房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域長效機制建設之思考

宋誠

稅收問題是我國房地產(chǎn)市場長效機制建設面臨的一個難題。由于我國的特殊國情，我國房地產(chǎn)市場是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中從無到有快速建立起來的，市場面臨的制度性約束較多，市場發(fā)展與相關(guān)的制度建設并不同步，從而產(chǎn)生了一系列問題，這一現(xiàn)象在我國房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。

一、我國房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域的問題和矛盾

從現(xiàn)狀來看，我國房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域的問題和矛盾突出表現(xiàn)在以下三個方面：

一是交易環(huán)節(jié)稅收政策調(diào)整過于頻繁，稅收負擔偏重。我國住房轉(zhuǎn)讓交易環(huán)節(jié)涉及的稅收主要有營業(yè)稅（2016年轉(zhuǎn)為增值稅）、契稅、印花稅。從我國房地產(chǎn)市場的幾輪周期性變動來看，交易環(huán)節(jié)稅收工具被大量用于逆周期的市場調(diào)控。以上海為例，自1993年開征營業(yè)稅以來，住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅政策經(jīng)歷了三輪收緊和放松的周期。1999年房地產(chǎn)市場在經(jīng)歷亞洲金融危機后極為蕭條，為鼓勵個人購房，營業(yè)稅政策第一次出現(xiàn)放松，上海出臺了對普通住房免征營業(yè)稅的政策，到了2005年3月開始出現(xiàn)收緊，對持有一年以內(nèi)的轉(zhuǎn)讓不再免征，2005年6月和2006年6月又分別進一步收緊至2年和5年內(nèi)轉(zhuǎn)讓不減免征營業(yè)稅。隨后房地產(chǎn)市場有所降溫，2008年11月，為有效應對金融危機、支持經(jīng)濟復蘇，營業(yè)稅政策出現(xiàn)第二次放松，對征收營業(yè)稅的減免年限由5年縮短至2年。2011年1月，營業(yè)稅減免年限再次上升至5年。2015年3月，為推動房地產(chǎn)去庫存，營業(yè)稅政策第三次放松，營業(yè)稅的減免年限再次由5年縮短至2年。除了營業(yè)稅之外，契稅政策的變動也存在類似軌跡。從上述政策調(diào)整過程來看，稅收政策的調(diào)整造成了住房供給和需求的集中萎縮和釋放，在一定程度上加劇了市場的波動，同時過于頻繁地改變政策，對市場主體的決策形成了較大的干擾。另一方面，隨著房價水平的上升和調(diào)控政策的加碼，稅收絕對負擔不斷上升，導致居民換房成本不斷上升，僅交易環(huán)節(jié)營業(yè)稅和契稅就可以占到房價總額的3%-8%。交易環(huán)節(jié)稅收頻繁調(diào)整、負擔過重，不利于市場資源的有效配置，不利于促進閑置資源轉(zhuǎn)化為有效供給，也不利于鞏固長期房價調(diào)控的效果。

二是收入環(huán)節(jié)征收不規(guī)范，導致投機加劇，弱化收入分配調(diào)節(jié)。從收入環(huán)節(jié)來看，針對住房轉(zhuǎn)讓收入征稅的稅種主要是轉(zhuǎn)讓所得稅和土地增值稅。根據(jù)相關(guān)的規(guī)定，這兩類稅的稅基主要是對住房轉(zhuǎn)讓的增值部分進行征稅。但是由于實踐中便于操作，兩類稅收的征繳在實際中大多按照簡易方法計算納稅額，即按交易總價的一定百分比計算。這一做法盡管初衷是為了方便操作，但這恰恰使這兩類稅種針對收入的調(diào)節(jié)功能無法發(fā)揮出來，導致其抑制投機的功能大打折扣。以上海為例，對未滿5年的非普通住房統(tǒng)一征收總價2%的所得稅或者按照差價20%征收，由納稅人自由選擇，但房價上漲較快，按總價2%繳納金額要大幅低于按差價征收，在實踐中多數(shù)選擇以總價2%的方式繳納，這種按總價計征的單一稅率對于抑制投機的作用較為有限。另一方面，針對收入環(huán)節(jié)的稅收總體上稅負偏低，個人轉(zhuǎn)讓住房的土地增值稅在2008年后實行免征政策，個人所得稅如按簡易法計算總體在總價的1%-3%左右。然而，按照《個人所得稅法》規(guī)定，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應按照轉(zhuǎn)讓差價的20%征收，由于近年我國房產(chǎn)增值較快，個人財富效應明顯，如按照簡易方式征收所得稅，稅負水平將大大低于按照差價征收，無法實現(xiàn)對個人收入的調(diào)節(jié)。與其他國家的橫向比較來看，許多國家對收入環(huán)節(jié)都有較高的稅負比例安排，如德國、美國等在20%-25%左右，有些國家采取更為嚴格的累進稅制安排，如韓國對保有2年以上的不動產(chǎn)按轉(zhuǎn)讓收益實行9%-36%的累進稅率征收轉(zhuǎn)讓所得稅，對保有2年以下且1年以上的資產(chǎn)征收40%轉(zhuǎn)讓所得稅，對保有不滿1年資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益征收50%的轉(zhuǎn)讓所得稅，對家庭擁有第三套房征收60%轉(zhuǎn)讓所得稅。

