聯(lián)邦德國的老年防貧體系：社會救助制度的動態(tài)擴展與增量擴容

劉 濤

聯(lián)邦德國的老年防貧體系：社會救助制度的動態(tài)擴展與增量擴容

劉 濤

本文介紹了千禧年以來德國社會老年貧困數(shù)量持續(xù)上升的社會現(xiàn)象及其成因，并指出社會救助制度在救助老年貧困群體中發(fā)揮著越來越重要的作用。除了專門針對老年人的社會救助制度之外，分類救助項目特別是“護理救助”在防止老年人滑入貧困陷阱中發(fā)揮著重要作用。論文除了分析老年社會救助及“護理救助”項目的發(fā)展趨勢之外，還銜接社會學理論及社會政策理論提出了區(qū)分一階社會救助及二階社會救助的區(qū)隔認知模式，提出對于社會救助的研究不僅要注重于本體論的社會問題及社會問題意識層面的研究，更要關(guān)注社會救助制度的“社會嵌入”問題，即探索社會救助制度是如何與社會保障制度中的其他制度體系相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng)的。社會救助制度和社會保險制度之間的“動態(tài)互動關(guān)系”作為核心研究焦點應(yīng)得到特別重視，社會保險制度和社會救助制度之間產(chǎn)生“共振”效應(yīng)，一方的發(fā)展深刻地影響著另一方的形塑及演變。

老年；貧困；社會觀察；社會救助；社會保險

一、引言

傳統(tǒng)的工業(yè)化國家及福利國家的觀念中，老年階段一般被視為社會化過程中較為富裕安定的階段。老年人一生收入的積累以及法定養(yǎng)老金制度的建立，使得老年生活階段往往與穩(wěn)定的生活來源、穩(wěn)定的福利待遇及休閑安定及舒適的生活密切相連。一個標準的養(yǎng)老生涯史假定了一名德國產(chǎn)業(yè)工人或職員從20歲開始工作并持續(xù)繳納養(yǎng)老保險費用，至65歲為止，即可以獲得優(yōu)厚的養(yǎng)老保險待遇，其養(yǎng)老金替代率約占其工作時期平均收入的70%左右①參見Diether D?ring, Die Zukunft der Alterssicherung: Europa¨ische Strategien und der deutsche Weg, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 2002.?？梢哉f，傳統(tǒng)的老年觀對應(yīng)的是一個生涯階段中富足及穩(wěn)定的社會鏡像a參見Jens Alber, Martin Sch? lkopf, Seniorenpolitik: die soziale Lagea¨lterer Menschen in Deutschland und Europa,Amsterdam, Fakultas, 1999; Vogel Claudia, Andreas Motel-Klingebiel, Altern im sozialen Wandel: Die Rückkehr der Altersarmut?, Wiesbaden, Springer Fachmedien Wiesbaden, 2013.。

然而千禧年以后，這幅老年社會鏡像經(jīng)歷了顯著的變化，老年人貧困現(xiàn)象開始進入了社會關(guān)注領(lǐng)域及學術(shù)界視野，老年人貧困成為一個越來越嚴峻的社會問題。老年生涯階段及老年人的社會觀感也在經(jīng)歷著持續(xù)的社會變遷，日益貧困及兩極分化的老年人群體正在替代富足安定的老年階段而逐步演化為新的社會鏡像。通過定性分析的研究方式，社會學者在生命歷程的分析中測量到越來越多的人群在老年階段以各種不同的形式陷入了老年貧困陷阱b參見Antonio Brettschneider, Ute Klammer, Lebenswege in die Altersarmut: biographische Analysen und sozialpolitische Perspektiven, Berlin, Duncker & Humblot, 2016.。在德國這樣的發(fā)達工業(yè)化國家及福利國家，社會的日益貧困化特別是老年階段的貧困化正在成為一個新的社會問題， 并日趨嚴峻c參見Claudia Vogel, Andreas Motel-Klingebiel, Altern im sozialen Wandel: Die Rückkehr der Altersarmut?, Wiesbaden,Springer Fachmedien Wiesbaden, 2013; Uwe Schwarze, Sozialhilfe in Schweden und Deutschland: Lebenslaufpolitik zwischen modernisierter Kommunalpolitik und aktiviertem Wohlfahrtsstaat, Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften,2012.。

