韓國社會福利國家的未來：自由主義+南歐福利體制?

（韓）金淵明

韓國社會福利國家的未來：自由主義+南歐福利體制?

（韓）金淵明

按照二戰以后以西方世界為中心而成型的福利國家發展軌跡來看，韓國已然進入了福利國家的“初級階段”。但韓國從福利國家初級階段向成熟階段發展的環境與西方世界截然不同，面臨著經濟低迷、低生育―老齡化、勞動力市場兩極化等眾多不利條件。韓國企劃財政部2015年12月發布的“2060長期財政展望”以消極眼光看待社會保障與經濟發展之間的關系，其中提及韓國社會“主流”所倡導的社會保障戰略為：不再新設社會保障項目，階段性縮減現行社會保障制度規模，逐漸提升現行社會保障制度的繳費標準并降低其支付標準。若照此思路來運行國家財政與社會保障，韓國福利國家難逃向最沒有效率的“英美型＋南部歐洲型福利體系”發展的結果。

福利國家；韓國；2060長期財政展望；福利國家模式

一、關于福利國家初級階段的“路線論爭”

按照二戰以后以西方世界為中心而成型的福利國家發展軌跡來看，韓國已然進入了福利國家的“初級階段”。①???:《?? ????? ? ??? ???? ????? ??》,??????? ? ??:《?? ????? ??? ??? ??》,????? ?????, 2015?,?44-93?.社會保障支出占國內生產總值（GDP）的比重通常可以較為準確地反映一個國家社會保障發展水平，而韓國在2010年社會保障支出占GDP的比重超過了10%。②參見??????? ?:《2013? ?? ??? ??????》,???????????????,2014?.從圖1可以看到，根據經濟合作與發展組織（OECD）的資料，多數歐洲國家在20世紀60年代初期就達到這個水平，美國與日本的社會保障支出也分別于20世紀70年代與80年代前后占到了GDP的10%以上。③OECD, Social Spending Is Falling in Some Countries, But in Many Others It Remains at Historically High Levels, Social Expenditure Update, November 2014.當時多數歐洲國家、美國和日本被冠以“福利國家”這一稱號，因此韓國現已步入福利國家行列。2013年韓國社會保障支出中公共年金與醫療保險支出占GDP的比重竟分別達到了2%與3%a公共年金包括國民年金、公務員年金、私學年金、軍人年金，醫療保險包括健康保險與護理保險。，隨著人口老齡化的日益加劇，這兩項支出還會大幅增加。預計，今后韓國會朝著“成熟型”福利國家方向發展。

圖1 公共社會保障支出占GDP的比率（1960—2014）

當然，對韓國正在朝著成熟型福利國家過渡的預期，并不意味著這一過程會自動發生，或者過渡后的韓國福利國家水平能達到現在西方國家的標準。其原因在于，在西方國家發展成為成熟福利國家時的20世紀中后期，經濟社會條件與今日韓國朝福利國家發展所面臨的大環境存在根本性差異。20世紀50—60年代，西方國家通過大量的社會保障擴充大步進入了福利國家，彼時正值其經濟高速增長且勞動力市場較為穩定的時期。b參見Pierson Christopher, Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare, Penn State University Press, 1998.換言之，這一時期西方國家擁有社會保障擴充所必須的大量財力，且由于勞動力市場實現了完全雇傭，不會出現勞動者因在勞動力市場中所處地位不同而社會保障待遇有所差距的問題，同時其人口老齡化尚不明顯，因此具有繳費者（工作的一代）遠遠多于待遇享受者（退休者）的優勢條件。

韓國從福利國家初級階段向成熟階段發展的環境與西方世界截然不同，其當前面臨的經濟社會條件極為不利。韓國已經度過經濟高速發展期，進入了所謂的“新常態（New Normal）”長期低速發展期，因此很難實現大規模穩定的社會保障資金籌集。自1997年亞太金融危機之后，韓國勞動力市場中的很多正規就業者再未被完全雇傭，因此很難滿足“以勞動為基礎的福利國家（Work-based Welfare State）”的前提條件。c時至今日，西方國家也已認識到這種立足于勞動市場的福利國家有必要大刀闊斧地推進轉型。參見G?sta Esping-Andersen, et. al., Why We Need a New Welfare State, Oxford University Press, 2002.此<外，<<韓<國低生育—老齡化現象日益加劇，致使能夠負擔福利支出的人口數量不斷減少，由此也帶來無數后遺癥。也就是說，韓國在朝著成熟型福利國家發展的進程中，不但不具備高速發展、正規就業者完全雇傭、相對年輕的人口結構等確立福利國家的優勢條件；反之，其在這一過程中要應對經濟停滯、勞動力市場兩極化、低生育—老齡化等種種挑戰。