三是持有環(huán)節(jié)稅收長期缺位，加大地方政府對土地財政的依賴。持有環(huán)節(jié)的稅收就是指房產(chǎn)稅。從本質(zhì)上來看，房產(chǎn)稅是一種對不動產(chǎn)征收的財產(chǎn)稅，從其他國家的經(jīng)驗來看，對不動產(chǎn)持有者征收房產(chǎn)稅是較為普遍的做法，同時房產(chǎn)稅是許多國家地方政府的重要稅源。我國依據(jù)1986年的《房地產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅的征稅范圍是位于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性房產(chǎn)，農(nóng)村房屋、城鎮(zhèn)居民個人居住房屋并沒有納入征稅范圍。房產(chǎn)稅的長期缺位，不僅導致居民持有成本偏低，也制約了地方政府的稅收來源，加大了地方政府對土地財政的依賴。

二、房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域長效機制建設的建議

一是降低交易環(huán)節(jié)稅負，降低居民換房成本。營改增以后，除北上廣深以外，個人將購買不足2年的住房對外銷售的，按照5%的征收率全額繳納增值稅；個人將購買2年以上（含2年）的住房對外銷售的，免征增值稅。建議進一步逐步降低并全面免征個人二手房轉(zhuǎn)讓的增值稅。同時，可以考慮進一步降低印花稅、契稅的稅率，并且不應將其作為調(diào)控市場的工具，降低交易環(huán)節(jié)稅收政策因頻繁調(diào)整帶來的不確定感。

二是規(guī)范交易所得稅的征繳方式，嚴格按所得征收。建議將轉(zhuǎn)讓所得稅、土地增值稅作為市場調(diào)控、抑制投機和調(diào)節(jié)收入分配的核心稅收工具。在計稅方式上，應當逐步放棄按總價單一比例計算納稅額的簡易計征法，轉(zhuǎn)而全面采用按差價計征的計稅方式，并且可以探索推出超額累進稅制，實現(xiàn)鼓勵居住、抑制投機、控制高端的目的。在政策過渡階段，對于無法核實原值的二手住房首次上市交易仍可沿用簡易法計征，但當其再次上市交易應嚴格按差價征收，房產(chǎn)交易中心應保存交易記錄，以便于后續(xù)再轉(zhuǎn)讓時核定原值。而對于土地增值稅，目前個人轉(zhuǎn)讓住房暫免征收，但對于部分地價、房價上升較快的地區(qū)，也可以考慮加征土地增值稅。

三是應加快研究出臺全面征收房產(chǎn)稅的實施方案。盡管針對個人住房全面開征房產(chǎn)稅影響較大，并且面臨的困難很多，但是，全面征收房產(chǎn)稅仍然應當成為我國房地產(chǎn)稅收改革的重要一環(huán)。房產(chǎn)稅是一個牽涉諸多利益關(guān)系的稅種，未來應從以下幾個方面做好征收房產(chǎn)稅的準備工作：第一，必須完成房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定與登記，建立完善的產(chǎn)權(quán)制度；第二，加快房產(chǎn)稅立法工作，本著公平透明的原則合理確定房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)、稅率等問題；第三，加強配套管理手段建設，完善房地產(chǎn)價值評估制度。另外，建議未來可以考慮結(jié)合房產(chǎn)稅改革，協(xié)調(diào)推進住宅建設土地使用權(quán)續(xù)期問題的解決，以房產(chǎn)稅作為續(xù)期的有償對價。政府在土地出讓之初收取的土地出讓金是作為70年土地使用權(quán)的對價，在期限屆滿之時，可以用繳納的房產(chǎn)稅作為自動續(xù)期的對價。同時，房產(chǎn)稅可以在土地使用權(quán)到期前開征，只是土地使用權(quán)到期之后繳納全額房產(chǎn)稅，而到期之前繳納的房產(chǎn)稅應是全額的一個折扣，這個折扣率可以由稅務部門按照當初房產(chǎn)出讓情況、后續(xù)房產(chǎn)增值情況、土地使用權(quán)剩余到期年限等綜合確定，其性質(zhì)可定義為應繳房產(chǎn)稅扣除已繳土地出讓金所余金額。endprint