本篇論文介紹了德國老年貧困發(fā)展的情況，并介紹了德國社會救助制度對于老年貧困現(xiàn)象增多的制度性回應(yīng)。而作為特別的關(guān)注點，該篇論文注意到了德國社會救助制度與德國整體社會保障制度、特別是與社會保險制度之間的相關(guān)及協(xié)調(diào)問題，并特別指出社會保險與社會救助制度之間的雙邊動態(tài)互動關(guān)聯(lián)在很大程度上影響并決定著德國老年社會救助制度的發(fā)展。

二、德國老年社會救助制度的發(fā)展及其與養(yǎng)老保險制度發(fā)展之關(guān)聯(lián)

德國千禧年以來的老年貧困現(xiàn)象數(shù)理的上升，與多個社會結(jié)構(gòu)因素緊密相連。

第一，人口結(jié)構(gòu)變遷及持續(xù)的人口再生產(chǎn)之低迷引發(fā)的人口老齡化深刻改變了社會結(jié)構(gòu)，同時引發(fā)了社會撫養(yǎng)比率的變化。傳統(tǒng)的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的具有代際團結(jié)色彩的養(yǎng)老保險制度無法保證常規(guī)設(shè)計的養(yǎng)老保險替代率，養(yǎng)老金替代率在人口結(jié)構(gòu)之沖擊下不得不次第下滑使得老年收入無法得到保證d參見Diether D?ring, Die Zukunft der Alterssicherung: Europ?ische Strategien und der deutsche Weg, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 2002.。

第二，后工業(yè)化社會的變遷特別是工作方式和生活方式的變遷終結(jié)了傳統(tǒng)的長時間全職工作及不間斷繳納社會保險費的工作標準生涯史，微型化、靈活化、臨時化的工作生活模式不斷侵蝕俾斯麥社會保險模式的基礎(chǔ)，45年的持續(xù)不間斷的社會保險繳費史在后工業(yè)社會越來越成為非典型的工作模式e試對比如下文獻：Martin Kohli, "Die Institutionalisierung des Lebenslaufs," K?lner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 1985, 37(1).。工作生涯的片段化及碎片化也導(dǎo)致了養(yǎng)老金核算的碎片化，養(yǎng)老金不斷下降嚴重影響了老年人生活質(zhì)量，甚至有學者斷言以社會保險類型為主的福利國家將逐步“告別俾斯麥模式”f參見Bruno Palier, A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe, Amsterdam,Amsterdam University Press, 2010.。

第三，德國自從1990年代后期以來持續(xù)的面向新自由主義的勞動市場改革及養(yǎng)老保險改革，也在某種程度上可以解釋為何貧困比例特別是老年人貧困比例持續(xù)上升。面向勞動市場的改革例如哈茨一號到四號的改革縮減了失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險的時限及失業(yè)保險的金額，特別是增加的高強度、高頻率的懲戒措施，強制領(lǐng)取失業(yè)金二號的人員接受工作技能培訓(xùn)及強制其返回工作市場，這些措施得社會貧困比率出現(xiàn)了持續(xù)上升的態(tài)勢a劉濤：《德國社會救助制度改革對我國低保制度的啟示》，《社會保障研究（北京）》2011年第2卷；劉濤：《德國勞動市場的改革：社會政策的V型轉(zhuǎn)彎和政治光譜的中性化》，《歐洲研究》2015年第1期。。而養(yǎng)老保險領(lǐng)域為了因應(yīng)替代率下降而采取的國家補助的私人儲蓄式“里斯特”養(yǎng)老金改革也使得養(yǎng)老金領(lǐng)域出現(xiàn)了兩極分化的狀態(tài)，高收入群體有更多的可支配現(xiàn)金投入到“里斯特”養(yǎng)老金儲蓄中，而低收入者則事實上被排除在里斯特養(yǎng)老金門檻之外，這引發(fā)了養(yǎng)老金不平等的廣泛討論b試對比如下文獻：Frank Berner, Der hybride Sozialstaat: Die Neuordnung von? ffentlich und privat in der sozialen Sicherung, Frankfurt am Main, Campus-Verlag, 2009; Tao Liu, "Pension Reform in Germany since the 1990s: New Developments and Theoretical Implications," Journal of Asian Public Policy, 2017, 10(1).。作為傳統(tǒng)法團主義及保守主義式的福利國家，德國開始出現(xiàn)了二元階層化的老年生活階段，部分老年人富足的老年階段相對應(yīng)的是日益上升的養(yǎng)老金不足的老年階段。