正是由于在朝著成熟型福利國家發展的道路上存在著諸多不利因素，韓國國內進步與保守兩大陣營在看待今后福利國家的性質與前景問題上出現各種“路線紛爭”。2010年 6·2地方選舉引發的“無償福利”紛爭與后來的國民年金公務員年金改革紛爭、提升醫療保險的保障性問題以及“無償保育”等存在于兩大陣營之間且難以數計的社會保障政策論爭，都反映了韓國在向成熟型福利國家發展的過程中，面臨著獨有的不利經濟社會條件。

警惕福利擴大始終是韓國社會的社會保障論爭焦點。保守勢力也即所謂的“主流”a本文的主流是指主導了從20世紀60年代到90年代間韓國成功經濟增長的政治、經濟、社會集團，具體指擁有長期執政經驗的保守政黨政治勢力、輿論勢力等，他們掌控著國家分配的統治權，包括了經濟部門以及財閥部門等韓國社會的主流勢力。集團一貫主張“反福利潮流”，認為過分的保障會阻礙社會發展。他們通過媒體大力宣傳“免費福利”、“過度福利”等詞語，且以給財閥子孫提供“免費學校午餐”以及向職業主婦提供免費保育服務為例來論證其觀點。事實上這些主張過于夸大其詞，即使已有政策存在極小部分的過度福利，亦不足以給國家財政帶來致命性危機。同時，福利政策設計可以選擇像基礎年金那樣，在總老年人口中，除去30%相對富有的老年人，向收入相對較低的70%老年人發放，也就是維持“準”福利的方法，以促進福利水平的適度性。

上述擔心福利擴大或者韓國步入真正福利國家的“主流勢力”的主張近年體現得更為體系化，2015年12月企劃財政部發布的“2060長期財政展望”（下文亦稱“財政展望”）可被視為該主張的“終極版”。鑒于公布之時社會上并無關于“財政展望”可行性與方法論的討論，可以斷言，“2060b韓國的企劃財政部擁有分配國家財政的核心功能，故其政策方向對社會保障政策的趨向與形態影響重大。在韓國，社會保障政策主要由保健福利部與雇傭勞動部主管，但近年企劃財政部的影響力在不斷擴大，甚至可以說正在對社會保障政策起到決定性的影響。因此，由企劃財政部發表的財政運行方案——“財政展望”對日后韓國福利國家之未來擁有關鍵影響。長期財政展望”其實就是韓國社會的“主流”對韓國未來應朝著哪一方向前進而勾勒出的大體藍圖。因此，“2060長期財政展望”完全表明了“主流”層對于在經濟停滯、低生育—老齡化環境中艱難前行的韓國福利國家發展前景的相關立場。本文針對韓國經濟社會發展戰略中關于社會保障的部分進行集中探討，并考察若假設朝著這一潮流發展，在社會結構化后韓國福利國家的未來走向。筆者認為，如果按照2060年的財政展望來運行韓國財政，那么韓國福利國家走向“結合自由主義福利國家特點與南歐福利國家特點的非效率型”福利國家的可能性較大。這里本質的問題是：“自由主義+南歐型福利體制”究竟能否達成同時實現經濟發展與分配兩項目標的有效體系？筆者認為，很有必要從這一角度對“2060財政展望”的基本骨架內容予以集中探討。

二、“2060長期財政展望”：“福利抑制論”的終極版？

企劃財政部于2015年12月發布的 “2060長期財政展望”是“政府公布的最初的長期財政展望，是追加了以1年或5年為單位的國家財政運用計劃中，難以涉及到的人口變化及長期經濟發展預測指標，而估算出的未來展望”。“財政展望”雖然發布了整體的國家財政運行計劃，但是大部分內容聚焦于社會保障支出及其節制上，因此事實上它反映了“主流”對于韓國福利國家如何實現結構化所持的立場。首先，“財政展望”對于韓國的經濟增長持十分悲觀的態度，認為由于受到低生育—老齡化的影響，潛在的經濟增長率將會在2020年降至2.6%，而到2050年則降至1.1%a這里引用的數據與文字并無特別出處，而是計劃財政部的“財政展望”中提到的。，并基于這一預測確定韓國已經進入了長期的低增長階段。如果這種低增長狀態一直持續，則如表1所示，國家總收入（包括社會保障收入）的增長率將從2016年的25.6%逐步降至2030—2040年的27.9%，而同時總支出則會從2016年的25.3%逐步上升至2030—2040年的32.2%，即增幅為6.9%b“財政展望”是在現收入結構與支出結構不變的前提下做出的估算，其僅提出了隨支出結構的變化導致的財政變化，即情形2，并未提出增稅情況下的財政變化走向。。“財政展望”分析認為，支出增加的主要原因在于包括社會保障支出在內的義務費用等從12.0%大幅增至21.1%。由此得出這一結論，支出在不斷增加，而稅收未能增加即收入水平沒有較大變化，也就是說社會保障支出的增加將導致國家支出大幅上漲。

