中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷中的問題與變革

方芳

摘 要 中小學(xué)校正在從傳統(tǒng)單一的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)向真正依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，校長、黨組織以及民主管理機(jī)制都在發(fā)生變化。但是，傳統(tǒng)固有制度的約束、管理者對變革的理解和接受程度有限，以及民主管理主體的參與意識與能力有待提高等因素，影響著學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)程。建立健全學(xué)校內(nèi)部治理權(quán)力運行平衡機(jī)制，建立民主參與管理的激勵機(jī)制，根據(jù)學(xué)校實際循序漸進(jìn)地改革，有助于推進(jìn)中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷。

關(guān)鍵詞 中小學(xué) 內(nèi)部治理 共同治理 困境 突破

隨著依法治國戰(zhàn)略的全面推進(jìn)和現(xiàn)代學(xué)校制度理念的影響，中小學(xué)校正面臨著一場前所未有的變革。這種變革不僅體現(xiàn)為制度創(chuàng)新，更為實質(zhì)的是一種治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)換，一種權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)。在現(xiàn)代治理體系下，學(xué)校治理不再是傳統(tǒng)單一的治理模式，正在逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱瓕W(xué)校內(nèi)在邏輯，實現(xiàn)真正依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的多元治理結(jié)構(gòu)。伴隨著學(xué)校利益相關(guān)者們漸漸浮出水面，如果不能很好地平衡這種多元治理關(guān)系，學(xué)校治理將會出現(xiàn)沖突與失衡，從而影響學(xué)校的健康發(fā)展。

一、中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷

近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，學(xué)校享有更多的自主管理權(quán)，校內(nèi)相關(guān)利益主體的權(quán)利意識日益覺醒，同時，國家相繼出臺系列政策文件進(jìn)一步規(guī)范中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中各主體的職能定位，促使著中小學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化。

1.校長地位及職責(zé)的變化

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》基本確立了中小學(xué)校實行校長負(fù)責(zé)制。校長是學(xué)校的法定代表人，是學(xué)校行政的最高負(fù)責(zé)人，對外代表學(xué)校，對內(nèi)全面領(lǐng)導(dǎo)教育、教學(xué)、科學(xué)研究和行政管理工作，可以說，校長是學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的主要決策主體。校長負(fù)責(zé)制的確立調(diào)動了校長的辦學(xué)積極性，提高了辦事效率，減少了內(nèi)部消耗。但同時，校長負(fù)責(zé)制也帶來了決策權(quán)力過于集中、“一把手”現(xiàn)象突出的問題[1]。隨著我國國情的變化和現(xiàn)代教育治理體系的要求，對校長的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)要求也在發(fā)生變化。2013年教育部新頒布的《義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《普通高中校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》改變了原國家教委1991年頒布的《全國中小學(xué)校長任職條件和崗位要求（試行）》中對校長的要求，新的規(guī)定從校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的角度詮釋了校長的職責(zé)。重點強(qiáng)調(diào)和細(xì)化了校長在規(guī)劃學(xué)校發(fā)展、營造育人文化、領(lǐng)導(dǎo)課程教學(xué)、引領(lǐng)教師成長、優(yōu)化內(nèi)部管理、調(diào)適外部環(huán)境六個方面的專業(yè)職能，涵蓋了校長在行政管理和教育教學(xué)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

2.黨組織地位與作用的變化

我國中小學(xué)校實行的是“校長負(fù)責(zé)制”，不同于我國高校實行的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，黨組織在兩種不同體制下的地位與作用是不一樣的。相比于高校，黨組織在中小學(xué)校中更加偏向于政治核心和政治監(jiān)督地位，其在決策機(jī)制中的作用要弱于高校的體制。但是，2016年中組部、中共教育部黨組印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》中對黨組織的定位發(fā)生了新的變化，中小學(xué)校的黨組織不僅是政治核心，還有權(quán)討論決定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、財務(wù)預(yù)決算和教學(xué)科研、招生錄取、基本建設(shè)等方面的重大事項，以及涉及師生員工切身利益的重要問題。同時，要求各中小學(xué)建立黨組織參與決策的制度機(jī)制，保證黨組織在重大事項決策中的地位。對重大議題和事項，黨組織與行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員要充分溝通醞釀、形成共識。新的政策強(qiáng)化了黨組織在中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中參與決策的職能，需要中小學(xué)內(nèi)部建立和完善相應(yīng)制度來適應(yīng)這種變化。