圖1 德國各聯(lián)邦州65歲以上人群貧困風險比率（貧困人口百分比）

圖1顯示，即使考慮到德國東西發(fā)展差距及其他地緣經(jīng)濟差異等因素，德國各聯(lián)邦州在2006年至2013年度都呈現(xiàn)了不同程度老年人貧困風險比率上升的情況，其中南部的巴登符騰堡州老年人貧困風險比率在此時期上升了2.8個百分點，同一時期，東部的柏林老年人貧困風險比率卻從6.2%到11%，上升了接近五個百分點，而西北部的自由港口城市不來梅的老年人貧困風險比率則在七年時間飆升了8.3個百分點。

由于老年人的貧困風險與養(yǎng)老金的發(fā)展有很重要的關(guān)聯(lián)，有必要考察一下養(yǎng)老金的實際替代率，圖2顯示在1977年養(yǎng)老金替代率達到峰值59.5%后就出現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢，到2016年其已經(jīng)下降到50個百分點以下，隨著社會人口結(jié)構(gòu)的持續(xù)老化和工作方式的變化，養(yǎng)老金的替代比率將不可避免地下降到2030年的44.4%。低迷的養(yǎng)老金給付已不足保證德國老年人擁有尊嚴的老年生活。

圖2 德國養(yǎng)老金替代率的發(fā)展變化（占稅前收入百分比）

圖3 德國領(lǐng)取老年社會救助人數(shù)的發(fā)展（總?cè)藬?shù)）

德國自從1993年以來就推行社會救助制度的整體結(jié)構(gòu)改革，截止2005年，改革大致告一段落，德國將過去全國統(tǒng)一的社會救助制度拆分成為幾個不同的社會救助制度，包括兒童社會救助、老年人及工作失能人士社會救助及求職人員社會救助等，原有的“社會救助”制度也根據(jù)新時代的特點被重新命名為“基本保障”a可類比中國的城鄉(xiāng)最低生活保障制度。參見劉濤：《德國社會救助制度改革對我國低保制度的啟示》，《社會保障研究（北京）》2011年第2卷；劉濤：《德國勞動市場的改革：社會政策的V型轉(zhuǎn)彎和政治光譜的中性化》，《歐洲研究》2015年第1期。。根據(jù)該“拆分式”的社會救助制度，有現(xiàn)金救助需求的老年人及殘疾人被單獨的老年及失能人士社會救助制度所覆蓋，其社會救助額與工作年齡階段的求職人士所申請的社會救助額大體相當，但兩項制度的基本區(qū)別在于申請的難度和障礙。對于求職人員的社會救助而言，申請者必須接受嚴苛的審查措施和大量的強制職業(yè)再培訓(xùn)及轉(zhuǎn)訓(xùn)措施，大量的懲罰及懲戒措施更變相剝奪了大量貧困公民的社會權(quán)。而老年人獲得社會救助則相對比較容易，不會遭受地方職業(yè)介紹所施加的專斷懲罰。如圖3所示，自2003年到2015年，德國老年人群體中領(lǐng)取社會救助的人數(shù)自25.7萬上升到53.5萬多，增長幅度約為50%，老年人社會救助制度在老年人的月收入中扮演著越來越重要的角色。而根據(jù)德國聯(lián)邦勞工部的預(yù)測，對于老年社會救助的支出也將從2014年55億歐元飆升至2018年的72億歐元。