表1 基于“2060長期財政展望”的國家總收入與總支出占GDP比率預期變化（單位：%）

“財政展望”將年金、醫保等“義務支出”增加列為國家支出增加的主導原因。其認為，人口老齡化加劇所導致的公共年金與健康保險等9項社會保障制度的費用劇增將給財政帶來巨大壓力。2016年社會保障支出僅占GDP的6%，預計到2060年這一比例將增至22.8%，是現有水平的近4倍c“財政展望”中提到的2060年總體社會保障支出會達到GDP的22.8%，但并未詳細列舉其中詳情。但所附資料對這一比率的解釋是國民年金約為8.1%，私學年金為0.3%，工傷年金為0.4%，雇傭保險為0.4%，公務員年金為1.0%，軍人保障為0.15%，長期護理保險為1.3%，健康保險為11.0%。。在經濟低迷之時，人口老齡化導致支出在不斷增大，其中主要是社會保障支出的增加。韓國劃撥給地方財政的國稅支出規模較小，且其僅從2016年占GDP的5.1%緩慢上升到2060年的5.8%，即增幅微小。在國家收入無法有效增加而支出持續擴大的情況下，只有通過增發國債才能應對這一局面。“財政展望”通過圖2說明國債隨國家支出變動而變動的情況。如情形2所示，如果2016年“裁量支出”在GDP中占比13.3%，預計國家債務將從2016年占GDP的40%增至2060年的62.4%。反之，如果每年自然增加的“裁量支出”按10%強制縮減的話（“情形1”），那么2060年國家債務預計能夠維持在38.1%的水平。“財政展望”認為圖2中“情形1”的財務水平具有可持續性。事實上“情形1”并未掩蓋其今后財政運用目標的本意。當然這一展望的前提假定是現在的稅務結構與社會保障支出結構不會出現任何變化。此外，“財政展望”還提到若未來社會保障制度變化導致義務支出增加，則財政狀況會存在惡化的可能性。例如，現行基礎年金的指定標準——基準年金額每5年都按照國民年金參保者平均收入進行相應提高，意味著國家義務支出隨之增加，那么2060年國債在GDP中的比重將從62.4%上升至88.8%，增幅達26.4%。

圖2 隨“裁量與義務支出”的變化而可能出現的國家債務

綜上，“主流”集團通過“財政展望”表明了其對社會保障的基本立場，認為就算不再提升原有社會保障制度的保障標準，目前低迷的經濟也難以再增加社會保障財政投入，而新建社會保障項目必會導致國債劇增，所以未來不可能再加大社會保障財政支持力度或新增社會保障項目。即，考慮到未來經濟社會狀況無法再擴展社會保障相關項目，韓國需要強有力的社會保障抑制對策a企劃財政部于2016年8月9日提出了“財政展望”的后續對策，即“財政健全化法修訂案”立法預告。這一法案的內容是：（1）實施將國家債務控制在GDP的45%以內，年度財政赤字控制在約占GDP 3%的強有力財政總量管理制；（2）在提出財政相關法案時（特別是社會保障法案），必須一起提交財政方案，強化現收現付制度；（3）強化對社會保障制度的財政管理。。若不啟動社會保障收縮機制，則長期來看國債必然劇增，國家財政隨之變得難以持續，進而阻礙經濟增長。由此，“主流”集團通過“財政展望”指出社會保障是財政不可持續的最主要原因并提出相應的改革策略。他們認為韓國目前的公共年金、健康保險等社會保障制度屬于繳費少、受益多的“低負擔—高水平”體系，當務之急是將該體系改革為 “適當負擔—適當水平”的體系，以確保長期財政可持續性。換句話說，應該提升現行制度繳費標準，同時降低年金受益水平，這也是“財政展望”對于社會保障改革所提出的核心思想。