3.民主管理機(jī)制的變化

現(xiàn)代教育治理體系強(qiáng)調(diào)多元利益主體的共同治理，重視民主參與與民主管理。對于中小學(xué)校來說，校務(wù)委員會、教職工代表大會、家長委員會都是民主參與管理的重要表現(xiàn)形式，如何真正發(fā)揮這些組織的作用是新的治理結(jié)構(gòu)要求的重要內(nèi)容。首先，校務(wù)委員會要充分發(fā)揮其決策咨詢與監(jiān)督作用。目前很多學(xué)校的校務(wù)委員會形式大于內(nèi)容，缺乏多元主體的參與。教育部頒布的《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》明確有關(guān)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)、重大合作項目、重要資產(chǎn)處置以及重大教育教學(xué)改革等決策事項，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，邀請有關(guān)專家咨詢，進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估，這就要求充分發(fā)揮校務(wù)委員會的作用。其次，教職工代表大會要切實實現(xiàn)教職工的利益訴求。《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》要求對與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎懲辦法等具有討論決定權(quán)。再次，家長委員會要積極參與到與學(xué)生利益密切相關(guān)的管理事項中來。教育部《關(guān)于建立中小學(xué)幼兒園家長委員會的指導(dǎo)意見》明確家長要參與學(xué)校的管理、教育工作，溝通學(xué)校與家庭，特別是對事關(guān)學(xué)生和家長切身利益的事項家長有權(quán)提出意見和建議。

二、中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷中的問題

1.固有制度的約束與既得利益者的阻礙

學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的變遷實際上是對學(xué)校權(quán)力主體責(zé)、權(quán)、利的重新分配，以及對學(xué)校固有制度的改變和革新。但原有學(xué)校內(nèi)部治理經(jīng)過多年的制度建設(shè)與執(zhí)行已經(jīng)形成了一套固有的制度體系，如決策議事規(guī)則、教師評價體系、民主管理模式等，新的變革意味著可能會打破舊有制度重新建立，這就面臨著考量變革的成本、人們心理的適應(yīng)性、相關(guān)利益者的妥協(xié)等諸多因素的考驗。而這其中，原有治理結(jié)構(gòu)中既得利益者的阻礙可能又成為不得不考慮的因素。由于權(quán)力結(jié)構(gòu)需要重構(gòu)，新的利益主體權(quán)力增進(jìn)的同時，必然會減少原有既得利益者的利益增加，被變革影響到的利益既得者必然會利用自身的現(xiàn)有地位和優(yōu)勢對新的變革加以或多或少的阻撓[2]。特別是決策者作為原來治理結(jié)構(gòu)中主要的權(quán)力擁有者，其本能地不愿意分解自身的權(quán)力，以其為核心建立的固有制度體系將會增加改革的難度。

2.治理主體對變革的理解與接受程度有限

我國中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)的變革在很大程度上是自上而下的強(qiáng)制性變革，也就是由國家通過頒布政策法令來主導(dǎo)實施制度變遷，對于學(xué)校來說，須要在深刻理解和領(lǐng)會國家改革理念的基礎(chǔ)上去執(zhí)行。中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中涉及的治理主體比較多，不同治理主體由于自身的文化水平和經(jīng)歷閱歷不盡相同，其對變革的理解和接受程度也會呈現(xiàn)不同。特別是長期在原有治理結(jié)構(gòu)體系下已經(jīng)十分適應(yīng)的人們，一般會難以接受制度的變遷和權(quán)力的重構(gòu)。他們可能會不理解新的變革理念，例如，管理者可能會認(rèn)為權(quán)力的集中可以有效地管理學(xué)校事務(wù)，如果分解權(quán)力或監(jiān)督主體增多會很難實現(xiàn)決策的有效性，容易導(dǎo)致重要事項久拖不決；也有的教師已經(jīng)適應(yīng)了長期被管理的狀態(tài)，習(xí)慣了消極、被動地等待，一旦要求其積極、主動地參與到治理中來，反而處于無法理解和接受的狀態(tài)。endprint