三、“護理救助”在法定長期照護制度之外仍具有重要的反貧功能

從“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”角度及貨幣收入角度僅僅揭示了老年貧困的一個層面，而老年人致貧的因素是極其復(fù)雜多元的，其中一個易被忽略的因素就是老年人身體失能及殘障引發(fā)的護理需求，這也是導(dǎo)致老年人致貧的另一重要因素。在高收入的工業(yè)化國家，專業(yè)護理極為昂貴，如果僅按照市場提供的護理價格而言，一個需要護理的老人可能因為支付昂貴的護理費用而迅速跌入貧困陷阱。同時，身體活動能力的制約也導(dǎo)致社會交往和社會動員能力的部分及完全喪失，這也往往意味著社會交往網(wǎng)絡(luò)的弱化和離散化，行動能力的制約也是導(dǎo)致人群陷入貧困、進而需要社會救助的重要緣由。老年人的“空間移動能力貧困”值得特別關(guān)注。

德國在1995年前護理保障的功能主要由社會救助制度中的專項分類救助制度——即“護理救助”制度來完成，由于社會的護理需求過于龐大，德國的醫(yī)療保險制度也部分分擔護理的任務(wù)。社會救助中的“護理救助”制度及醫(yī)療保險制度只能起到殘缺的“福利補缺”作用，也就是福利國家假定護理主要是由個人及家庭來完成，同時個人也可以向護理市場直接購買額外護理服務(wù)，只有當個人的貨幣收入及家庭網(wǎng)絡(luò)完全無法支撐護理基本需求的時候，身體失能的個人則才被迫向“護理救助”制度或是醫(yī)療保險求助。事實上巨大護理需求在這種補缺模式下完全無法得到滿足。

1995年，德國率先在全球建立第一個長期照護的社會保險制度，從此老年人的護理得到了專項社會保險制度的覆蓋，這是德國對世界社會保險事業(yè)的又一重大開創(chuàng)性貢獻aTao Liu, "Nursing Care for Elderly People in Germany and China: A Bilateral Comparison and Exploration of Policy Transfer," Journal of Nursing and Care, 2014, 3(6).。社會的巨大護理需求問題通過專項的長期照護保險制度得到相當程度的緩解。建立長期照護保險制度的初始動機也有為社會救助制度卸壓的考量。主要是想通過專業(yè)專項的長期照護保險制度弱化“護理救助”制度的功能，讓社會救助制度可以集中于其本質(zhì)功能，也就是針對貨幣貧困而實施“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”，讓更多處于貧困狀態(tài)的窮人可以得到社會救助，而不必過多投入社會服務(wù)的范疇即長期照護b劉濤：《福利多元主義視角下的德國長期照護保險制度研究》，《公共行政評論》2016年第4期。。

圖4 德國建立長期照護保險制度后接受“護理救助”人數(shù)之發(fā)展（千人）

然而制度的設(shè)計及預(yù)期是一回事，而實踐的發(fā)展卻是另外一回事。圖4顯示了一個讓制度設(shè)計者出乎意料的“悖論”發(fā)展，在長期照護保險制度建立之初期，領(lǐng)取“護理救助”的人數(shù)曾于1992年高達67.4萬人， 但自1995年建立長期照護制度開始，領(lǐng)取“護理救助”的人數(shù)持續(xù)下降至 1998年的 28.9萬人 。而自從千禧年前后，領(lǐng)取“護理救助”的人數(shù)則重新上升，總計申請“護理救助”的人數(shù)則從千禧年的32.4萬上升到2015年 的45.1萬。

圖5 德國“護理救助”年支出的發(fā)展（億歐元）

圖5則顯示了分類救助的“護理救助”制度年度支出也呈現(xiàn)出同樣的逆勢上漲的情況，也就是從2002年的29億歐元上升到2014年的40億歐元。而聯(lián)邦統(tǒng)計局的另一份統(tǒng)計也顯示，長期照護保險的年支出則從1995年49.7億歐元上升到2014年的254.5億歐元。德國長期照護保險的爆發(fā)式增長并沒有削弱分類“護理救助”制度的基本功能，相反，“護理救助”制度和長期護理保險制度出現(xiàn)了同一時期雙增長的局面，一項制度的建立與強化并未如制度設(shè)計之預(yù)期削弱另一項制度，而護理救助制度在龐大的社會保險制度之前繼續(xù)發(fā)揮著護理兜底的功能以及扮演著防范因護理而致貧的最后一道護理防線之角色。