綜上，“財政展望”中韓國社會“主流”所倡導的社會保障戰略為：不再新設社會保障項目，階段性縮減現行社會保障制度規模，逐漸提升現行社會保障制度的繳費標準并降低其支付標準。通過提出確保財政安全的口號，證明抑制社會保障制度的必要性，這可以說是“社會保障抑制論”的終結版b當然對于“財政展望”可以從各種假定值上提出反論。例如，如果出生率上升，同時潛在的經濟增加率提升的話，財政運營會出現其他局面；通過稅收改革，也就是增稅來增加國家收入，國家債務的比率也會比“財政展望”中提出的情況要好很多。對于企劃財政部的“2060長期財政展望”可以從多個角度進行批判，但是這些都不是本文的主題，因此在此省略。。那么正如前文所述，在正從福利國家的初級階段向成熟福利國家過渡的韓國，如果“2060長期財政展望”中所主張的強有力的社會保障抑制論成為政策現實，其福利國家的未來又會何去何從呢？本文將在下一節中做出重點分析。

三、“成熟”韓國福利國家的未來：“英美型+南歐型”福利國家？

2010年前后，在進步陣營對于韓國社會政策體制的研討中，關于福利國家的討論如雨后春筍般涌現。盡管對于各種類型的福利國家議題還沒有定論，但是進步陣營十分傾向于瑞典等北歐型的福利國家模式。保守陣營則忙于尋找北歐模式的缺點，眾所周知他們更鐘情于公共社會保障體系相對不發達的英美模式。盡管如此，對于韓國福利國家的討論有必要在更加“現實的”角度上去看待。按照“財政展望”中（圖2）所顯示的國家財政運營各種情形，即維持現行國家收入（稅收結構）以及支出結構，韓國福利國家會朝哪一類型的福利國家發展呢？針對這一問題可以從社會保障財政的層面與社會保障支出的層面來進行討論。

首先可以分析社會保障財政的層面。如表1所示，如果現有稅收標準保持不變，那么到2060年韓國的總收入就會達到GDP的25.6%—27.9%。表2則顯示了西方國家總收入（國民負擔率＝稅收負擔＋社會保險繳費負擔）的規模。英美型福利國家的國民負擔率約為29.3%，而其他三種福利國家類型這一指標為34.9%—43.7%。也就是說，若不采取增稅方案，那么幾十年以后韓國政府可使用的財政預算還難以達到英美型福利國家的水平。這也意味著，按照“財政展望”提出的國家財政運營方案推進時，財源總量將很難得到有效補充，韓國福利國家的未來就算發展得好，也很難達到英美型的水平。若要建成大政府的北歐型或者中歐型政府的福利國家，韓國稅收占GDP的比例至少要提高10%以上，這是現有條件下“難以想象”的一種增幅a2013年韓國的GDP總量為1430兆韓元，其十分之一就是143兆韓元。2013年，韓國的收入稅征收值為48兆韓元、法人稅為44兆韓元、附加價值稅為56兆韓元，這三項之和為148兆韓元。為了達到GDP10%的增加目標，需要多征收現有標準1倍規模的收入稅、法人稅以及附加價值稅。而現實情況是：想要提升2%—3%的法人稅，保守與進步陣營之間會產生強烈的爭執，將稅收提升至現行水平的2倍是不可能的操作。。

表2 2012年各類型福利國家的主要財政指標占GDP的比率（單位：%）

從社會保障支出層面來討論“財政展望”的意義則比較復雜。如表2所示，除了英美型福利國家社會保障支出約為GDP的20.1%以外，其余3種類型的福利國家社會保障支出水平都在27%左右，存在約7%的差異。“財政展望”測算出的韓國2060年社會保障支出水平約為GDP的15.5%，但是這一數值未將健康保險、護理保險等公共社會保障支出計算在內（韓國財政統計向來不將公共福利費用支出歸入這一統計）。按照之前分析，就算只計算9個社會保險項目的支出，到2060年韓國社會保障總支出還是會持續增加，最后達到GDP的22.8%。雖然到2060年包括社會保障支出在內的一般社會保障的總支出規模（OECD社會保障支出分類標準）在“財政展望”中沒有提到，但是考慮到總支出中年金與健康保險的相關支出會達到70%—80%，2060年韓國的社會保障總支出預計最少會達到GDP的25%以上，這與現在的瑞典、德國等國家的水平相近。

