of three transition countries: Uz-bekistan, Latvia, Albania, we fi nd that community-capability is the critical factor that in fl uences the effectiveness of community-based targeting. The authority and the mobilization capability of the community contribute to the coverage ratio of antipoverty programs; the interaction among and the partnership network of the community, the poor and the government can help to not only reduce the leakage ratio of poverty targeting, but also increase the social capital of the community by bringing in more social relief resources, and thus improve the public well-being of the community. Moreover, the leadership, problem-assessment and resources-mobilization capacity of the community are important for improving targeting effectiveness. The experiences and lessons drawn from these three transition countries serve as a crucial reference for the construction of China's targeted poverty alleviation and poverty governance systems in the nascent phase.

social assistance targeting; community-based targeting; community capability; transition countries; accurate poverty alleviation

章曉懿，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：社會(huì)救助和社會(huì)福利。參與本文研究者還有：晏子，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生。

世界銀行TCC6項(xiàng)目子項(xiàng)目“社會(huì)救助瞄準(zhǔn)與居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)體系研究”。

（責(zé)任編輯：華 穎 ）