對于“護理救助”制度在長期照護保險制度建立后反而得到強化的解釋路徑為：護理領(lǐng)域的支出極為昂貴，而且護理資源一直為社會的高稀缺資源a從人力資源和社會服務(wù)的角度來理解。，任何一個福利國家建立的任何一種特定護理保障制度，包括德國創(chuàng)建的長期照護保險制度，只能在社會福利給定資源的環(huán)境中部分解決社會護理的難題，而無法完全應(yīng)對長期護理的所有任務(wù)。因此，德國的長期照護制度承擔的也僅僅是“有限護理責任”而非“護理需求完全覆蓋”b德國法定長期照護保險因此與法定醫(yī)療保險具有顯著的理念區(qū)別，德國醫(yī)療保險制度目標為需求的基本覆蓋，致力于在醫(yī)保制度范圍內(nèi)全額報銷醫(yī)療費用，但長期照護保險的基本理念在于調(diào)動社會多元的角色和全社會的資源來共同解決護理難題，因此長期照護保險只鎖定在部分覆蓋個人護理需求的目標之上。。在具有護理需求的人群向長期照護保險制度申請部分的長期照護服務(wù)及照護現(xiàn)金補貼后，仍有相當部分的護理費用需要被保險人自行負擔，當受益人無法負擔高額費用時，他們?nèi)孕柘蛏鐣戎贫戎械姆诸愖o理救助制度求助c根據(jù)德國“老年人之家”的統(tǒng)計，德國巴登符騰堡州在2011年度根據(jù)平均住院護理費用（市場價格）和護理保險補貼費用之差計算出來的一級、二級和三級護理中個人自理費用為每月1538、1719 和1988歐元，這顯示出護理保險仍然存在著巨大的需求漏洞。法定長期照護保險無力也無法完全支付所有護理費用。。

護理社會保險和護理救助的發(fā)展顯示了，一個新興制度并不必然表現(xiàn)為其會覆蓋和替代舊制度，反而是在新制度高速擴張時期，舊制度也同時顯示了其持久的生命力，在其顯示頹勢的短暫時期過后又繼續(xù)逆勢增長。新制度發(fā)展了，舊制度也并未消亡，新舊制度出現(xiàn)了互動整合的可能，這給予我們的啟示為：新興社保制度并非必然會挑戰(zhàn)過去的制度架構(gòu)，反而可能會出現(xiàn)兩種制度整合之契機。這給予了不同社保部門非沖突性合作的廣闊空間。在中國大社保的架構(gòu)中，也同樣存在著人社部和民政部在同一議題上進行相互合作及制度整合的可能。不同社保部門在某一社保領(lǐng)域出現(xiàn)交叉覆蓋的情況時，雙方的關(guān)系并不必然表現(xiàn)為部門利益的沖突尖銳化，相反，這是促成雙方跨部門協(xié)同合作的新契機。

四、理論分析及討論

德國社會學家尼柯拉斯·盧曼提出了觀察世界的幾種不同方式：在他所定義的一階觀察中行動者及其代理直接觀察著客觀世界的社會現(xiàn)象或發(fā)展趨勢等，而在二階觀察中觀察者（例如科學工作者）觀察著行動者對客觀世界的觀察，這就構(gòu)成了一種“對觀察的觀察”，或許我們可以稱其為再觀察d參見Niklas Luhmann, Die Gesellschaft der Gesellschaft, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1997.。一階觀察中涉及到的是人們直接對社會問題和社會現(xiàn)象之觀察及認識，而二階觀察中科學工作者往往是居于“幕后”，觀察人們是如何探討、認知和建構(gòu)社會問題和設(shè)計社會制度的。在更深層面的三階觀察中，科學工作者還可以對自身觀察世界進行反省式的自我觀察，這實際上是一種對觀察之觀察的三階反身觀察e也就是對自身觀察行動者觀察社會世界的一種自省式對內(nèi)反身觀察。。在每一種觀察中，觀測者都能看到上一種觀察視野中所不能看見的層面和“視覺盲點”。