2060年的韓國是否會發展成北歐型水平的福利國家？答案當然為“不是”。這主要有兩個原因：第一，西方世界也在經受人口老齡化的考驗，因此其社會保障支出還會持續增加。在歐盟中行使行政職能的部門“歐盟委員會（European Commission）”每年都會發布分析因人口老齡化而導致社會保障支出變化的正式報告書。根據2015年的此報告aEuropean Commission, The 2015 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the 28 EU Member States(2013-2060), 2015.可知：假定現行社會保障制度沒有任何變化地持續執行，到2060年歐盟28國的公共年金支出將會占到GDP的11.2%，而醫療保障相關支出則會增至7.8%，護理會占到2.7%，預計這三項制度的總支出會占到GDP的21.7%。若再加上其他社會保障相關制度以及屆時十分發達的社會福利服務項目支出，綜合支出將會占到GDP的30%以上。第二，即使2060年韓國的社會保障支出水平與今日的歐洲相持平，由于存在老年人口規模上的差異，人均享受到的社會保障水平也很難達到今日歐洲的水平，而這也是更本質的原因。如表3所示，2013年歐盟28國老年人口占總人口的比重達18.4%，而這一比重預計在2060年會增至28.4%，增幅約10%左右。但是韓國由于低生育的現實影響，預計到2060年時老年人口比重會達到40.1%左右，比2016年增加26.6%（2060年65歲以上老年人口約為1762萬人，而屆時韓國的總人口約為4396萬人）。這意味著：到2060年韓國的社會保障總支出即使與目前的歐洲水平相當，由于韓國老年人口規模龐大，平均到每個人的社會保障水平還是很難達到歐洲的水平。

表3 歐盟28國與韓國2060年65歲以上老年人口的比率（單位：%）

企劃財政部的“財政展望”與歐洲執行委員會的老齡化費用測算都是以現行的稅收負擔與社會保障水平為假設前提，也就是“目前狀況下沒有任何政策變化的情形（No Policy Change Scenario）”下的預計。這也意味著2016年韓國的公共年金與健康保險受益水平要一成不變地維持到2060年。我們下面可以通過國家間的比較來看一下韓國的公共年金與醫療保險到底處于怎樣的一個水平。公共年金水平在國際上一般都會通過收入替代率這一指標進行比較。根據OECD國家間比較的材料可知，韓國公共年金的收入替代率a“收入替代率（Income Replacement Ratio）”是比較公共年金水平的國際標準，隨著年金制度性質的不同其測定方式也不同。在比較國民年金制度這種收入比率型年金制度時使用的收入替代率指：最終領取的年金金額與符合最低參保年限的年金參保者平均收入的比率。例如參保者的平均收入為100萬韓元時，收入替代率就是40%。OECD近年提出，對基礎年金水平進行國際比較時所使用的收入替代率，就是基礎年金額/工薪勞動者稅前平均收入。根據OECD2015年的數據，2014年韓國的工薪勞動者稅前平均收入為332萬韓元，而基礎年金額為20萬韓元，因此韓國基礎年金的收入替代率為6%（20萬韓元/332萬韓元）。以40年為參保標準來看是39.8%，這與OECD平均的52.7%相比是非常低的水平，在OECD34個會員國中位于第24位，處于下游水平。bOECD, Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators, 2015.但是OECD 的比較材料中是以參保滿40年為前提進行分析的，實際上韓國公共年金參保的平均時間僅為24年，實際的收入替代率為24%，這是絕對性的落后水平。近年，OECD對于基礎年金也有做過比較研究，每月20萬韓元的韓國基礎年金的收入替代率是工薪勞動者稅前收入的6%，這一數值也是OECD會員國中的低水平。cOECD, Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators, 2015.關于比較健康保險的方法有很多種，國際比較中一般都會采用一個國家總醫療支出中公共部門財政（政府財政+社會保險財政）所占的比例。OECD的材料顯示，2013年前后會員國的總醫療支出中公共部門財政的平均比率為72.7%，而韓國的這一指標值僅為55.9%，是34國中的第30位，屬于最低水平。dOECD, Health at a Glance: OECD Indicators, 2015.綜上所述，2060年韓國的社會保障支出水平即便是達到了今日的歐洲水平，也不能簡單地說韓國福利水平得到了質的提高，這僅僅意味著維持了現階段的低水準。也就是說，社會保障支出的增加并不是要提高現行政策受益金的標準，而是人口結構變化，即受益人口數增加而帶來的現象。