3.民主管理主體的參與意識和能力有待提高

現(xiàn)代學(xué)校制度下的中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)共治，要求教師、學(xué)生、家長及社會各界人士充分發(fā)揮各自的能動作用，積極參與到學(xué)校治理中來。然而，現(xiàn)實中民主管理主體的參與意識并不高，參與能力也有限。教師主要通過教職工代表大會來參與學(xué)校的管理，但很多教師并沒有意識到這是在行使自己的權(quán)利，而更多地認(rèn)為只是學(xué)校在“走過場”、“走形式”，從而導(dǎo)致的結(jié)果是召開教職工代表大會只是舉個手、畫個票而已，并沒有充分發(fā)揮自己的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。家長主要通過家長委員會行使參與權(quán)，但實際上基于家長成員身份的復(fù)雜性和時間的有限性，很多家長根本沒有參與到學(xué)校的管理中來，學(xué)校也很難強(qiáng)制要求家長參與。社會人士主要指參與到校務(wù)委員會中的校友、知名專家學(xué)者等，由于他們本身并非學(xué)校的人員，其時間和參與能力更加有限，這些都使得民主管理機(jī)制在運行中困難重重。

三、推動中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革

中小學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的變遷是大勢所趨，學(xué)校必須通過一系列規(guī)范運作和制度安排實現(xiàn)權(quán)力主體的相互制衡，達(dá)到公正與效率契合的狀態(tài)。這就需要學(xué)校積極采取措施來適應(yīng)現(xiàn)代教育治理理念，探索路徑來盡可能地突破障礙，實現(xiàn)制度變革。

1.建立健全學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運行平衡機(jī)制

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的動態(tài)運行實際上是學(xué)校的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在行使中形成的權(quán)力制衡機(jī)制。要想實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷，需要學(xué)校首先建立起權(quán)力運行的平衡機(jī)制。根據(jù)國家最新文件的要求，中小學(xué)校的決策機(jī)制中，校長是學(xué)校教育教學(xué)及行政管理的主要負(fù)責(zé)人，校長辦公會或校務(wù)會議是校長行使決策權(quán)的議事機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定學(xué)校日常的行政事務(wù)。黨組織、校務(wù)委員會、教職工代表大會、家長委員會可以針對不同事項參與決策并進(jìn)行監(jiān)督。其中，黨組織通過黨政聯(lián)席會參與學(xué)校重大事項的決策，校務(wù)委員會可以對學(xué)校的重大事項提供決策咨詢意見，教職工代表大會對于與教師切身利益密切相關(guān)的事項具有決定權(quán)，家長委員會對于學(xué)校作出的與學(xué)生切身利益相關(guān)的事項有參與決策的權(quán)利。中小學(xué)校的各職能部門是決策權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，決策主體具有對其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的職能。通過學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中權(quán)力運行機(jī)制的建立，可以有效制約不同權(quán)力主體，形成相互制約、共同發(fā)展的形勢，避免出現(xiàn)一權(quán)獨大，缺乏制約的局面。但同時，也要注意不同權(quán)力性質(zhì)的區(qū)別，決策權(quán)不同于執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，決策主體只要是在法律法規(guī)及學(xué)校章程范圍內(nèi)規(guī)范行使權(quán)力就需要尊重，從而避免出現(xiàn)效率低下的問題。