受到盧曼觀察分類啟發(fā)，德國社會政策及福利國家理論學者考夫曼則發(fā)展中出了一階社會政策及二階社會政策的區(qū)分。其中一階社會政策指涉的是對于社會問題的直接觀察和討論以及針對社會問題的政策設(shè)計等；而二階社會政策則是指社會政策和社會保障內(nèi)部體系的相互協(xié)調(diào)和適應(yīng)，例如復(fù)雜的醫(yī)療體系內(nèi)部的改革引發(fā)的醫(yī)療保險、制藥公司及國家醫(yī)療保險部門之間職能和權(quán)力重新劃分等a參見Franz-Xaver Kaufmann, Sozialpolitik und Sozialstaat: soziologische Analysen, Opladen, Leske + Budrich, 2002;Franz-Xaver Kaufmann, Thinking about Social Policy: The German Tradition, Berlin, Springer, 2013.。如果說一階社會政策關(guān)注的是社會問題本身例如貧窮、失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等以及決策者對于政策的設(shè)計等，而二階社會政策也是一種對于觀察的觀察，科學工作者主要感興趣的是社會如何討論和建構(gòu)社會問題以及社會政策大廈體系內(nèi)部各項政策是如何相互調(diào)節(jié)、相互適應(yīng)及相互影響的。

我們在社會救助的研究中也可以區(qū)分不同位階的觀察層面，可以類似地提出一階社會救助及二階社會救助的概念。一階社會救助針對的層面是社會問題的本體論層面，也就是對于社會問題的直接現(xiàn)象學觀察及制度設(shè)計，在二階社會救助層面，我們聚焦的則是社會救助體系內(nèi)部制度的調(diào)整、重構(gòu)和版圖的重新劃分以及社會救助體系是如何與整個社會保障大廈體系相連接、互動和調(diào)節(jié)適應(yīng)的。由兩個不同的觀察界面可以引申出不同的研究視野及重心。在一階社會救助層面，社會工作者在社會研究的第一線接觸到貧困問題和弱勢貧困群體，設(shè)計合理的貧困線和社會救助線及合理的社會救助政策等。在二階社會救助層面，學者更多關(guān)注的是研究社會角色是如何建構(gòu)貧困問題和現(xiàn)象的，尤其關(guān)注的是社會救助制度的“社會嵌入”問題，即探索社會救助體系內(nèi)部的改革和政策調(diào)整是如何與整個社會結(jié)構(gòu)相互聯(lián)系的，特別關(guān)注的焦點是社會救助制度如何與社會保障體系大廈內(nèi)部其他制度體系相互協(xié)調(diào)、相互合作、相互整合的。這其間最重要的還是探索社會救助制度與社會保險制度之間的關(guān)系。

以德國的老年社會救助為例，其與社會保險制度之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的雙邊互動關(guān)聯(lián)。當養(yǎng)老保險制度由于社會人口結(jié)構(gòu)變遷及面向新自由主義的改革而不斷縮減德國退休人員的養(yǎng)老待遇時，當勞動市場的自由主義改革大幅度緊縮貧困階層社會權(quán)益的時候，反映在老年社會救助制度上就是老年社會救助制度的動態(tài)性擴張及增量擴容，一項福利制度的政治性“撤退”導(dǎo)致了另一項福利制度的大幅度“介入”及“擴容”，因此必須從雙方的動態(tài)互動關(guān)系中而不是僅僅地從靜態(tài)模型中來看待老年社會救助的歷史性擴張。