韓國此種公共社會保障支出水平較低表明其符合典型的英美型福利國家特點。埃斯平—安德森的福利體制論認為，英美型福利國家由于公共福利的提供水平很低，其往往具有民間福利（商業保險或者企業福利）比重相對較大的特點。e參見G?sta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press, 1999.韓國從國際上來看屬于商業保險較為發達的國家。國民年金等四大保險所融匯的社會保險保費總額約相當于GDP的6.28%，而商業人壽與傷殘保險市場的保費規模則相當于GDP的7.36%，這比社會保障保費總額還高了1%以上（參見表4）。韓國人壽保險與傷殘保險的保費總額在2006年位列世界前七位，保險費收入與GDP相比較的規模進入了世界前四位。這意味著韓國此時也具備了商業保險職能比重較大的英美型福利國家的特點，若如“財政展望”中所假設，不再提高公共福利標準（或者說降低現有標準），韓國將無法擺脫低水平公共社會保障—高水平民間福利的英美型福利國家模式，未來韓國福利國家也極有可能與英美型福利國家更加靠近。

表4 商業人壽保險與社會保險的保費收入之比較

對于“成熟型”韓國福利國家的未來預測在低水平的公共福利與高比例的民間福利以外，還要考慮到“社會保障兩極化”的結構性特點。所謂“社會保障兩極化”是指位于勞動力市場中較好位置的正規就業者可以獲得較好的國家社會保障與企業福利，而位于勞動力市場中較為不利位置的非正式就業者卻被國家社會保障與企業福利排除在外，無法完全享受這些優惠。這也正是勞動力市場中的“內部者（Insiders）”與“外部者（Outsiders）”之間存在的社會保障差別分配現象。福利國家中這種福利的兩極化現象主要出現在南歐型福利國家中。南歐型福利國家的一個特點就是勞動力市場內的核心勞動者可以享受標準較高的公共社會保障，而勞動力市場外部者們僅能享受到較低水平的、甚至不能享受各種福利。a參見Ferrera Maurizio, "The South European Countries," in Francis G. Catles, et al. (eds), the Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford University Press, 2010; ???:《?? ????? ??? ??:?????????? ??? ????》,《??????????》2013? ?36?.也就是說，勞動力市場內處于核心位置的公務員、教師、核心產業從業者能夠享受到高薪與各種高標準的福利，而位于勞動力市場邊緣的勞動者們卻很難獲得這些優惠。韓國已有大量文獻對這種社會保障兩極化現象進行過探討，在此不再贅述。根據最新的資料顯示，正規就業者的社會保險、退休金以及帶薪休假的享用率達到了90%—100%，而同時非正式勞動者的國民年金參保率僅為35.6%。b???：《????? ??? ?? ???, ???????? ???? (2016.3) ??》,《????????? ?????》2016? ?4?.更重要的是，非正式勞動者被國家福利以及企業福利排除在外的現象于2000年左右稍微有所改善，但是之后情況就再未有所好轉。即，如果沒有勞動力市場和社會保障的改革，現在的這種社會保障兩極化現象將會逐漸成型。社會保障兩極化是南歐型福利國家的特點之一，韓國朝這個方向發展的可能性也會很大。

如果按照企劃財政部的“財政展望”來運行國家財政，則韓國福利國家會出現公共社會保障標準偏低，即便是中產階層也依賴商業保險等自由主義型福利國家的特點；與此同時，會呈現勞動力市場的外部者被排除在外，同時呈現明顯的社會保障兩極化的南歐型福利國家特點。也就是說，韓國最終成為“ 英美型+南歐型福利國家”的可能性最大。c???:《?? ????? ??? ??:?????????? ??? ????》,《??????????》2013? ?36?.英美型福利國家的缺點在于再分配問題，南歐型福利國家的缺點則是發展與社會保障兩極化問題，韓國未來的福利國家則極有可能吸收了這兩種類型福利國家的不足，成為現有福利國家中最不具效率的模式。