四是完善稅收征繳中普通住房和非普通住房的長效認定方式。我國房地產(chǎn)稅收征繳中普通住房和非普通住房的認定標準對實際稅收征繳會產(chǎn)生十分重要的影響。當前的主流認定方式是地方政府按照本地區(qū)的實際情況確定，除個別地區(qū)以外，多數(shù)地區(qū)根據(jù)住房面積和總價設定普通住房標準。由于房地產(chǎn)市場的變化，同樣一套房子兩年前是普通住房，但隨著價格的變動，兩年后很可能會變成非普通住房。政府會根據(jù)房價變動不定期對普通住房和非普通住房的認定標準進行調(diào)整，但實際情況是這種調(diào)整通常會滯后很多，特別是在房價快速上漲階段，一套房由普通變?yōu)榉瞧胀ǎ愂肇摀蠓仙瑢κ袌鲇幸欢ㄒ种谱饔茫敺績r漲幅放緩，政府調(diào)整認定標準，可以使非普通變?yōu)槠胀ǎ愂肇摀陆担瑢κ袌鲇幸欢ù碳ぷ饔谩Ｒ虼耍趯嵺`中，這一技術(shù)性環(huán)節(jié)已異化為市場調(diào)控的工具。然而，應當注意到這一做法的短視性，同一所住房在不同時期可以認定性質(zhì)不一樣，如果從居住角度來看，這是極為不嚴肅的，也降低了政策的權(quán)威性。因此，應當推動現(xiàn)有住房的普通與非普通的認定方式長效化，建議住房管理部門進行住房產(chǎn)權(quán)登記時應對住房的普通或非普通性質(zhì)做出認定，其普通與非普通屬性由房屋本身的地段、面積、裝修、鄰里、上市價格等因素綜合判定，更多地從居住功能的角度，而不是從價格的角度來判定。

三、房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域幾個爭議問題

一是關(guān)于稅負轉(zhuǎn)嫁問題。有觀點認為國家征收各種交易稅、所得稅、房產(chǎn)稅，雖然在理論上部分稅應當由賣方繳納，但在目前我國實際操作中多由買方承擔，所以政府收的稅最終都轉(zhuǎn)嫁給了買房者，推高了購房的成本。然而，經(jīng)過深入分析可以發(fā)現(xiàn)，其實稅負轉(zhuǎn)嫁只是買賣雙方的一種錯覺，賣方要求的到手價，其實對應有一個含稅價，無論價格以賣方到手價還是含稅價確定，其實質(zhì)是一樣的，買方接受賣方要求的到手價，就意味著接受了含稅價，買家承擔了所有稅負只是一種直觀的錯覺。買方在做購房決策的選擇時，考慮的是含稅價是否符合其預算約束而不是到手價，如果稅收提高，含稅價超出預算，交易自然達不成，而選擇總價更低的房子，或者賣方降價。因此，不能因為這一稅收轉(zhuǎn)嫁錯覺，而阻礙稅收工具的使用。通常在房市火熱、賣方強勢的情況下，雙方談賣方到手價；而在市場低迷、買方強勢的情況下，賣方愿意分擔稅付，雙方談含稅價，但實質(zhì)是降低了到手價。

二是關(guān)于稅收逃避問題。有觀點認為，如果嚴格按照20%差價征收所得稅，會面臨做低總價、陰陽合同等大量逃避稅收、征繳困難的問題，從而導致政策執(zhí)行困難。針對做低總價的問題，其實從政府的角度來看，只要政府的交易信息是完整的，因前次交易做低而逃避的稅收，在后續(xù)交易中仍然能夠收到，對政府的影響只是把稅收延后而已。況且，做低部分的金額不計入交易總價，會使得買房貸款總額受限。因此，稅收逃避問題，僅僅是一個技術(shù)層面的問題，未來需要加強的工作就是要提高房地產(chǎn)稅收征繳工作的信息化水平，降低稅收逃避的可操作空間。

三是關(guān)于稅負加重問題。有觀點認為，如果開征房產(chǎn)稅和嚴格按照20%差價征收所得稅等措施實行會大幅增加居民負擔。在房價快速上漲階段，如果嚴格按照20%差價征收所得稅，確實會大幅增加稅負，但只有這樣才能抑制投機。但是，如果房價總體平穩(wěn)或漲幅不大，所得稅負并不會加重，甚至會小于按總價2%征收的負擔。因此，只要接續(xù)政策得當，稅率設定合理，嚴格按照20%差價征收所得稅，不僅能夠有效抑制投機，也能夠合理控制稅收負擔。向個人住房征收房產(chǎn)稅確實會增加居民的稅收負擔，因此，房產(chǎn)稅的開征應當與降低交易環(huán)節(jié)稅收等措施協(xié)調(diào)推進，并且在稅率水平和征收政策方面須有合理的考量，有效控制居民的稅負總水平。

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陳品祿/責任編輯endprint