而在分類救助的“護理救助”與護理保險制度相互發(fā)展的關(guān)系中，筆者發(fā)現(xiàn)了特殊的“制度非零和關(guān)系”，這有異于長期照護保險制度建立之初的政策預(yù)期。政策設(shè)計者及立法者預(yù)期的是長期照護保險的建立將削弱社會救助制度中的分類護理救助。然而現(xiàn)實的發(fā)展證明了社會保險和社會救助制度之間互動的復(fù)雜性，在短暫的“長期照護制度初始效應(yīng)”之后，分類護理救助制度不僅沒有削弱，反而逆常規(guī)并反直覺地得到持續(xù)強化，無論是申請護理救助的總?cè)藬?shù)還是護理救助的支出都出現(xiàn)持續(xù)性動態(tài)量增的現(xiàn)象。長期照護保險和分類護理救助呈現(xiàn)出不同性質(zhì)福利制度共生和共增的效應(yīng)。這充分反應(yīng)長期護理這一領(lǐng)域的復(fù)雜性和多元性，不僅單一的角色無法勝任長期照護的任務(wù)，任何單一的制度也無法一勞永逸地解決長期照護的社會難題，不同性質(zhì)及類別的福利制度聯(lián)動、補充才可能更好地解決護理這一難題。在這里，德國社會學家盧曼對福利國家的判斷很有獨到之處，福利國家不斷擴張自己的邊界卻無法完全勝任所有的宏大野心和目標，福利國家從而逐漸超越自己的能力邊界，往往只有多種制度的共同合作和協(xié)調(diào)才能完成社會保障的充分目標。

德國老年社會救助制度的發(fā)展給予中國的啟示為：除了在本體論意義上探索研究社會保障領(lǐng)域里所直接涉及到的社會難題之外，社會保障制度大廈內(nèi)的各項不同制度的相互調(diào)節(jié)及整合問題應(yīng)日益受到重視，特別是社會保險、社會救助及社會福利之間究竟是處于什么樣一種關(guān)系值得我們特別的關(guān)注與探討。在社會保障制度內(nèi)部其制度分化日益細致精密的時代，各項社會保障的分制度和分項目不再僅僅是界限分明的孤立存在，而是處于一種復(fù)雜的動態(tài)競合關(guān)系，這當中既存在著制度間的競爭關(guān)系，更存在著制度間相互整合的關(guān)系。德國老年人的貧窮問題就同時涉及到養(yǎng)老保險、老年人社會救助、長期照護保險及分類護理救助制度的不同類型制度間的多邊動態(tài)關(guān)系，解決單一社會難題越來越依靠社會多系統(tǒng)之間的共振效應(yīng)。這為中國社保制度內(nèi)部的各保障項目的動態(tài)調(diào)整及部門機構(gòu)間的合作提供了相應(yīng)的實證經(jīng)驗，德國福利國家內(nèi)部的各項制度間的關(guān)系調(diào)節(jié)值得我們進一步關(guān)注。

The Prevention of Poverty in Old Age: The Dynamic and Incremental Expansion of Social Assistance Arrangements in Germany

Liu Tao
(Institute of Sociology and Institute of East Asian Studies, University of Duisburg-Essen,Duisburg 47057, Germany)

This paper outlines the growing phenomenon of old-age poverty and its causes in Germany since the new Millennium, arguing that the social assistance arrangements are playing an increasingly vital role in preventing old-age poverty. In addition to the main scheme of social assistance, the categorical social assistance scheme such as "the assistance for the long-term care",also plays a signi fi cant role in preventing the old people from being trapped permanently in poverty. Theoretically, this essay calls upon the theories of the sociology and social policy and raises a concept of the social assistance of the fi rst order and the second order, illustrating that the research of the social assistance shall not be con fi ned to the ontological study of social problems( fi rst order), rather we shall pay more attention to the issue of the "social embeddedness" of social assistance arrangements (second order), i.e. the coordination of social assistance with other programs of social protection. The "dynamic interactive connectedness" between the social assistance and social insurance shall be researched through focusing on the "mutual resonance effect" between the two, which means the reform of one area will have a profound effect on the other area.

old age; poverty; social observation; social assistance; social insurance

劉濤，德國杜伊斯堡—埃森大學社會學研究所及東亞研究所教授。主要研究方向：德國與中國的社會保障、社會福利制度、社會治理及社會政策理論。

（責任編輯：華 穎）