四、“財政展望”中社會保障與經濟的關系：發展的絆腳石？

從韓國的國情來看，在社會保障支出還處在低水平時，無人提及其與經濟發展之間的關系。而現今情況不同，當社會保障支出占到GDP的10%時，社會保障與經濟增長的關系正式進入討論階段。企劃財政部的“財政展望”反映了韓國社會“主流”正式開始將社會保障界定為經濟和國家財政的議題。但是，“財政展望”提到的經濟與社會保障關系是基于新自由主義浪潮的思考，而從否定的角度予以考慮。20世紀80年代之后到2008年的經濟危機之間，支配了全世界的新自由主義浪潮普遍認為社會保障妨礙了市場效率，是經濟發展的絆腳石。但是眾所周知，社會保障支出與宏觀經濟成果間的關系是由來已久的爭議性課題。a參見Mares Isabel, "Macroeconomic Outcomes," in Francis G. Catles, et al. (eds), the Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford University Press, 2010.最近的研究動向更傾向于認為不平等的加劇不利于宏觀經濟的發展，最近出版的OECD報告及國際貨幣基金組織（IMF）各種報告也反映了這一觀點。b參見OECD, In It Together: Why Less Inequality Bene fi ts All, 2015; Dabla-Norris Era., Kalpana Kochhar, et al., Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective, IMF Staff Discussion Note, 2015.有必要討論一下“2060年財政展望”中假設的（沒有言及的或無視的）經濟與社會保障之間的關系。

第一，社會保障制度與社會保障支出對經濟的影響具有多面性。新自由主義認為社會保險屬于消費性—非生產性的支出，會降低儲蓄，最終導致經濟增長失去原動力。雖然“財政展望”沒有采用這類用詞，但無疑卻是以這種視角來展開議題的。但在現實中，韓國的社會保障制度過剩與社會保障支出過度是否真的妨礙了經濟的增長？答案是否定的，現狀是，韓國社會保障的過低支出導致其與經濟發展之間難以形成良性循環。20世紀50—60年代支撐了西方福利國家黃金增長期的凱恩斯有效需求不足理論已廣為人知，發放給國民的社會保障支出并未用于儲蓄，而是被用來消費或購買服務。也就是說，社會保障支出有助于維持經濟增長，有利于經濟實現良性循環發展。近來，除了“供給主導增長”之外的新發展戰略正在被討論，其中“收入主導增長論（Income-let Growth）”里強調著之前不經常被言及的社會保障支出所具有的維持需求功能。c???:《??????:??? ???? ??? ??》,《??????》2014? ?43?；???:《??????? ????? ??》,????????? ??,“??????? ??? ??:???? ??? ??? ???? ???”???,??,2014? 7? 10?.那些社會保障支出在GDP中占比達30%左右的西方福利國家之所以在2008年的國際經濟危機中受到的影響相對較小，有很大一部分原因可歸結于社會保障的自動穩定器功能（Macro Economic Auto-stabilizer）帶來內銷市場的功能相對穩定。dTorben M. Andersen, "The Welfare State and the Great Recession," Intereconomics, 2012, 47(4).但是韓國的社會保障支出與西方福利國家相比是絕對的低水平，因此社會保障的“自動穩定器”功能十分微弱。e???:《????? ????? ??? ?? ??》,《??????》2011? ?7?.“財政展望”中僅強調：因為老齡人口增加與醫療支出費用劇增，導致了財政與經濟負擔加大。老齡化當然會帶來社會保障支出費用的膨脹，但是適當的老年社會保障支出從老齡化社會的內部消費觀點來看是必要的。如前文所述，國民年金標準很低，即使進入了深度老齡化社會，也不會導致過度費用負擔a“財政展望”中2060年國民年金占GDP的比率約為8.1%，但大部分的發達國家這一比率在21世紀初就已經達到了10%左右。。反而是在2060年老齡人口占總人口的40%以上之時，如果國民年金所支出的費用過少則會導致整體消費水平萎縮，由此對國內消費市場產生負面影響。此外，社會保障支出具有維持大規模就業的功能，并且相當規模的社會保障支出具有刺激生產的效果。“財政展望”對于這些角度的分析毫無言及。韓國很難出現如“財政展望”中所擔心的社會保障支出過度現象，反倒是過少的社會保障支出會導致經濟的自動穩定器功能出現障礙，并導致創造就業的功效出現問題。