2.建立民主參與管理的激勵機(jī)制

多元、民主、參與、協(xié)商是教育治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵所在。新常態(tài)下的中小學(xué)教育治理能力現(xiàn)代化，要求打破一元單向的學(xué)校管理模式，注重多元利益主體參與到治理過程中來，并在多方參與、互動的過程之中圍繞共同的發(fā)展目標(biāo)來協(xié)調(diào)，以共治求善治，共同提高中小學(xué)校的管理水平[3]。學(xué)校應(yīng)針對民主參與不同主體的特點，采取相應(yīng)的措施鼓勵其積極參與到學(xué)校治理中來，并不斷提升其治理能力。對于校內(nèi)教師，實踐證明，教師只有自身感覺到是學(xué)校的主人翁，在內(nèi)心上愿意積極主動參與學(xué)校事務(wù)的管理，才有可能貢獻(xiàn)出自己的知識和能力，為學(xué)校的發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，而不能是靠著領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)制和壓迫。為此，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該采取多種方式吸引具有較強(qiáng)愿望的教師參與管理，加強(qiáng)對教師的觀念引導(dǎo)，比如定期或者不定期開展一些諸如學(xué)校教育改革研討會等活動，增強(qiáng)教師對學(xué)校的歸屬感和認(rèn)同感，使教師意識到學(xué)校的健康發(fā)展與自身的利益息息相關(guān)。同時，學(xué)校可以將教師對學(xué)校治理的參與作為教師評價因素考慮，對于能夠積極參與學(xué)校治理并提供建設(shè)性意見的教師應(yīng)給予不同程度的激勵。另外，由于教師不是專業(yè)管理者出身，參與學(xué)校管理就存在著決策水平高低的問題。這需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)合理引導(dǎo)，采取定期培訓(xùn)或座談會的方式等提高教師參與學(xué)校管理的技能和決策水平，提高教師民主管理權(quán)的踐行程度。對于家長和社會人士的參與治理，學(xué)校可以盡量設(shè)計適合于其參與治理的制度形式，創(chuàng)造其參與治理的便利條件，鼓勵其積極參與到學(xué)校的管理中來。

3.采取循序漸進(jìn)的變革方式

基于原有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)長期固有制度所帶來的種種變革阻礙，中小學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷應(yīng)采取漸進(jìn)方式，一方面，給予原內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中各主體特別是權(quán)力主體和既得利益者以權(quán)力消解和觀念適應(yīng)的時間，另一方面，也給新的管理參與者以提升治理能力和改變觀念的時間。學(xué)校可以根據(jù)本校的實際情況，選擇更適合于本校的變革模式。例如，如果學(xué)校的民主參與意識強(qiáng)烈，且參與能力較強(qiáng)，學(xué)校可以積極拓展民主參與的渠道，建立健全決策機(jī)制與民主參與機(jī)制的信息交流平臺，使民主參與倒推決策機(jī)制的變革；如果學(xué)校民主參與能力和積極性還有待提升，而作為決策層的領(lǐng)導(dǎo)改革意識較強(qiáng)，那么，可以實行校內(nèi)自上而下的變革，決策權(quán)的改變將會帶動其他主體參與治理的積極性。總之，中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷是一個相對復(fù)雜的工程，會涉及多項制度和規(guī)則的重設(shè)與修正，如校長辦公會議事規(guī)則，黨政聯(lián)席會議事規(guī)則，教職工代表大會的工作規(guī)程，校務(wù)委員會的工作規(guī)程，家長委員會的職責(zé)及規(guī)程等等，學(xué)校應(yīng)首先分解和列明這些具體制度，選擇容易突破的方面進(jìn)行改革。在整個改革的過程中，學(xué)校應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，強(qiáng)化學(xué)校成員與學(xué)校的信息交流平臺，形成雙向信息交流渠道，實現(xiàn)上知下情，下知上情，全員參與到學(xué)校的治理改革中來。

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【責(zé)任編輯 關(guān)燕云】endprint