第二，社會保障支出具有的另一經濟功能值得韓國社會關注，那就是“開放經濟”中社會保障處于關鍵地位。北歐這種相對較小的經濟體中普遍主義型社會保障很發達，一般認為這是開放經濟的特點之一。即，歐洲的瑞典、荷蘭等小規模經濟體局限于國內市場的狹窄，為了實現規模經濟必須要走出口型的開放經濟道路，同時為了在尖端技術層出不窮的世界市場中適應并贏得競爭進而占得一席之位，這些國家必須積極地時刻保持產業結構調整。在這一過程中為了促進勞動力在各產業間的最優流動而創設了職業培訓等勞動力市場政策以及在失業期間充分補償勞動者收入的、強有力的普遍主義的社會保障體系。b參見Peter J. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe, Cornell University Press, 1985.從這個角度來看，可以說越是經濟開放度高的經濟，其社會安全網如果不能有效發揮功能，則其經濟社會性的結構改革將會變得非常困難，而且會在全球化市場經濟中逐步喪失適應能力。韓國雖然不是小規模的開放經濟，但是從世界經濟融合度的層面來看其經濟開放度卻是世界一流水平。考察2008年韓國的貿易依賴度，出口貿易占據GDP的43.4%，而進口貿易則達到38.8%，此數值在G20中是位居第一的水平，與出口貿易11.4%、進口貿易10.8%的日本相比存在很大差距。cIMF, Principal Global Indicators, 2010.擁有世界最高水平經濟開放度的韓國對于世界經濟中尖端技術產業的變化十分敏感，需要不斷適應其變化的產業結構。韓國勞動力市場內部者與外部者間的就業條件差距之大，導致后者在離開勞動力市場時，極易陷入居住、教育、養老、育兒等社會性風險，也就是說這些風險需要勞動者本人或家庭來解決。在這種結構下，開放經濟很難實現最優運行。因此，有必要在開放經濟體的內部進一步強調社會保障制度的必要性。

五、結語

按照二戰以后西方資本主義體系為中心而重建的社會體系用詞來看，非西方世界中可以稱之為福利國家的國家除日本應該再無其他。在過去幾十年關于福利國家比較研究中出現的非西方國家也只有日本一個案例。從歷史上來看，二戰以前沒能充分完成工業化基礎的國家很難走向福利國家的陣營。從某種角度來看，韓國是二戰以后完成了工業化革命而走向成熟福利國家可能性最大的國家。但是，韓國在進入真正福利國家的門檻時面臨著經濟低迷、低生育―老齡化、勞動力市場的兩極化等眾多不利條件。從現實角度看，今日的韓國在經濟、社會等條件的制約下已經很難再步向瑞典或德國等歐洲福利國家的方向。現在討論很難達成的瑞典模式或德國模式缺少現實性，反倒是探討如何避免成為最具可能性的“南歐型＋英美型福利體系的結合”更具有現實意義。在此情況下，如果按照以消極眼光看待社會保障與經濟關系的企劃財政部的“財政展望”來運行國家財政，韓國福利國家很難逃過朝最沒有效率的“英美型＋南部歐洲型福利體系”發展的結果。企劃財政部的“財政展望”為我們展示了在社會保障支出費用定會增加的情況下，所謂“主流”如何看待社會保障與經濟以及財政結構的保守的、市場性視角。這種“主流”的思潮是否能為韓國社會帶來繼“漢江奇跡”之后的另一次社會繁榮與發展呢？筆者認為情況令人擔憂。對于社會保障與經濟發展關系的思考需要革新性的變化。審視韓國的現狀，筆者認為：如果沒有社會保障的進一步擴充，那么很難保證經濟發展與社會整體的持續性前進。

The Future of the South Korean Welfare State:Liberal System + Southern European Welfare System?

Kim Yeon-Myung
(Department of Social Welfare, Chung-Ang University, Seoul 06974, South Korea)

From the perspective of the development of the social welfare state in the West post-World War II, South Korea has fi rmly entered the initial stage of the welfare state. Unlike Western countries during the transition of the welfare state from the early stages to the mature stage, South Korea is faced with very unfavorable conditions such as low economic growth, low birth rates,aging population, and labor market polarization. In "2060 long-term fi nancial outlook" announced by the Ministry of Strategy and Finance in December 2015, the main welfare strategy of South Korean society can be summarized as restraints in the introduction of new welfare systems, gradual reduction of the existing welfare system, gradual increase in social insurance premium, and benefit retrenchment. Under these circumstances, if national finance were to operate under the negative view of the relationship between the economy and welfare outlined in the "2060 longterm fi nancial outlook", avoiding the passage of the most inef fi cient "Liberal + Southern European Welfare" system in the future of the South Korea welfare state will be dif fi cult.

the welfare state; South Korea; 2060 long-term fi nancial outlook; welfare state mode

金淵明，韓國中央大學社會福利系教授、博士生導師。主要研究方向：收入保障、養老保險、東亞社會保障比較。

（責任編輯：鄭功成）